王建华， 李 硕

(1. 江南大学 商学院， 江苏 无锡 214122； 2. 江南大学 法学院， 江苏 无锡 214122)

一、引 言

近年来，农产品质量安全事件频发，如何让人民群众“吃得放心”已成为中央和地方各级政府迫切需要解决的问题之一。农产品供应覆盖从生产到消费的整个产业链，每一个环节都需要进行监管，由于生产的分散性[1]，农产品生产源头是整个监管链条的重点和难点之一。再加上小农生产的集约化程度不高，使得监管的标准不统一，监管难度较大，因而提高农户的组织化程度便成为提升农产品质量安全的重要方法之一。鉴于合作社在农产品质量安全管理中不可替代性的角色，对其进行系统而深入的研究，揭示其功能定位并优化其发展路径就显得十分必要。早在2001年，上海市政府便率先颁布了农产品安全监管暂行办法。此后，中央一号文件中也明确了农产品质量监管的重要性。其中，2007年的中央一号文件明确提出要建立农产品质量安全可追溯制度；2008年的中央一号文件则进一步强调要严格制定农产品质量安全全程监控制度，实行严格的食品质量安全追溯制度、召回制度、市场准入和退出制度；2012至2015年，每年的中央一号文件都分别从不同层面对农产品质量可追溯体系的建设和完善问题做出了指导与安排；2016年中央又进一步强调要建立农田到餐桌的农产品质量安全全程可追溯、互联共享的信息平台；2017年的中央一号文件进一步指出要健全农产品质量和食品安全标准体系，完善监管体系，加大监管力度；2018年的中央一号文件强调加强农业投入品和农产品质量安全追溯体系建设，健全农产品质量和食品安全监管体制，提高基层监管能力。

在此背景下，国内外学者对于合作社在农产品质量安全管理中的内容和角色等问题进行了大量的探索性研究，并取得了一系列的成果。首先，就合作社在农产品管理过程中的作用而言，合作社是一个自愿联合起来的互助型经济组织[2]，其主要功能和宗旨就是向社员提供服务[3]。引进农民销售合作社和一体化的经营组织可以有效保障农产品质量安全[4]，从生产源头上提升农产品质量水平[5]。合作社提供的服务涉及产前、产中和产后各个环节[6]，不仅有利于降低农业标准化的成本[7]，协助政府进行监管，还能够缓解农产品收购中的信息不对称问题[8]。

就合作社控制农产品质量的动因与方法而言，黄胜忠等(2014)认为合作社对农产品进行控制是为了应对外部制度环境和满足消费者需求[9]。卫龙宝和卢光明(2004)以浙江省部分农业经济组织为例，分析了合作组织对农产品质量控制的具体措施[10]。李凯等(2015)通过浙江省76家合作社的调查，分析了合作社对农产品质量安全控制水平的影响因素[11]。但是，合作社对成员行为监督的高成本加大了合作社进一步提升农产品质量的难度[12]。汪普庆等(2009)认为，合作社控制农产品质量安全可以采取多重机制，包括重复博弈与信誉机制、直接干预、激励机制、可追溯系统、集体惩罚和其他一些非正式制度等[13]。综上所述，合作社在农产品质量安全管理中发挥了重要作用，但如何充分发挥合作社在农业生产监管中的优势和避免管理中出现的问题，还有待进一步深入思考和研究。

二、合作社在农产品质量安全管理中的优势

1.合作社为实现农产品质量安全管理提供组织平台

农产品具有公共物品的属性，其质量安全管理主要依靠政府发挥其职能，并与政府各部门相互配合来完成。但是从目前情况来看，农产品生产监督管理体系建设不完善、农产品质量检测标准不统一、执法力度不大以及监管目标分散等因素制约了农产品质量安全水平的提高，因此，仅仅依靠政府部门一方进行监管是远远不够的，还要发挥第三方组织的监管作用。而现实中最为可行的第三方组织便是合作社，其在农产品质量安全监管中发挥着不可忽视的作用。

