蒋 莉 白 林

(1.江苏理工学院，江苏常州 213001；2.中共四川省委党校，四川成都 610072)

一、中国环保法律制度简述

中国宪法第26条明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”改革开放以来，中国环境法制一直行驶在快车道上，相关立法逐步推出，防治水污染、固体废物污染、大气污染、环境噪声污染的法律以及有关海洋环境保护、环境影响评价、环境防治、放射性污染防治等环境保护法律相继出台。另一方面，《建设项目环境保护管理条例》《水污染防治法实施细则》等行政法规也经国务院相继制定或修订，《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等一批法规性文件也被颁布。为了能让国家环境保护法律和行政法规得到更好的实施，国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府根据自身权属，制定和颁布了规章和地方法规660余件。新修订的《环境保护法》于2014年4月经十二届全国人大常委会审议通过，标志着我国的环境保护法律随着新环境、新时代的到来，步入了新的阶段。

但再好的法律，终究不过是纸面上的，最终还是要落实在实际的实施中，而法律的实施又主要体现在执法和司法上。近年来，中国加大了对环境执法检查和行政执法的力度。中国也不断加强对大气、水、固体废物等领域污染的防治情况进行专项定期检查，有效推动重点地区污染治理。破坏环境资源罪也在刑法中被专门规定。随着《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》的颁布，中国环境保护行政执法责任制度逐步建立起来，连续多年开展的整治违法排污企业、保障公民健康环保专项行动有力地推动了环保法律的实施；一批环境违法案件的查处，一批违法排污企业的取缔关闭，也在一定程度上对环境违法行为起到了有效的震慑。中国还相继开展了矿山生态环境保护和海洋环境保护专项执法检查，对环境污染问题实行挂牌督办，依法处理多起违法行为。

即使有了这样较为健全的环境保护法律制度和较大的执法、司法力度，现实中破坏环境、违反环境保护法律制度的案件还时有发生。地方扭曲的政绩观、环境治理权限分配不合理加上社会公众参与度的不足导致了环境保护法律制度在一定程度上的失灵。[1]这显然与建设美丽国家的目标不相符，也与建设法治国家的目标不相符。环境违法案件既有各自的特性，也存在一定的共性，对实际环境违法案件进行研究更有助于理解纸面上的环境保护法与实际实施中的环境保护法的区别。在众多违反环境保护法律制度的案件中，甘肃祁连山国家级自然保护区破坏生态案件较为典型。

二、 违反环保法律制度典型案件概述——以祁连山国家级自然保护区生态环境破坏为例

祁连山位于中国西部甘肃省境内，早在1988年甘肃祁连山国家级自然保护区就成立，堪称是我国西部重要生态安全屏障。祁连山国家级自然保护区的生态环境破坏问题不是一天形成的，是长期破坏积累的恶果。党和国家领导人多次作出批示，要求甘肃省抓紧整改，在有关部门督促下，甘肃省虽做了一些工作，但祁连山地区生态环境保护情况没有明显改善。为此，近年来国家还专门成立了督查组就甘肃祁连山生态环境破坏问题进行专项督查，党中央高层会议也专门听取了相关督查情况汇报，并以此为典型案例进行了深刻剖析、通报全国，有关责任人也受到了党纪、政纪处分，相关违法犯罪问题也被移送司法机关。

甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏的问题是极其严重的，具体表现在以下几个方面：一是矿产资源的开发存在违法违规现象。有部分保护区设置的探矿权、采矿权中存在着违法违规审批的现象，即使在2014年10月国务院对保护区划界进行明确后依然存在。二是有些水电设施在建设、运行中存在着违法违规行为。祁连山保护区内部分河段流域内水电开发触目惊心，仅水电站就有150多座，而位于保护区内的就有42座，这些水电站往往又存在着违规审批、未批先建、手续不全等一系列问题。三是保护区周边企业违规排放现象严重。部分企业为了获得更多利润而压缩开支，导致用于环保领域的资金极少，很难有效控制企业自身污染物的排放，因此只能通过偷排偷放的方式来蒙混过关。四是在立法上存在不规范行为，与上位法不一致。为了地方经济的增长，甘肃省长期存在着以牺牲环境为代价来换取经济发展的情形。《中华人民共和国自然保护区条例》规定“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等10类活动，而甘肃省制定的《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》虽经过多次修订，但仍与上位法存在较大出入。更有甚者，甘肃省出台的一些地方政府规章居然允许国家级自然保护区实验区内矿产开采行为的存在。五是监管不到位，失职、渎职现象严重。从上述所列问题可以看出，甘肃省某些官员对环境保护法律法规置若罔闻，甚至纵容、包庇破坏环境的行为，为了经济建设而不惜以牺牲环境为代价，完全违背了习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”的理念，失职、渎职现象严重，导致保护区的各项管理规定形同虚设。[2]

三、 环保法律制度在现实中失灵的原因分析

甘肃祁连山国家级自然保护区破坏生态案件一经曝光，震惊全国，对相关责任人的处理也创下了各项纪录。我们对案件进行感慨的同时，也不禁要问，是什么导致了甘肃祁连山这类环保案件的产生？为何我国的环境保护法律制度会在现实中出现失灵的情形？结合相关案件，加以分析，中国环境保护法律制度失灵问题的成因较为复杂，具有一定的综合性，环保法律制度失灵的主要原因在于干部政绩观、法制建设、公众参与等三个方面：

(一)官员政绩观仍多以GDP增长为中心

长久以来的以经济发展为中心的主线思维导致很多地方政府、地方官员形成了以GDP增长为主要政绩的思维方式，导致很多决策、政策偏重于短期效益而忽略长远谋划；而环境保护则长期被轻视，需要让位于地方经济增长，地方政府和各级官员不重视创新和长远效益，只顾眼前和自己任期内的利益，如此决策带来的结果必然是对破坏环境行为的漠视，必然是环境保护制度的失灵。另一方面，环境保护部门长期被部分领导视为弱势部门，也导致了环境保护部门和环保执法者在执法过程中往往屈服于上级“打招呼”，执法的力度大减，也导致了环保执法在人民群众心中的形象和地位越来越低。部分地区和领导为了辖区和任期内的经济增长而引进高污染、高耗能的企业来追求一时的经济快速增长，对这些企业的环境保护管理也是能松则松，创造所谓的良好发展氛围；更有甚者，直接阻扰环保部门正常执法，以此来换取税收增长、换取GDP增长。

(二)环境违法行为屡禁不止缘于违法成本过低而守法成本过高

几十年的发展，中国环保法制取得了一定进展，进入新时期，随着我国对环境的重视程度越来越高，快速的经济发展与落后的环境保护法律制度之间的矛盾也越发显现，环境保护执法、司法压力也不断增大，具体来说，主要表现在以下几个方面：一是落后的环境管理手段与不断完善的市场经济体制之间存在着矛盾冲突，导致环境保护跟不上经济发展的步伐；二是落后的环境保护法律制度跟不上建设法治国家、法治政府的要求；三是落后的环境保护司法体制机制跟不上人民群众日益提升的民主意识和环境保护意识；四是落后的环境保护执法在日益增多的环境违法行为面前起不到很好的震慑作用。

