廖振民

（广西人力资源社会保障学会综合部，南宁　530022）

2017年3月，中共中央办公厅在印发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（中办发〔2017〕13号）中明确提出了提高人民政协民主监督实效性的具体要求。人民政协民主监督是我国政治参与的重要内容，具体表现为：在中国共产党的领导下，各界别的政协委员代表各阶层群体参与国家和地方社会事务管理，充分发挥人民民主监督的积极作用和履行人民当家作主权利。随着互联网时代的来临及其技术的不断发展，网络成为了社会公众参与政治活动及实现参与国家和地方社会事务管理的重要渠道。网络政治参与的交互性、多样性、开放性等独特优势，与人民政协民主监督相结合，一方面有利于政协委员通过网络平台与网民开展无缝沟通和互动交流，能够更直接地倾听和收集各阶层群体表达的诉求和意见，为政府决策提供必要的、有价值的参考依据，并对涉及民众切身利益的重要问题进行有效监督，尽力排除人情因素的干扰，使得网络民主监督真正地变成“硬监督”，从而促进人民政协民主监督效力的提升，切实有效地遏制监督对象的违纪违规问题；另一方面有利于民众从单纯的“接受者”转变为“对话者”，通过网络渠道更自由、更快捷地表达个人意愿、利益诉求及提出批评建议，合法有序参与国家和地方社会事务管理。因此，人民政协可以充分发挥互联网技术的积极作用，通过搭建网络民主政治协商平台，开放网络政治参与载体，改善人民政协民主监督的社会条件，完善政治参与的传输和反馈系统，使政协委员可以更好地代表各阶层群体的意愿意见，向国家和地方机关提出相关议案和建议，让政府在决策过程中能够更加全面地了解和把握民意、洞察社会问题，从而提出解决问题的有效办法和措施，达成人民政协民主监督的目标，实现人民政协民主监督实效性的大幅提升。

一、人民政协民主监督实效性不足的表现

在网络时代，人民政协民主监督还没有充分利用网络优势，限制了其实效性的提升，其不足具体表现在以下方面。

部分政协委员的民主监督意识不强。主要表现为他们在履行民主监督职责时存在不愿、不敢、不善监督等方面的问题，具体来说：不愿监督，即部分政协委员在主观上不愿意切实履行民主监督职责；不敢监督，即部分政协委员在思想上有所顾忌，怕得罪被监督者，影响自身利益及发展前途；不善监督，即部分政协委员提出的批评和意见建议还不够深、不够实、不够规范，未能有效地履行民主监督职能要求，同时在创新民主监督工作上有待加强和提升〔1〕。正是由于存在这样的民主监督意识偏差，才造成人民政协民主监督的参与主体在具体履行职责上，要么尽量避免开展民主监督工作；要么对民主监督工作走过场、形式化；要么即使提出批评和意见建议，也是刻意地采取建设性的表达方式婉转地提出来，特别是面对事关地方党政机关及主要领导的重大决策、领导方式、工作作风等深层次问题时，部分政协委员不愿、不敢、不善监督的问题就尤为突出。然而，要达成人民政协民主监督的目标，就有赖于民主监督主体的真知灼见，以及有效提出批评和意见建议的权威性和影响力，否则人民政协民主监督的实效性就会大打折扣。

一些被监督者对人民政协民主监督存在偏见。一些党政部门及其领导认为人民政协民主监督不是权力性的硬约束，不需要认真对待，甚至个别领导对人民政协民主监督还有明显的抵触情绪，把人民政协民主监督视为对其工作成绩的否定和仕途的妨碍。显然，这些被监督者对我国多党合作和政治协商制度在认识的深度和内容上存在个人偏见，尚未深入领会和理解，因而一些被监督的党政部门及其领导对人民政协民主监督的批评和意见建议，通常只是停留在表面接纳以及消极应付的层面上，既不重视也不落实。可见，被监督者对政协民主监督的偏见，直接影响和削弱了人民政协民主监督的实效性。