从目前我国合作社的发展现状来看，截至2017年9月底，全国依法登记的农民合作社达196.9万家，*根据中国供销合作网公布的统计数据，2017年9月底，全国依法登记的农民合作社达196.9万家，是2012年的2.86倍，是2007年的76倍，特别是近5年年均增速达到37.2%。入社农户的数量超过一亿户，入社农户占全国农户的46.8%。同时，合作社的服务范围拓宽、功能增多，逐步向一二三产融合的发展方向演变，超过半数的合作社实现了产供销一体化服务，增强了农户的抗风险能力，降低了农户的成本投入，已成为主要的新型农业经营主体和现代农业建设的中坚力量，其在引导农户标准化生产方面的作用更不可忽视。一方面，合作社通过将农户组织在一起，实现了分散农业生产的规模化集中。农产品质量安全监管涉及产前、产中、产后多个环节，而合作社容易实现对产前环节的管理，其组织性还有利于实现农业的规模化、集约化。另一方面，由于农产品检测环节不严格，导致了农户机会主义行为的产生，合作社可以对农户行为进行有效规制。同时，合作社在社员的生产过程中可以进行统一管理，对社员的产前、产中、产后环节提供针对性的服务，在一定程度上减少了农户在生产环节上的投入，提高了农户的利润，并吸引更多农户参与其中。因此，合作社在组织管理中可以牢牢控制农产品质量安全并实现大部分农产品的生产溯源。

2.合作社是实现农产品质量安全全程控制的有效载体

农民合作社是一种垂直协作的契约组织形式，从治理结构上看，垂直契约协作是保证农产品质量安全的有效形式[14]，垂直整合正在成为确保农产品安全和质量的重要方式[15]。小规模的农户作为农产品供应链的下游，分散的生产不利于控制监管成本，而合作社作为农户的集合体，通过将分散的农户联合起来，能够清楚的知道农户农产品生产的状况、农产品的质量优劣。因此，合作社的存在不仅可以确保生产供应链的稳定、农产品的安全供应，还有效控制了各环节的成本，使得农户受益。例如浙江省台州市上盘镇的西兰花合作社通过实行市场化运作、企业化管理，依托科技，追踪产前、产中、产后服务，建立并实施了“一配备、二定点、三记录、四监管”的监控体系[16]。早在1989年，上盘镇从日本引进西兰花的种植技术，种植规模不断扩大。然而，分散化的经营限制了发展，生产加工缺乏完善的技术支持，没有规模化的质量标准，不能适应消费者对农产品质量安全不断提升的诉求，在加工出口环节遇到了很大的问题。此外，分散化的生产使得农户与市场之间产生断层，缺乏有效的连接载体，产供销发展不平衡，严重限制了上盘镇西兰花种植业的发展。2002年，上盘镇成立了专业的西兰花合作社，该合作社有机地整合了当地的种植大户与散户等，截止到2017年底，合作社已经有841家种植户，西兰花种植面积达5.5万余亩。该合作社在农产品质量安全管理中所采取的具体措施包括：首先，制定标准化的生产模式，对西兰花的生产过程建立档案，规范生产流程和施药标准；其次，在生产过程中实行定期和不定期检查，并采用社员之间相互监督的管理方法，对违规的社员进行处罚，相互监督的社员也会受到同样的处罚[17]，以此来减少生产过程中的农药残留超标的问题；最后，对生产的农产品进行溯源管理，包装箱的标签不仅有产地及生产日期，还包含种植者的照片，可直接溯源到农户。所有的资料都有电脑存档，使得溯源管理清晰、有效。完善的监管制度以及社员相互监督是上盘镇合作社发展壮大的重要原因。