中国环境保护法律制度最为突出的问题就是守法成本较高而违法成本过低。立法的不完善以及执法的不严格和司法的不公正导致了这种现象的产生。首先从立法层面来说，我国现行法律对破坏环境违法行为的规定仍然较轻，导致在实际执法中执法部门往往开出最高额的罚单对违法企业破坏环境所获得的利润来说也是九牛一毛。例如，2011年6月，某著名制药集团被披露为了获得利润而长期存在多种环境违法问题：恶臭气体排放、硫化氢排放超标数量均达到了触目惊心的地步，当时该制药集团依法被罚款123万元，但相对其当年十几亿的利润来说，根本无关痛痒。[3]其次从执法层面来说，当下环境保护部门执法手段单一，并且执法力度也明显不够。从执法手段来说，最重的也无非是“责令限期整改”、“责令停业关闭”等，但在实际中，往往是执法人员前脚刚走，违法企业后脚就开工，尤其在基层。从执法力度来说，在基层，中小高污染企业甚至根本无视环境执法部门和执法人员，有限制的罚款导致企业肆无忌惮，执法的震慑力无从谈起。再从司法层面来说，受制于中国现有的司法体制、机制，环境保护案件进入司法程序往往存在着期限长、成本高的问题，尤其是进入执行阶段，由于需要申请法院执行，法院又常常受制于政府部门，采取先于执行的强制方式极其少见，从而导致很多案件久拖而不能执行，而违法企业的违法行为依然存续。同时，当下的环境保护诉讼中，赔偿制度仍不完善，因此环境违法受害人想通过诉讼的途径来获得救济往往较为困难，即使是某些重大环境事件，也多是通过行政处罚或行政调解结案，进入司法程序追究责任的很少。据调查数据显示，我国环境破坏案件有逐年上升的趋势，而环境纠纷的解决通过司法诉讼途径所占的比例不到1%。一方面，从自身意愿来说，人民群众遇到环境纠纷，更多地是选择通过信访或举报投诉等寻找政府的途径解决，而不原意选择司法途径；另一方面，从司法部门来说，由于处理的复杂程度和难度，受理环境纠纷案件的意愿也不高。另外受制于现有的技术，导致环境污染损害鉴定评估技术规范和管理机制跟不上，与被害人相关的损失、人身伤害等评价标准难以量化，而且被害人的损失、伤害与污染行为之间的因果关系也很难判断，这就导致环境损害赔偿的标准很难确定。高昂的诉讼成本，较长的诉讼时间跨度，导致很多环保诉讼中污染受害人往往得不到损害赔偿。最后是环境损害赔偿难以落实。即使通过一系列漫长、复杂途径走完了环境保护诉讼流程，受害群众想要最终获得赔偿也极其困难。细数近年来我国发生的一系列重大环境污染事故，其最终结果令人心痛，如松花江污染事故、大连海岸油污染事故、福建汀江污染事件等，受害人的损失赔偿至今仍无着落。

(三) 公众参与度不足导致环保法律制度施行缺乏有效监督

当下中国环境保护领域，公众参与度不足的问题较为普遍，究其深层次原因主要有以下几点：1.没有具体的法律保障公众参与环境保护制度。[4]中国的《宪法》和《环境保护法》中均明确提出了全体公民有保护环境的义务，并且也同时规定了，对于污染和破坏污染环境的组织和个人，公民有权进行检举和控告。但是在法律的实际执行中，人治大于法治，以权压法的现象仍较为普遍，这些现象的出现从侧面体现了我国环境保护中公众参与度还很不足。[5]很多时候对于环境违法现象，公众参与检举、控告的积极性很低，一方面是担心自身的生活和人身安全会受到影响，另一方面也是担心即使检举、揭发了也不会得到很好的处理，要改变这种现象最根本的做法是建立和健全相关的立法保障，提升公众参与环境保护的安全感，从而提升环境保护中的公众参与度。2.政府信息公开程度不够是我国环境保护中公众参与度低的另外一个重要原因。随着中国社会的不断转型升级，政府信息公开和披露制度也正在逐步完善过程中，对于不成熟的政府信息公开制度，公众很难真正及时、充分地了解到自己身边发生的包括环境保护问题在内的时事。环境保护问题的出现往往也会伴随单个或者一部分公众利益的损失，但这种损失往往需要一段时间才会显现，政府信息公开程度的不够有可能直接导致了这种损害的产生。3.就是公众参与的积极性不高。公众参与积极性不高很多时候来源于政府信息活动的局限性，就是很大一部分政府行为公众是参与不进去的，其原因往往是复杂的，但是最主要一点就是公众感到及时参与其中，其影响力也很有限，因此公众参与环境保护监督的积极性越来越低。[6]