人民政协民主监督的程序性机制存在缺失。当被监督者不能主动接受人民政协民主监督时，人民政协民主监督的程序性机制对被监督的党政部门及其领导的影响和制约，在很大程度上是能够保证政协民主监督实效性的。但是，对于人民政协民主监督的规定和制度仍然过多地停留在原则层面上，缺乏有效的具体操作程序制度。例如，在如何进行民主监督、民主监督应到何种程度、民主监督得不到落实应该怎么办等问题上，缺乏相应的制度性规定，在知情环节、反馈环节上尚缺乏相应的程序性制度〔2〕。

人民政协民主监督的主客体发展不均衡。人民政协民主监督主要是通过具有中国特色的政党合作制度和社会主义协商民主制度作出安排的，具体表现为执政党与参政党之间的政治协商与民主监督，即在人民政协中的各党派以政治团体名义提交议案，积极主动向作为执政党的中国共产党建言献策，这属于一种协商建言型的民主监督，但又在一定程度上弱化了人民政协民主监督的政治效应和职能，直接影响和制约了民主监督实效性的提升。因为，从人民政协民主监督的主客体层面来看，民主监督的主客体发展还不均衡不协调。有关调查发现，一方面，人民政协民主监督的参与主体缺乏履行监督职责的积极性和主动性，仅有65%的受访者表示愿意履行民主监督职能，而有35%的受访者持消极态度；另一方面，有30%的受访者认为，一些国家机关和部门对人民政协民主监督的重要作用和现实价值缺乏正确的认识，且执行不到位，尤其是在具体操作中不认真对待人民政协的民主监督职能，对政协委员提出的建设性批评和可操作的意见持不在乎、应付了事的态度和不作为〔3〕。这样的窘境直接制约了人民政协民主监督的实效性。

人民政协民主监督的界别力量未形成合力。人民政协是中国共产党领导的统一战线组织，群众基础广泛，界别特征尤为显著。由于其所依靠的界别具有广泛的阶层群众基础，让人民政协民主监督与各界别力量结合起来形成合力，造成强大的社会舆论监督，可以提升人民政协民主监督的权威性和影响力，能够使被监督者产生紧迫感和现实压力，从而形成间接性的“硬监督”。在开展人民政协民主监督过程中，作为参政党的各民主党派是主要的参与主体，其履行和发挥民主监督职能寓于政治协商，是国家政治生活的重要组成部分。充分发挥人民政协民主监督职能的作用，还有赖于各民主党派所依靠的各界别群体的鼎力支持和积极参与。但是，目前这些界别力量未形成合力，不足以支撑人民政协民主监督职能的充分发挥。

人民政协民主监督的运行机制不完善。从人民政协民主监督的机制层面来看，民主监督在操作上具有随意性，监督形式单一，结果具有弹性，并且得不到被监督者的理解与配合，使得民主监督被迫流于形式。有关调查发现，人民政协民主监督还缺乏有效的组织支持和程序保障，有53.8%的受访者认为，当前民主监督知情明政环节还不够畅通，操作上具有随意性，使得监督主体尚未能有效、全面、详细地掌握和了解被监督者的执行和落实情况〔3〕。另外，人民政协民主监督属于“软监督”，没有行政强制性，因而得不到重视，效果欠佳。原因主要在于人民政协民主监督与其他监督形式还缺乏有效的协同合作：一是缺乏与人大监督、行政监督、司法监督等权力部门监督的协同合作，不能与这些权力监督机构形成优势互补，导致难以很好地融入整个国家监督体系；二是缺乏与社会监督等群众性监督的协同合作，特别是缺乏通过网络与网民互动沟通，使得人民政协民主监督难以借助社会监督形式的优势，形成自身权威和影响力，从而就无法从社会的大环境方面来提升人民政协民主监督的实效性。

