基层检察机关内设机构的实践检视与改革设想

2018-02-07宋生辉

中国检察官 2018年1期

●宋生辉/文

近年来，检察机关内设机构改革一直是检察改革的重要话题。检察机关内设机构作为检察权分解的结果和运行的载体，其设置是否科学关系到检察权运行的实效。我国现代检察制度是从清末引进的，始于1906年颁布的《大理院审判编制法》。这种以移植为主的制度创建必然会面临适应和定型的过程。

一、基层检察机关内设机构的历史考察

建国以来，我国检察机关内设机构经过了波折的变迁，反映了检察权的运行规律和社会认知，也体现了检察权的整体布局。

（一）内设机构初建时期（1949-1978年）

根据1951年《各级地方人民检察署组织通则》，基层检察机关不分科（室）。1954年《人民检察院组织法》（以下简称《组织法》）颁布后，检察机关的职权得到一定明确，据此设置一般监督厅、侦查厅、侦查监督厅、审判监督厅、劳改监督厅等业务机构［1］，突出了监督属性和以诉讼环节划分部门的标准。

（二）内设机构发展时期（1978-1983年）

1978年检察机关恢复重建，其内部机构处于一种不稳定的状态。直至1979年《组织法》修订，检察机关内设机构有了明确规定，即最高人民检察院内设刑事、法纪、监所和经济等检察厅，地方各级检察机关可设相应的业务机构。该阶段对“检察”一词的使用和专业划分标准是对检察权性质及定位的新认识。

（三）内设机构调整时期（1983-2000年）

1983年、1986年两次《组织法》修改，检察机关根据需要设置若干机构的模式确保了基层检察机关内设机构设置的灵活性，为检察工作的进一步发展预留了空间，也为内设机构的不规范埋下伏笔。1996年《刑事诉讼法》大修，迎来了检察机关内设机构的重要改革，最具典型意义的即将“刑事检察”部门分设为“审查批捕”和“审查起诉”部门，将“经济检察”部门更名为“反贪污贿赂局”。

（四）内设机构改革时期（2000-2003年）

2000-2001年最高人民检察院及地方检察机关推进新一轮的内设机构改革，主要是名称改变，如“审查批捕”改为“侦查监督”、“审查起诉”改为“公诉”、“法纪检察”改为“渎职侵权检察”，将“控告申诉”部门分为“控告”和“刑事申诉”两个部门，并增设职务犯罪预防部门。2002年，基层检察机关内设机构改革得到了全面开展［2］。

（五）内设机构规范时期（2003年至今）

2003年后，各地依旧在不断探索内设机构改革。随着对检察权认识的不断深化和社会发展需求，促生了一批新设机构。2013年，最高人民检察院在全国试点主任检察官制，将完善检察机关内设机构作为重点工作来抓，进一步加快了内设机构规范的进程。基层检察机关内设机构的变迁，不仅反映了我国检察制度发展变革的轨迹，也反映出了检察权在社会治理中的特点。

二、基层检察机关内设机构的现状评介

基层检察机关是最主要的一级办案单位，其内设机构的精细化发展本身就是对检察工作发展的回应，形成了领导机构、业务机构和非业务机构的基本格局。基层检察机关内设机构越设越多，多数地区已突破2000年的限定，出现人员分散、效能不高、职权碎片化等问题，表现为：（1）内设机构功能定位模糊。内设机构是检察职权的重要体现。部分检察机关内设机构的设立、合并、分立没有进行科学论证，甚至一些机构的设立是出于强化某项任务、解决干部职级。（2）内设机构的配置未体现实际需求。检察机关上下级是领导关系，部分基层检察机关片面强调工作对接或落实上级政策，并没有充分考虑本级及本地的实际需要，盲目增设机构，分散了有限的司法资源。（3）内设机构资源和业务量不协调导致整体结构失衡。内设机构是系统性的统一体，共同维持着检察权的科学运行。部分基层检察机关在内设机构配置上缺乏科学标准，造成机构、编制和业务量等因子之间的脱节，出现案多人少、分工不均等矛盾。

通过对我国基层检察机关内设机构的检索，这些问题几乎成为通病，主要是受到以下几个因素的影响：（1）法律未明确内设机构的具体设置。《组织法》只对检察机关的内设机构作了比照最高人民检察院进行设置的原则性规定。（2）缺乏对检察职权的科学划分。检察机关内设机构是对检察权的回应，体现了对检察权性质和职权分类的认识程度。检察院是法律监督机关，但是法律对法律监督的内涵外延及具体权能未予明确。（3）检察权与行政权的异化结合。我国检察机关的职权并非只有“法律监督”，是行政权与司法权复合运行的结合体。这决定了检察机关内设机构设置在确保司法属性的同时，还具有一定的行政色彩。（4）机构设置标准不统一。基层检察机关内设机构面临着更复杂的问题，简单地以诉讼环节或工作对象为标准的机构配置受到功利主义或实用主义的冲击，在整体布局上缺乏统一标准。