3.成立合作社有利于实现农产品质量安全管理的可追溯性

目前，发达国家已经基本实现了农产品质量追溯体系的建设，为我国提供了可借鉴的经验。合作社为可追溯机制提供了有效载体，有效地将分散经营的农业集约化，为实现农产品溯源提供了可能。这种模式下的农产品产地清晰，种植、生产、加工、销售全过程相对稳定，通过对农产品的生产、加工、储运、销售各个关键环节实行监管，能有效保证农产品质量追溯体系的建立和运行。产前对农产品投入品实行统一采购供应，一方面能降低投入成本，另一方面能够保证各要素的安全性；产中规范农产品质量安全的生产技术及标准，在生产过程中进行记录，在标准化生产的条件下实现农产品质量的监管；产后统一分拣分类包装，对农产品的产地以及农户进行建档管理，方便农产品的溯源建设。通过合作社就实现了标准化的生产、集约化的经营，合作社的法人确立也是建立农产品质量追溯体系建设的保障。

郫县锦宁通过建立韭黄生产专业合作社带动种植户3000余户，建设无公害农产品生产基地3300亩，绿色食品生产基地500亩，出口备案生产基地200亩。合作社以标准化生产为抓手，推进基地生产管理及农产品加工的标准化建设。对生产基地管理实施“六统一”措施：统一品种；生产栽培技术统一培训教育；生产过程统一技术标准；农资统一供应；产品质量统一检测；商标及各种农产品标识统一管理使用。运用市场化配置资源的手段来确保韭黄生产的质量和品牌运用效果。通过几年的运作，合作社已基本形成了集韭黄产业产前、产中、产后综合服务为一体的实体化服务组织。2009年建立了“社员制农资超市”，建设完善的“锦宁牌”韭黄产品质量安全追溯体系，从源头上确保了农资投入安全。在合作社组织的引领下，锦宁牌韭黄于2009年成为国家地理标志产品保护产品，并实现了韭黄生产由传统粗放式的小家庭生产向规范化、规模化、标准化的现代农业生产经营方式的转变。

三、合作社在农产品质量安全管理中的功能分析

合作社在农产品质量安全管理中的功能贯穿于整个农业生产活动，具体从产前、产中和产后三个环节来分析合作社的功能。

1.产前：生产资料管理

对产前的生产资料进行管理，通过统一的采购来保证质量，为优质产出作保障。以种植业为例，合作社在前期主要是对种子、化肥进行采购，来保证农产品的品质。常州润土瓜蔬专业合作社统一为社员提供种子，自行繁育国内外优良果蔬品种60余个，并形成了“合作社+基地+农户”的生产模式，带动周围1000多户农民致富。合作社力求为农户提供更优质的种子和更完善的服务。一方面，合作社通过统一供应种子，降低了由农民单独购买生产资料的成本，同时自行培育的良种与标准化的生产相结合，最大化地提高了农产品产能；另一方面，由合作社统一提供生产资料，可以更大程度地从源头上控制农产品质量[18]。天惠联合社自成立以来，结合联合社社内资源，利用生物农药，提供种植养殖服务、绿色生产资料采供服务、绿色农产品安全监测和品牌营销服务等众多服务，解决了生产源头的农药残留问题，同时指导农户在生产阶段运用专业技术，对每户进行在册管理，避免了农户逃避责任的行为，为整个生产过程奠定了良好的基础。

2.产中：过程安全管理

在产中环节的管理中，合作社的主要功能是生产资料的安全使用以及生产过程的安全规范。合作社对本社员的生产经营行为具有很强的协调和约束作用，包括为生产经营者提供生产技术指导以及规范的生产操作流程。垦利县民丰社大米农民专业合作社通过对生产环节的管理，对社员生产环节中农药、化肥的使用进行详细的记录并对流程进行严格的控制，同时派专门的监督管理人员进行全程管理。为了让农户都具备先进的种植技术，合作社与当地的新型农民学校衔接，将社员送至学校进行学习，学校开设“田间课堂”“基地课堂”“网络课堂”等多种形式的教学课程，大量采用三维多媒体教学和实践教学的方式，教学课件图文并茂、形象生动，并穿插大量实例分析，使合作社社员的种植技术不断提升，安全种植意识不断提高。在2010年，合作社生产的“民丰社”大米获得首届黄河三角洲绿色农产品博览会金奖，被评为黄河三角洲绿色农产品名牌之一，获得了山东省质量安全认证。2011年，民丰社大米成功申请有机转换产品认证。*东营市垦利区人民政府跟踪报道，民丰社大米成功申请有机转换产品认证。

