江必新（最高人民法院副院长）

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，而法治信仰建立的最基本条件是人民了解法律、知晓法律、认同法律，因此，全民普法成为依法治国的长期基础性工作。自上世纪80年代起，我国开始展开规模化的普法活动，至今已进入“七五”普法阶段。经过30多年的不懈努力，人民群众的法治意识不断增强，自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的社会氛围逐步形成，我国普法工作取得良好成效。然而，随着人民群众对执法行为合法规范化的需求日益多元化，普法工作面临新问题、新挑战，特别是普法责任主体不明确，已成为制约普法工作进一步开展的瓶颈。党的十八届四中全会坚持问题导向，明确提出“实行国家机关‘谁执法谁普法’的普法责任制”，这成为普法工作的重大理念和制度创新。

2017年5月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》（以下简称《意见》），深入贯彻落实四中全会的上述重大部署，针对普法工作中存在的职责不清、责任不明，执法与普法工作相脱节等问题作出系统安排，有力推进国家机关普法工作的深入开展。党的十九大报告提出，加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。广义的执法包括行政机关的行政执法行为和司法机关的司法行为。因此，行政机关和司法机关是“谁执法谁普法”机制中的主要普法责任主体。行政机关和司法机关有效落实“谁执法谁普法”的普法责任制，需要紧密结合自身工作实际，从细微处着手，多措并举、创新形式，将法治宣传嵌入日常的各项执法活动之中，真正使执法过程成为向人民群众进行法治宣传的过程。

一、在行政执法中落实“谁执法谁普法”的普法责任制

在行政执法过程中贯彻“谁执法谁普法”普法责任制，可以从以下几个方面推进：

一是通过典型案例以案释法。在日常生活中，公民与行政机关的联系十分紧密，行政执法活动中的大量案例均与公民的切身利益有着密切关系。因此，行政机关通过案例普法，不仅具有先天优势，而且容易引起广泛关注，可以收到事半功倍的效果。特别是宣讲那些与群众衣食住行密切相关的典型案例，会让群众产生强烈的带入感，宣讲的针对性、实效性、说服性亦会随之增强。此外，通过发布典型案例，将抽象的法律条文具象到现实的案件中，不仅可以引导群众依法维权，而且可以为行政机关依法行政起到示范或警示作用。

二是围绕热点问题开展普法。从行政诉讼的角度看，当前社会热点问题主要包括征地拆迁、教育、就业、医疗、食品安全、环境保护、安全生产、社会救助等方面。实际上，每一个行政机关都有不同的、被公众关注的热点问题，而且这些热点问题亦会不时发生变化。对此，可以充分利用公众对热点问题的关注，围绕热点问题开展广泛的普法宣传，通过聘请专家在媒体上进行解读等方式弘扬法治精神，并有效引导社会舆论。

三是借助行政协议进行普法宣传。实践中，有的行政机关在与行政相对人签订行政协议的时候，将相对人所有的权利义务逐一列明在协议条款中。从一定意义上说，这也是一种很好的普法方式。在行政协议中详细列明权利义务，不仅有利于协议的后期履行，而且因为协议内容影响相对人的切身利益，相对人必然会认真阅读、研究相关的法律法规和协议条款，而这一过程在客观上会达到最有效的普法宣传效果。

四是强化权利义务告知。执法人员在行政执法程序中，有必要结合案情进行充分的释法说理，将行政执法相关的法律依据、权利义务关系明确告知相对人。通过释法说理不仅能够实现对相对人的普法，也可以在更大程度上获得相对人对行政执法程序的理解和配合，在源头上防范矛盾和纠纷。因此，有必要将权利义务告知环节明确规定为行政执法程序，实现边执法边普法。

五是进一步开展法律咨询服务。要加强法律咨询服务机构建设，配齐配强专业人员，为有需求的群众提供免费咨询服务，让群众在解决问题的过程中学习法律知识。比如《律师法》第42条规定：“律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，维护受援人的合法权益。”据此，律师有法律援助的义务。在此基础上，可以考虑适当扩大法律援助的范围，即律师不仅应为特定当事人提供法律援助，亦应承担一定的向公众免费提供法律咨询服务的义务，每年承办一定数量的法律援助案件，并可考虑建立相应的考评机制。

六是组织群众旁听案件。比如，行政机关可以对社会关注度高的案件，在行政复议过程中引入旁听环节，组织有类似案情的行政相对人、利害关系人等集中参加旁听，或者选择一些有代表性的案件进行公开听证。在此过程中，针对群众普遍关心的法律问题进行全面细致的解读，实现矛盾纠纷化解与法治宣传教育的有机结合。