二、网络政治参与对提升人民政协民主监督实效性的重要作用

在互联网时代，社会民众以网络为运行平台和信息载体，通过虚拟空间和现实世界两个维度开展政治参与、表达政治诉求、监督政治事务、影响政治决策的行为，可称为网络政治参与〔4〕。因而，在互联网时代，广大社会民众可以且更应充分利用网络的交互性、多样性、开放性等独特优势，积极参与社会事务管理，向政府表达意愿、利益诉求及提出批评建议，监督政府行为。网络政治参与可以弥补人民政协民主监督的不足，对有效提升人民政协民主监督的实效性具有重要作用。

（一）网络的交互性优势有助于提升人民政协民主监督的效力

网络的交互性优势，主要表现在互联网能够把过去传统的单向被动传播向双向或多向的互动传播转变，把信息发布由一对一或一对多的单一性发布向多对多的聚合性发布转变，使得信息互动与交流在互联网空间迅速聚合形成强大而广泛的舆论力量〔5〕，从而更加容易促进信息传播者与信息接收者之间的沟通交流，延伸信息生产和使用的社会范围，由此形成的广泛的网络舆论监督，会使国家机关产生适度的社会压力及由衷的使命感，这显然是传统监督方式达不到的效力。当前，互联网平台尤其是微博、微信等网络平台已普遍获得社会民众的广泛运用，让网络的交互性优势上升到了一个新的高度和广度。因此，人民政协民主监督应充分发挥网络交互性优势的积极作用，通过网络平台调动、引导和增进公众政治参与的积极性、主动性，由社会公众转发、讨论各界别政协委员所代表的阶层群体利益诉求表达而形成一股强大的舆论民声力量，给国家机关带来一定的现实压力并使之增强责任感和使命感。

（二）网络的多样性优势有助于拓宽人民政协民主监督的渠道

在互联网时代，网络政治参与的主体就是每一个网民，他们都是人民政协各界别的联系对象。他们能够运用多样化的网络传播载体，比如利用政府网站、公共论坛、微博、微信公众号、手机终端等多样化的网络平台来表达自身利益诉求及意愿意见，并期望获得及时的答复和解决。可见，网络政治参与的主体广泛性和平台多样性，有力地拓宽了人民政协民主监督的渠道，有助于增强各界别政协委员履行民主监督的能力。2018年1月31日，中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第41次《中国互联网络发展状况统计报告》表明，截至2017年12月，我国网民规模达7.72亿，普及率达到55.8%，微信城市服务、政务微信公众号、政务微博及政务头条号等政务新媒体及服务平台不断扩张服务范围〔6〕。政府网站、微博、微信公众号等网络平台，已成为社会公众获取政府信息及实现知情权的重要渠道，有利于增进政府与公众的良性互动，激励政协委员利用网络平台渠道经常性地参与政治协商过程，切实履行好民主监督职能，有针对性地提出其所代表的阶层群体的利益诉求和意见建议，以发挥好问政监督作用。

（三）网络的开放性优势有助于增强人民政协民主监督的民意

在互联网时代，社会公众通过网络平台渠道参与政治过程，可以不受年龄、性别、职业和党派的阻隔，随时随地收集和分析政务信息，直接参与政务话题的讨论，并且参与主体没有职权地位的高低之分，可以在法律范围内畅所欲言，提出批评建议和表达利益诉求。可见，网络政治参与的门槛较低、成本较小，能够超越时空局限，形式也更加灵活多样，而且网络信息发布的即时性、多元性能够让社会公众及时、全面地获取个人感兴趣的热点焦点政务信息，动态跟踪和把握时政议题的进展状况，利用网络平台对国家与社会发展表达个人意见与建议，以及对政府相关部门的决策和执行及工作成效提出批评或进行评价。这样，网络的开放性优势在一定程度上培育和增进了社会公众政治参与的问政和监督意识，有利于调动广大民众参与政治过程的积极性和主动性，使得政协委员所代表的各阶层民意更加贴近实际，更加接地气，为提升人民政协民主监督的实效性奠定了更广泛的民意基础。