3.产后：产品安全管理

合作社对农产品产后的安全管理主要包括农产品质量溯源建设以及农产品加工环节的管理。合作社是联系市场与农户的桥梁，合作社的一体化服务也使得农产品的品牌建设以及农产品的质量安全尤为重要。天长鹅业经济合作社发挥自身的桥梁和协调作用，推行“龙头企业+合作社+养殖基地+农户”的运行模式，按照“六统一”的原则，从种苗引进到销售整个环节由合作社与农户签定合同，实行订单管理，调动了农民合作养殖的积极性，促进了农民增收。同时，合作社有自己的龙头加工企业——白塔湖食品有限公司，以及提供技术的金集镇畜牧兽医站，形成了集产供销一体的产业链，合作社实行统一品种、饲养、免疫、饲料、收购和出售，与养殖户签定全程养殖合同。经过企业加工包装成风鹅产品后在全国几十个大超市销售。在合作社不断发展之后，天长市鹅业经济合作社更名为天长市益民鹅业专业合作社，该合作社采用“公司+农户”的运营模式，依托天长市白塔湖食品有限公司注册了“白塔湖”牌、“草庙山”牌风鹅商标，其中“白塔湖”牌被认定为滁州市知名商标。该合作社产品远销上海、杭州、武汉、北京等大城市，与苏果、华联、时代等超市建立了长期的销售合作关系。合作社通过对农产品进行加工、检验、包装以及品牌的创立，将合格的农产品传递到消费者手中，并且建立了农产品质量追溯体系，方便农产品的溯源，提升品质的同时也提高了市场竞争力，促进农产品向优质优价转变，不断提升农户的收入。合作社经过不断的发展，品牌得到认可后，为了维护品牌形象，合作社不断加强组织内部农产品质量安全的管理，使得农产品质量安全水平不断提高。

通过对合作社在农产品质量安全管理中的功能分析可以看出，合作社对农产品质量安全的管理属于组织性质[19]，是自发行为。合作社为了发展，维护既得利益，就要不断对农户提出提高农产品质量的要求，规范生产经营者的生产行为，与政府部门形成良好的互补效应，不断提升农产品品质。

四、合作社在农产品质量安全管理过程中的问题分析

1.产前：生产资料管理不严格

为了获取更多的利益，合作社不断地扩大规模，最直接的表现就是农户数量增加、土地面积增加，但是，规模扩大也给合作社增加了经营管理上的难度。合作社在产前环节来控制农产品的质量安全，主要从以下两个方面出发：一是合作社为农户提供优质的种子，让农户能生产出优质的农产品。优质种子的价格高，会使一些农户为了降低投入成本，在其中加入一些品性相近、价格低的种子，最终合作社也无法完全保证农产品的质量。早在2013年的调研中，就发现了类似的问题。山东省广饶县富源蔬菜种植合作社因为种植设施以及种子价格高，使得一些农户选择使用市面上一般种子，致使农产品产量上不去、质量不高的问题出现。经过合作社的统一管理，规范制度，使得农产品品质不断提高，产量得到提高。二是合作社对种植的土地进行检测，方便对前期化肥的使用状况进行判断，避免化肥的过多投入。就目前来看，只有极少数的合作社能够做到第二点，不仅缺乏资金，合作社更缺乏控制化肥使用方面的意识，使得生产过程中化肥使用超过标准，导致农产品质量不达标。