七是统筹运用传统媒介与新媒体。《意见》明确指出：“创新普法工作方式方法。在巩固国家机关橱窗、板报等基础宣传阵地的同时，积极探索电子显示屏、电子触摸屏等新型载体在普法宣传中的运用，建好用好法治宣传教育基地。”一方面，有必要进一步加强对国家机关橱窗、板报等传统宣传阵地的建设和运用。特别是在各级行政机关办事大厅向群众提供宣传资料手册，既简便又实用，普法效果十分明显。此外，行政机关还可针对热点问题、重点法律法规、重大行政决策等，尝试通过召开新闻发布会、答记者问等方式向群众进行有针对性的解读。另一方面，有必要借助现代信息技术进一步提高普法宣传的范围和效率，增强宣传成效。对此，建议积极探索电子显示屏、电子触摸屏、手机APP、PC客户端等新型载体在普法宣传中的运用，让群众足不出户即可快捷获取相关执法信息；建立网络信息交流平台，让行政机关与行政相对人借助网络平台进行实时互动、有效沟通，实现高效普法；积极运用大数据、云计算等科技手段，对普法工作进行深入分析研判，提高工作的针对性和有效性。

二、在司法活动中落实“谁执法谁普法”普法责任制

法院是传播法治理念、弘扬法治精神的重要阵地。宣传法治，对公民进行法治教育，是各级人民法院和法官的重要职责。贯彻落实“谁执法谁普法”的普法责任制，司法机关责无旁贷。各级人民法院落实普法责任制的举措主要包括以下几个方面：

一是将普法工作贯穿于司法解释制定的全过程。人民法院在起草司法解释的过程中，要广泛听取群众意见，特别是对群众关注度高、影响范围广、争议较大的法律条文，要加大公开力度，最大限度凝聚共识。在司法解释、司法政策确定后，要采取多种有效途径，及时向社会广泛公布，以通俗易懂的语言对相关制度设计进行充分解释说明，加强与群众的沟通联络，方便群众理解与掌握。

二是发布各类审判白皮书。目前，审判白皮书作为人民法院普法宣传的重要手段，已经在各级人民法院得到广泛运用。以行政审判白皮书为例，通过制作、发布行政审判白皮书，人民法院不仅能够回顾总结审判经验，广泛宣传行政审判情况，另一方面也能对行政机关依法行政的状况和问题进行评估和分析，有利于进一步强化领导干部的法治意识，提高行政机关依法行政水平。此外，最高人民法院除了发布行政审判白皮书外，还会定期或不定期向社会发布专项行政审判工作通稿，进一步增进群众对行政审判各领域的了解。

三是发布典型案例。每一个典型案例都是一部生动鲜活的普法教材，对于法治宣传教育具有独特作用。目前，最高人民法院至少每两个月一次会针对当前的热点问题发布典型案例，每次至少十个案例，涉及方方面面的法律问题。最高人民法院发布的典型案例一般包括基本案情、裁判结果、典型意义三方面内容，由法官围绕争议问题进行充分说理，深入解读法律，以方便群众更好地理解和学习法律，最终实现普法宣传的目的。如最高人民法院行政审判庭已先后发布征收拆迁、政府信息公开、行政不作为、环境保护等行政管理领域的典型案例，起到了良好的法治宣传效果。此外，不少地方人民法院也结合自身审判实际，在辖区范围内积极发布典型案例，并通过在媒体设置普法专栏、制作普法节目、邀请专家学者进行解读等多种形式加大对典型案例的宣传，努力将法治宣传教育深入到群众的日常生活当中。

四是大力推进阳光司法。近年来，人民法院全面深化司法公开，着力构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，不仅有效促进提升司法质效，亦成为法院普法宣传的重要载体和抓手。目前，人民法院以信息化建设为支撑，已经建立起覆盖全国的涉及审判流程公开、庭审活动公开、裁判文书公开、执行信息公开四大司法公开平台。通过审判流程公开，变当事人打探了解案件进展为人民法院主动推送案件进展信息；通过庭审活动公开向社会广泛展示庭审流程，落实庭审实质化要求；通过裁判文书公开平台公开全国各级人民法院海量裁判文书，当事人和社会各界均可自由浏览、下载，极大增强社会公众对司法的了解和认知；通过执行信息公开平台有效监督执行各环节，促进执行难问题的解决。总之，阳光司法机制的建立在实现倒逼提升司法质效的同时，有效回应当事人和社会各方的现实关切，让人民法院的普法宣传迈向了更加广泛、更加精准、更加高效的新阶段。

五是加强释法明理。一些人民法院十分注重在审判程序的各环节做好释法明理工作，借助释法明理宣传法治理念，落实普法责任制。比如在立案环节向当事人分析权利义务关系和释法明理，不仅能够引导其建立对案件结果的合理预期，依法表达诉求，理性维护权益，亦是普法宣传的有效方式。同时，进一步加强裁判文书说理，展示裁判逻辑，努力实现胜败皆服、案结事了。此外，目前部分法院积极尝试借助人工智能向当事人提供自动化服务，如向当事人推送类案情况、法律依据等，既能提高当事人的诉讼能力和水平，又能增强普法的针对性、实效性。