四、解决环保法律制度失灵的建议

解决中国环境保护法律制度失灵问题，主要是要从完善环境保护法制，明确环境保护中的政府责任，严格执法与司法以及加强公众参与度，强化环境保护监督等方面努力。

(一)完善环境保护法制

执法、司法的根本在于拥有良好的法律，没有良好、健全的法律，执法和司法执行的再好也只可能是“恶法之治”。我国《环境保护法》经过2014年的修订之后，已能在一定程度上满足当下国家对环境保护的要求，但《环境保护法》毕竟只是环境保护领域的基本法，众多环保相关的法律法规还相对不健全、不完善，规定的大多较为原则，缺乏可操作性。如《海洋保护法》出台多年来，相关配套法律及细则一直不甚完善，导致我国在海洋环境保护领域存在一定真空。因此，要紧跟《环境保护法》修订的契机，对环境保护领域的法律法规根据时代的发展与标准的变化进行一次普查与更新，使之更能适应新时代环境保护的要求。

(二)明确环境保护中政府责任

经济的发展在一定程度上带来了环境问题，但同时经济发展到一定阶段又会反补、推动环境问题的解决，如在技术、在资金等方面。归根结底，环境问题的解决还是依赖于人，依赖于行政力量。比照西方国家的发展轨迹和经验，虽然我国的发展有独特之处，但与西方发达国家某些阶段也存在相似之处。西方发达国家在发展到一定阶段后，随着环境污染的加剧，普遍采取以立法的方式来强化政府的环境保护责任，使政府在环境保护领域的公共职能更加凸显，同时也能有效约束政府行为，对政府权衡经济发展和环境保护起到了决定性作用。多数发达国家的发展经验都指明了，在经济快速发展与环境保护矛盾尖锐的时候，强化政府的环境保护责任在缓解这种矛盾中起到了很好的促进作用。例如，美国的《国家环境政策法》、英国的《环境法》和日本的《环境基本法》等都在解决环境保护与经济社会协调发展方面为各国做出了巨大贡献。[7]结合西方发达国家的例子，现阶段，我国的经济快速发展正与环境保护的矛盾日趋尖锐，为此，在立法中加强政府在环境保护中的责任正当其时。加强政府在环境保护中的责任就是要解决地方政府在环境保护上不作为、乱作为的问题，完善政府在环境保护领域的体制机制[8]：具体包括一是要完善环境影响评价、环境标准的制定等工作。[9]二是要制定环保目标责任制、环保基础设施建设等制度并作为地方政府考核的依据。三是要科学制定环境经济政策，不断完善跨行政区的环境监督制度、环境法律救济制度、多部门联合执法机制。四是要完善环境保护领域人大、政协、司法、媒体和政府内部等各类监督，做好信息公开工作，提升环保领域公众参与度。

(三)强化对破坏环境者的责任追究与处罚力度

“违法成本低，守法成本高”已经成为环境保护法律制度发展的重大制约。[10]当下破坏环境违法行为屡禁不绝，主要原因在于违法者违法成本太低，导致违法者在被处罚后仍“屡罚屡犯”；而另一方面，由于环境法律诉讼迁延日久，且诉讼成本较高，在外界看来，就形成了环境保护领域“守法成本高”的看法，较高的守法成本必然有损法律在人民群众心中的地位，也让在一定程度上损害人们对法律的依仗和信任，最终导致人们无视法律。因此提高环境违法者的违法成本，强化法律的威严，严厉打击那些不把法律当一回事的破坏者成为了解决环境保护法律制度失灵的首要问题。在立法中要不断强化环境损害赔偿没有上限的理念，使违法者不敢为，使守法者更加敬畏和尊重法律。