2.产中：过程监督机制不完善

合作社对农产品质量安全的管理在产中环节体现在以下几方面：一是向农户提供化肥农药，控制化肥农药使用。合理使用化肥农药可以促进农产品的优质高产，而农户为了增加产量滥用化肥和农药的行为最终不仅会影响农产品质量，还对合作社的声誉造成影响。大连金牟果蔬专业合作社违规使用农药，主要源于个别社员贪图便宜从无证经营的流动药贩购药，最终合作社遭受处罚。二是对生产过程进行田间管理与技术指导。合作社为农户提供技术指导，形成标准化的生产。对于年轻的生产者，他们缺乏生产种植的技术，通过向年长者学习种植技术，请教技术人员对他们来说不难做到。而年长者经过多年的种植，自认为懂得如何种植、如何经营，却忽略了现代农业的迅速发展以及对生产环节的严格要求，使得种植农产品的产量、质量不能保证。合作社在管理过程中如果做不到对每户的管理，很可能导致农户的选择行为，影响农产品的质量安全。三是合作社在管理生产过程中没有完全实现标准化。农业生产的周期长、环节多，需要监管的环节多，而许多合作社只是表面对个别环节进行登记记录，并没有对农产品质量进行全程监管，容易使个别失信农户逃过监督和惩罚，从而刺激社员的“搭便车”行为[20]。

山东省的锦绣千村种植农民专业合作社采用“龙头企业+合作社+农户”的运作模式，起初在生产环节遇到了很大的困难，产生农药、化肥的使用没有统一的标准，种植分散，技术指导不均匀等问题。2012年与法国罗盖特精细化工有限公司、美国嘉吉生化有限公司和美国宜瑞安食品有限公司签订了糯玉米种植回收合同之后，公司每年都组织多次集体培训，同时现场测试纯度，对农产品质量严格把关，规避了质量安全风险问题。

3.产后质量追溯体系不健全

合作社对农产品质量安全的管理在产后环节体现在以下几方面：一是合作社没有独立的检验检测体系。大多数合作社没有检验检测体系，仅依靠市县监测部门的抽检来达到合格的目标，缺少单独的技术人员与管理人员专门负责农产品的全程跟踪检测。二是没有形成完整的产业链。多数合作社以种养殖业为主，将生产的农产品交由第三方企业来加工、运输和销售，风险不可控，很难得知加工品的质量如何，更难保证流通环节不出问题。三是消费者对合作社农产品质量安全的监督查询难度大。合作社对农产品质量安全的管理也需要消费者对其进行监督，但是不同的合作社的管理程度不统一、标准不统一，使得在反馈机制中消费者的作用弱化，很难对管理成效进行监督。合作社面对着市场中复杂的经销商，为了利益的最大化，在管理时要有不同的管理标准、生产标准，使得合作社面对市场显得脆弱。[21]

山东天红鸭业下属的山东天红肉鸭农民专业合作社于2007成立，在成立之初，合作社对农户的管理不到位，缺乏专业的技术人员进行检测与指导，与此同时，养殖过程的记录也很模糊，经过多年的摸索，依托企业，实行“统一供苗、统一购料、统一防疫、统一技术服务、统一回收成鸭”的五统一政策，对各个关键环节进行标准化管理、网上信息记录，实现对各环节的跟踪监督，出现质量问题直接可以追踪到户、到棚，极大地提高了合作社以及龙头企业的产品质量，赢得了产业内外良好的口碑。