三、基层检察机关内设机构的改革思路

当前，各地“大部制”改革的理论与实践形式多样。但是，应清楚主任检察官、司法责任制等改革事项并非与现行内设机构相冲突，只是它们更侧重权力运行机制，即便是“大部制”也并没有退出固有的权力运行机制［3］，还有可能滋生更多的审批层级。基层检察机关内设机构改革虽然受到多种因素的影响，但基本方向是明确的，即以检察权的科学运行为目标，为检察职权的发挥提供科学的组织保障。

（一）基层检察机关内设机构的设置原则

关于检察机关内设机构设置应当遵循的原则存在不同意见，具有代表性的如检察一体原则、法治性原则、公正高效精简原则、内部制约原则、人员分类管理原则等。从保障检察权科学运行的角度出发，重点强调以下三项原则：

1.职权法定原则。检察机关作为国家机关，其职权必须也只能来自于法律，这是法治的客观要求。内设机构作为检察权运行的载体，同样不能脱离依法配置职权的基本要求。

2.统一规范原则。检察机关内设机构存在的问题之一即机构设置不规范。检察机关内设机构的统一规范是顺利开展检察工作，增进不同检察机关对话沟通，发挥法律监督职能的客观需求。但是，不能因“统一”而忽视“因地制宜”，两者的有机结合才是有效的统一。

3.公正高效原则。合理分解检察权，使内设机构之间互相配合、互相制约，最大限度的发挥司法资源的效能是重要的价值追求和改革方向。其内涵有二：公正是核心，包含相互制约、相互监督等内容；高效则是及时实现司法公正的重要保障。

（二）基层检察机关内设机构的划分标准

我国检察机关的各项职权统一于法律监督属性，但其职能却是多元的。每一项检察职权都有着独特性而彰显出不同的实现方式和特点。这就需要对检察职权进行一定形式的划分，由各个职能部门行使。

检察机关内设机构的划分标准有两种代表性主张［4］：一是按照诉讼的环节进程进行划分，将检察职权分为控告、侦查、侦查监督、审查起诉、诉讼监督等部门。二是按照专业类别进行划分，将检察职权分为刑事检察、民事检察、行政检察等部门。两种不同的主张都在历史进程中出现过，但最终还是走向了两者的结合，实践中，检察机关内设机构的设置多采用的是诉讼环节进程为主，专业分工或特定职能实现为辅的一种划分标准。

（三）基层检察机关机构划分的价值取向

检察机关内设机构的整合完善是当前的重点工作之一，不同地区的改革方案呈现了不同的价值取向［5］：一是以检察职权的分离制约为导向，强调侦查、起诉、监督等不同职权的特殊性和诉讼规律；二是以提高效率和相互配合为导向，强调不同职权间的紧密联系，减少环节成本，最具代表的是“侦诉一体”。

实践中，两种价值不可能并重，只能是有所侧重。此时，应注意避免角色混同或资源集中带来的职权强势等问题。检察机关内设机构的整合最基本的是要遵守诉讼规律和检察工作发展规律，工作效率并非检察机关最重要的价值目标，其最重要的价值指标是公正。检察机关的权力属性需要我们正视各项职权间的关系和差异，突出角色定位，实现深层次的整合。

四、基层检察机关内设机构的改革建议

基层检察机关内设机构的改革核心是整合，一是分解，二是统一。根据检察权分解配置不同的职能部门是基础，统一性则是贯穿于分解过程并体现在形式规范中。

（一）基层检察机关内设部门的整合配置

内设部门的设置基础是检察权的分解。关于检察权的内容有宪法、人民检察院组织法、检察官法、刑事诉讼法和司法解释等法律规范提供依据，其外延基本是达成共识的。但是，从检察权分解配置的功利目的出发，因不同的划分标准对检察权的划分则存在较大差异。基于上文对基层检察机关内设机构相关问题的阐释，从我国基层检察机关的历史考察和实践评介的问题视角出发，将检察权分解“六部三处”如下：

1.控告申诉检察部：履行控告申诉和派出检察室职权。控告申诉工作相似点多、工作量相对较小，可继续保留控告申诉检察部门。因派出检察室在工作性质和内容上具有普法、案件线索收集的职能，可由该部门负责。