三、网络政治参与视域下人民政协民主监督实效性的提升路径

在互联网时代，网络是社会公众参与民主监督的新渠道，有助于扩大和增强社会公众参与民主监督的政治影响力。为此，人民政协应充分发挥网络平台的重要优势，把人民政协民主监督与网络政治参与监督结合起来，着力从提高网络政治参与主体意识、搭建网络政治参与平台、规范网络政治参与民主监督行为等方面下大力气，全面营造网络协商民主良好氛围，开放网络政治参与民主监督渠道，以提升政协委员的网络民主监督能力，从而加强和改善人民政协民主监督的社会条件，进而保证政协委员在履行民主监督职责上既“会”监督，又“敢”监督，使得人民政协民主监督的实效性得以大幅提升。

（一）着力提高网络政治参与主体意识，全面营造政协民主监督良好氛围

1.在思想理念上正确认识网络政治参与的引领作用。网络政治参与一方面直接体现了现代社会多元政治主体积极主动参与国家治理的新要求，另一方面也反映了提升政府治理能力现代化的内在需求。对此，人民政协各级领导以及政协委员应从思想理念上充分认识网络政治参与的引领作用及其现实意义。社会公众经由网络政治参与的平台渠道，可以促使政府更加重视公共服务的公平公正与公共决策的公开透明，为满足公众利益诉求提供良好的开放环境。政府也经由网络平台进行在线政务回应，有效地及时处理并解决紧急政务相关事宜，让“在线民主”的政务回应逐渐发展成为政府处理日常管理工作的新方式。并且，这样的电子政务可以激起具有虚拟身份的网络政治参与主体的参政热情，也让他们切身感受到良好的民主氛围。因而，人民政协可以充分利用互联网的渠道作用，就一些具体的政治协商重点议题与广大网民进行在线交流和互动讨论，以及时了解和掌握社会公众对当前政治社会问题的关注焦点及其利益诉求，从国家大局的政治高度对其进行正确引导和作出理性判断，从而提高网络政治参与的主体意识，扩大人民政协民主协商的主体范围，进而增强人民政协民主监督的民意基础，提升人民政协民主监督的实效性。

2.在组织机构上设立专门的网络政治参与管理部门。为保证网络政治参与主体合法、有效、有序参与人民政协民主监督，人民政协应设立专门的网络政治参与管理部门，从组织上保障网民与政协委员能够及时有效地互动交流。相应地，政协委员可就各级党委和政府的中心工作与社会公众普遍关心的政治社会问题，积极主动地与网络政治参与管理部门进行沟通和联系，站在服从国家大局的政治高度上，立足于职责使命，从专业性、职业性的角度提出翔实又深刻的意见和建议。网络政治参与管理部门可以借助职业媒体的敏锐感作出前瞻性的判断和建议，以形成政协委员与网络政治参与管理部门的有效交流沟通机制，通过双方的相互配合与协作，共同推进互联网条件下的人民政协民主协商发展，加强和改进政协民主监督水平。同时，人民政协组织应进一步完善信息公开制度，通过网络平台定期或不定期地及时发布相关文件和公开最新工作动态信息。也可邀请网络政治参与管理部门人员参加政协某些重大活动，让他们了解和熟悉人民政协民主监督的工作程序，以便及时准确地收集和分类网民的意见建议及诉求，从而保证将完整的信息反馈给政协委员，帮助政协委员与网民进行真实信息的在线沟通与互动交流，进而增强和扩大人民政协民主监督的社会影响力和吸引力。

3.在操作层面上使政协提案体现网民民意的诉求。为增强人民政协民主监督的针对性和实效性，政协委员的提案应充分体现网民的意愿和诉求，由政府相关部门予以承办和解决。因而，政协委员提出的有关网民意愿和诉求的提案，在意见和建议上要有的放矢，通过网络平台组织各界各阶层的网民代表定期参加提案专题议政交流活动，鼓励和引导网民积极理性地提出意见建议与批评，推动政协委员与网民代表的互动常态化。例如，通过开设政协网络公共论坛，邀请政协委员与网民就重大政策的酝酿进行在线互动交流与讨论，让各界各阶层充分表达自身利益诉求，以提高人民政协民主协商的质量与效率。对于重点提案，可以通过网络平台征求意见与建议，把网民对提案的意见建议与批评分类汇总起来，集中反馈给提案承办部门予以解决。这样做有助于提高网络政治参与的主体意识，进一步营造良好的网络政治协商民主氛围。