五、有效发挥合作社农产品质量安全管理功能的对策建议

1.以完善的制度和技术作保障

合作社通过标准化的生产控制农产品的质量安全，将标准化的生产与无公害农产品的开发有机结合起来，把标准化贯穿到生产的全过程，对产前、产中和产后的各个环节实行标准化管理，推进农业标准体系建设。一是要建立健全强有力的质量监督机制，合作社可通过对社员的监管以及社员之间的相互监督避免质量安全问题的产生。二是完善农产品检验检测技术。合作社最终的目标就是将产品顺利的销售出去，因此，对农产品进行检验检测也是重要的保障之一。合作社要设有自己的独立机构，专门从事农产品质量的检验检测，同时需要将农产品送至农业部门的质量检测中心去检验，检测的结果具有效用的同时还提升了合作社产品的竞争。三是建立可行的质量追溯体系。农产品溯源是一种十分有效的保障制度，质量安全问题发生后，可以准确追溯问题发生的根源，快速有效的解决问题。这一制度可以从生产记录、日常管理记录和销售记录三方面完成对农产品质量安全的管理[22]。农产品质量安全溯源体系的建设既加快了信息的有效传递，又使得责任归属更加清晰。

2.实行内部奖惩措施做支撑

合作社作为生产经营服务的提供者和利用者，将农户联合起来，具有很强的组织性[23]。合作社的发展离不开每一个社员的共同努力，农产品质量也是如此，故而合作社需要实行内部奖惩的方法，增强社员的凝聚力和向心力。通过采取奖惩措施来解决合作社与成员之间的利益关系问题[24]，除了分红，严格按照标准进行规范生产的农户获得更多的收益，对违反制度规定的农户进行严肃处理，防止搭便车行为。效仿上盘镇西兰花合作社的管理方法，通过合作社社员之间的相互监督，不仅降低管理成本，还提高了管理效率。连带责任的处罚可避免“搭便车”现象的出现，互相监督，不断提高农产品的质量安全水平。

3.建立品牌意识做助力

合作社要增强市场竞争力，必须发挥品牌建设的作用，借助合作社产品的本地特色，打造合作社自有品牌，或者通过联合社打造地域品牌。农产品品牌的建设不仅是自身农产品质量提高的最好体现，同时也是群众监督的基础。合作社通过对农产品进行质量检测，一方面，确保了农产品的质量安全，在产后环节对农产品管理更严格，防止农产品质量问题出现对品牌的负面影响；另一方面，在产中环节对各个有质量安全隐患的环节严格控制，从生产环节控制农产品的质量。这样一来，从合作社的角度看，品牌的设立不仅能够让农产品更有知名度，还在很大程度上确保了整个生产环节的农产品质量。

4.以强化政府支持为依托

合作社对农产品质量的管理还需要有政府的作用。一是政府补贴转移。目前的补贴大多以生产环节的补贴为主，由于合作社生产高品质的农产品的生产成本普遍高于一般种植方式，故而使得农产品在流通环节缺乏竞争力[24]。政府需要更多关注合作社农产品流通环节，对检测环节提供补贴，减免更多费用。二是发挥政府监督功能。由于政府监管资源有限，合作社数量众多，难以形成一对一监督管理的模式，可以运用互联网技术对合作社进行监督，同时辅助采用区域负责制，对每个区域的合作社进行监督管理，规范其安全生产。三是依托政府，联合合作社，发展多种形式的生产经营模式。推广“政府+龙头企业+合作社+农户”“政府+公司+合作社+农户”模式，依托政府，联合龙头企业和公司，规范合作社农产品生产的各个环节，发挥政府的职能作用，降低交易费用，让农户受益。

六、结 论

分散化的小农经营是引发我国农产品质量安全问题的重要原因之一，而合作社可以提高农户的组织化程度、规范化程度，因此，合作社在农产品质量安全管理中的作用至关重要。合作社在农产品质量安全管理中的作用表现为产前、产中和产后多个环节的管理，对于农业生产的产前管理，合作社为农户提供生产资料、对土地进行检测；农产品生产的产中管理包括化肥农药的管理、生产技术的提供；农产品产后质量安全管理包括产业链安全管理、质量溯源建设等。以上对农产品的质量安全的管理通过合作社的功能得以实现，合作社的组织化程度使得合作社在解决农产品质量安全管理方面的问题具有很大的优势。随着合作社制度的不断完善、管理不断加强，其功能会越来越明显，再借助政府监管职能，合作社在农产品质量安全管理方面的作用会得到进一步增强。