2.职务犯罪检察部：履行反贪污贿赂、反渎职侵权和职务犯罪预防职权。基层检察机关也多存在反渎职侵权和反贪污贿赂人员交叉的情况，同时统一承担职务犯罪预防工作，更易增强职务犯罪预防的针对性，提高侦查预防效能。三部门合并的同时应保留“反贪污贿赂局”或“反渎职侵权局”的牌子［6］，充分利用其社会效果。

3．刑事侦查监督部：履行审查批准逮捕和侦查活动监督职权。有学者主张将侦查监督统一为诉讼监督部，但是侦查活动监督与刑事、民事、行政诉讼监督在诉讼环节和工作对象上有较大区别，不宜整合。同时，与公诉分处于不同的环节，具有制约配合的双重价值，需分离设置。

4.刑事公诉部：履行普通刑事案件和未成年人刑事案件的公诉与诉讼监督职权。公诉专门承担刑事案件的审查起诉、出庭公诉和刑事诉讼监督工作，配合主任检察官制形成普通刑事案件、未成年人刑事案件、刑事诉讼监督工作组。有学者主张将公诉部门的刑事诉讼监督职能由诉讼监督部门统一行使。该观点值得商榷，“六部委规定”、“刑诉规则”等对刑事诉讼监督已进行了约束，公诉部履行刑事诉讼监督不至于破坏诉讼结构平衡［7］，且刑事审判监督是一种程序性权力，脱离公诉环节的诉讼活动，其效能可能大打折扣。

5.民事行政检察部：履行民事审判与行政行为监督职权。有学者主张将控申部门、侦查监督及公诉的监督职能统一由诉讼监督部门行使。但从专业划分和工作流转的角度，该整合对工作的开展不一定能提高工作效能。考虑到基层检察机关民事行政检察工作量相对较小，可保留民事行政检察部门的状态。另外增加对治安执法活动、对干预公民人身自由措施、对诉讼中财产权干预措施的执法行为监督，以检察建议的方式预防犯罪，强化法律监督职能。

6.刑事执行检察部：履行刑事、民事和行政执行监督职权。该部门的设置争议相对较小，也有学者主张诉讼监督和执行监督按民事、行政、刑事类别划分，该主张可能会造就工作量分配不均、诉讼角色混同等问题。另外，该划分还能够与法院执行局相对应。

7.检务管理处。履行案件过程管理、质量管理与检察研究职权。2011年最高人民检察院设立案件管理办公室，对案件的全程监控和质量提升上了一道“保险”，成为重要的综合业务部门。从办案实际出发，承担法律法规及政策落实调研和检察理论研究工作，对深化检务管理具有重要意义。自1949年检察机关初建时，研究室就有一席之位，将其与案件管理部门整合，具有理论与实务深度结合的重要价值。

8.检务保障处：履行财务、技术、办公室、后勤等内部保障职权。按照精简、务实和效能的要求，将内外联系、会议活动、财物管理、技术设备、档案管理等非业务类整合配置，将司法资源向一线办案科室倾斜。

9.政治处：履行思想、组织、作风、队伍建设职权。对政治思想、宣传培训、人员考核、任免调配等党务、检务、人事工作的管理是顺利开展检察工作的基础，此类工作可整合在政治处之下。

（二）基层检察机关内设部门的规范统一

1.基层检察机关内设机构设置的相对统一。检察一体化是我国检察制度的重要原则，部分基层检察机关追求与上级院部门设置的一致或政策要求而盲目增设，出现“一人科”等现象。为保证基层检察机关各项职权的规范高效运行，应严格从检察职权出发，综合编制规模、人员数量和工作量等因素，科学设置内设部门，对于没有必要专门设立部门的事项明确落实到科室即可。

2.基层检察机关内设机构名称的相对统一。基层检察机关是最主要的办案机关，其内设机构名称与检察职权属性、社会认知等密切相关。基层检察机关内设机构的具体名称应当在兼顾地方特色的同时，做到省级以下内设机构名称的统一，包括对“厅”“局”“科”（室、部、处）等的使用，实现地区内的规范明晰。

3.基层检察机关派出机构设置的相对统一。根据《人民检察院组织法》规定，省一级和县一级检察机关可以根据工作需要在一些区域设派出机构。实践中，县一级检察机关派出人民检察院的性质、程序、地位等不甚相同，存在的问题也较多。为配合省以下检察机关人财物统一管理，可在立法上将派出机构的设置权限仅限于省级检察机关，由省级检察机关统一规范、设置和监督。