一是要不断完善环境损害救济制度，制定专门的环境损害赔偿法。当前的环境损害赔偿制度主要体现在民法的侵权制度领域，对环境损害赔偿所规定不细致，不能很好地保护环境违法行为受害人的合法权益，考虑到环境损害行为作为一种侵权行为的特殊性，制定单行的环境损害赔偿法极其必要。二是也应当不断完善各类与环境损害评判相联系的各类机制，如环境损害鉴定评估机制，确保在环境损害诉讼中能够定性、定量受害人所有的损失。还要不断完善环境破坏责任终身追究制度，使环境破坏者承担终身被追责的违法代价，从而大大强化环境保护法律制度的权威，提高人们的环境责任意识。

(四)强化环境执法与司法

对于一个稳定的社会来说，司法充当着维护秩序与稳定的压舱石，是社会公平正义的最后一道防线。对于环境保护法律制度而言，司法也起着举足轻重的作用，它是失灵还是良好运转的关键所在。西方发达国家在发展过程中，解决环境问题除了制定与经济发展相适应的一系列环境保护法律制度之外，还制定了较为成熟、完善、有效的环境保护司法模式，通过运用行政调解与司法裁决相结合的手段，通过对环境违法行为的打击，达到解决环境纠纷的目的。[11]

环境保护法律制度是否失灵，关键在于司法，在于环境违法行为产生时能否使被害方得到有效的救济，只有被害方得到了有效的救济，法律的威信才得以体现，人民群众才会对法律敬畏与相信，才会更多地选择司法途径来解决环境纠纷。因此，司法部门首先应当表明立场，积极、及时受理环境保护案件，给人民群众以积极的姿态，逐步改变之前在公众心中对待环境保护案件消极、推诿、拖延的姿态。在具体环境保护案件受理中，司法部门要根据法律，准确对环境损害进行定性与定量，确保受害人能得到全面的救助与赔偿。司法部门还应当加大对破坏环境构成犯罪行为的追究力度，严厉打击破坏环境犯罪。还应当通过行政诉讼不断督促政府履行环境保护责任，不断推动法治政府建设。对于影响较大的、具有典型性的环保公益诉讼，要依法依规受理，及时回应社会关切的热点案件，不断提升司法形象和自身审判能力，使司法真正成为社会公平正义的最后一道防线。

(五)提升公众参与度，完善环保监督体制

公众参与是建设法治政府、阳光政府的必然要求，提升公众在环境保护领域的参与度，有利于增强政府的科学、民主决策能力，有利于政府公信力的提升，也有利于环境问题的监督和解决。政府在环境保护方面承担着推动和引导的任务，但仅仅有推动和引导还不够，只有最广大的公众参与到环境保护中，才能从根上解决环境问题。从另一层面来说，公众参与不仅能弥补政府监管的盲点，也承担着监督政府履职尽责，推动政府环保责任的落实。对于我国来说，现行的环境管理模式主要是政府主导型，应当不断向政府、公众、社会组织多元监管的模式转变。[12]提升公众在环境保护领域的参与度，应当从以下几方面努力：首先是进一步强化信息公开。及时、有效的信息公开能引导群众，环境保护领域的信息公开更应当强化，因为环境保护与公众的生产、生活最为息息相关，加强这方面的信息公开有利于增强群众参政、议政的能力。信息公开除了政府层面的信息公开，还应包括企业环境信息公开，因为企业很多时候也承担着一定的社会责任，在类似于环境信息等方面，涉及企业周边群众的切身利益，企业有义务公开。强化企业环境信息公开有利于确保公民的知情权与监督权。其次要不断提升环境保护领域的公众参与度。通过不断完善环境领域的重大事项听证制度，提升公众参与环境决策，建立和完善政府、企业、公众三者及时沟通、平等对话、协商解决的机制，确保公众在环境决策领域的知情权、参与权、监督权。