六是创新庭审方式。除了借助庭审直播平台公开庭审活动外，各级人民法院还结合自身实际积极创新庭审方式，进一步延伸庭审效果。如开展巡回审判、到案发现场进行开庭审理、广泛邀请各界代表旁听庭审等，既方便当事人诉讼，又能通过直观生动的形式进行以案释法，达到审理一案、教育一片的效果。最高人民法院第三巡回法庭还尝试在庭审结束后由审判长对各方当事人的诉讼行为进行评价，对合法合理的诉讼行为给予肯定，对错误或不当言行予以指出，同时进行相关法治宣传教育，取得了较好的法律效果和社会效果。

七是推进行政机关负责人出庭应诉制度。一些法院在广泛开展对社会公众普法的同时，亦十分重视通过精准普法提升行政机关执法人员依法行政的意识和能力，行政机关负责人出庭应诉制度即是其中的典型代表。2016年8月，最高人民法院下发《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》，进一步规范和促进行政应诉工作。行政机关负责人出庭应诉，一方面对于查明案件事实、缓解对立情绪、提高审理质效有重要作用，另一方面，对行政机关负责人而言，参与庭审本身就是一个庄重严肃的普法活动，行政机关负责人通过参与庭审能够更加全面深刻地认识行政执法中可能存在的问题，倒逼其进一步学习掌握相关法律法规和规章制度，进而不断提高依法行政水平。

三、练就做好普法工作的内功

做好“谁执法谁普法”工作，除了明确方式方法之外，有必要进一步提升普法内容的针对性、有效性。对此，执法司法机关工作人员要不断提升自身素质，为有效做好普法工作练就过硬本领。

一是做好对内普法工作。执法机关工作人员自身熟练掌握相关法律法规，是做好普法工作的基本前提。要在执法机关内健全完善学法制度，加强法治培训，将宪法法律与党内法规作为主要内容，推进相关工作人员学法经常化，营造浓厚的学法氛围。建立有效的学法监督机制，通过抓关键、抓少数，形成一级抓一级、层层抓学习的监督模式，倒逼做好学法工作。尝试将相关法律知识考核作为特定岗位任职的必经程序，确保选任的人员具备有效履职的法律素质。

二是自觉践行法治。执法机关要进一步增强法治观念和法治意识，谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，做到始终坚持严格规范公正文明执法，始终坚持严格司法，让群众切实感受到法治行为就在身边。正确认识政治与法治的关系，牢记法律红线不可逾越，法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境，防范和杜绝借“讲政治”“顾大局”来突破法律底线的现象。建议各级行政机关进一步落实行政机关负责人出庭应诉制度，支持人民法院依法受理和审理行政案件，认真做好答辩举证工作，依法履行出庭应诉职责，配合人民法院做好开庭审理工作，积极履行人民法院生效裁判，共同维护法治权威。

三是牢固树立程序法治理念。实践中，少数执法人员存在“重实体轻程序”的错误观念，往往为了实现工作目标而忽视法定的工作程序。严密的执法程序是规范执法的重要前提，也是执法公平公正的重要保障。各级执法机关及工作人员应高度重视执法程序，牢固树立程序法治理念，通过严格规范的程序进一步保障执法效果。建议行政机关按照标准化、流程化、精细化要求，重点围绕行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为，进一步细化执法环节和流程，不断严密执法程序，加强执法管理，确保各领域执法行为规范有序、合乎程序。各级人民法院要始终坚持严格司法，严格依照职权划分和法定诉讼程序办理案件，尊重和保障人权，切实保障当事人和其他诉讼参与人的诉讼权利得到平等保护和有效行使，严格落实辩护制度、回避制度、诉讼权利告知制度等，严格居中裁判，进一步推进司法公开，确保案件的办理过程符合法律规定的程序公正的要求，坚决杜绝违背法律程序行使司法权力的行为。

四是正确行使自由裁量权。英国大法官柯克有言：“自由裁量权意味着根据合理和公正的原则办事，而不是根据个人意见办事……根据法律办事，而不是根据个人好恶办事。自由裁量权不应是专断、含糊不清、捉摸不透的权力，而应是法定的、有一定之规的权力。”当前，在行政执法和司法领域，明显的违法情形已经日益减少，群众反映强烈的往往都是执法机关对自由裁量权的滥用问题。司法领域中的关系案、人情案，行政执法领域中的选择性执法、倾向性执法等，背后一般都存在对自由裁量权的滥用现象。建议行政机关建立健全行政裁量权基准制度，进一步细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，为行政执法活动提供明确依据，确保行政执法有理、有据、有度，从制度上解决滥用自由裁量权问题。各级人民法院在案件办理过程中要全面落实证据裁判原则，充分运用因果关系、辩证法、逻辑判断、生活经验法则等，对所有在案证据的真实性、关联性、合法性进行分析判断，确保案件的裁判结果是在分清是非的基础上作出的，符合社会普遍认同的公平正义理念；要通过加强和规范司法解释、案例指导、类案检索等工作，进一步统一证据标准和办案尺度，明确法官自由裁量权的行使规则，规范法官的裁判行为，努力实现同案同判，避免因裁判尺度不统一而引发司法不公问题。