（二）搭建网络政治参与平台，开放政协民主监督的知情渠道

1.设立政协民主协商网络参与论坛，广泛收集和听取网民的意见建议与批评。在互联网时代，各级政府的政务平台、政务微博、政务微信公众号等网络平台已成为现代化政治参与的重要渠道，这些网络平台使得政协委员的知情渠道更加畅通和开放，与权力机关的沟通对接更加容易，政务信息反馈更加透明公开。因而，应鼓励政协委员设立专门的政协专题博客，勇于担当人民政协民主协商的网络公共论坛主持人，发挥舆论影响力作用，引领民主协商网络舆论坚持正确的政治方向，充分利用网民的集体智慧，在广泛的网络民意基础上把讨论议题的共识转化为政协提案，增强提案的公共性、针对性和实效性。同时，人民政协可在其门户网站首页开设显著的“提案办理追踪”“反馈监督结果”等内容专栏，使得政协有关领导及政协委员能够及时通过网络平台与网民直接沟通和互动交流，倾听网民的声音与诉求，从而扩大政协提案的开放度与透明度，促进人民政协与权力机关的网络衔接，实现在线互联互通，以增强人民政协民主监督的针对性与影响力。

2.搭建网络统战平台，完善各民主党派向党委和政府提出意见建议的运行机制。目前，各民主党派向各级党委和政府提出意见建议的主要方式是其领导人参加有关政治协商的高层次座谈会。而进入互联网时代，除发挥传统的高层次政治协商座谈会的积极作用外，还应建立和完善由党委直接领导，具体由统战部门牵头负责，宣传、安全、信息、司法、民政及网络运营机构等有关部门共同参与的网络统战工作协调机构〔7〕；打破政协门户网站那种自上而下式的单向传播信息方式，拓宽和延伸网络平台沟通渠道，比如搭建领导专用的微信群、QQ群等，以促进各民主党派及政协委员与各级党委领导和政府领导进行直接的互动交流，从而能够及时有效地让领导了解和掌握广泛民意的意愿和诉求，加快落实人民政协民主监督的要求。

（三）规范网络政治参与民主监督行为，提高政协委员的网络素养

1.发挥互联网平台作用，提高政协委员的网络政治参与能力。当前，各民主党派通过网络平台进行政治动员，履行民主监督职责，就是要提高自身及其政协委员的网络政治参与能力，充分发挥各民主党派成员的社会联系作用，以提升人民政协民主监督的实效性。近年来，各民主党派在大力发挥互联网平台作用上进行了不少有益的尝试。像民革浙江省委自2014年5月以来，通过“民革e家”信息交流平台，在提升自身履职能力和民主监督实效性方面进行了有益的探索，取得了一定成效。可见，充分发挥互联网平台作用及其渠道优势，不仅给各民主党派带来了互联网时代的挑战和新时代发展的必然要求，更重要的是各民主党派通过网络平台及其渠道，有效增强了政治参与能力，提高了民主监督水平。

2.利用网络舆论监督效应，增强政协民主监督的合力。进入互联网时代，网络成为了监督信息和社会舆论的重要手段，它让社会公众参与政治过程中的知情、沟通、答复、反馈等环节实现了在线实时化，并日益成为社会公众监督和约束公权力的一道利器。因而，人民政协民主监督应充分发挥网络平台渠道优势，借力打造民主监督的协同力量，合力提升人民政协民主监督的影响力和实效性。通过发挥网络民主监督所具有的开放、便捷、高效等方面的优势，可以弥补人民政协民主监督的劣势与不足；人民政协民主监督所具有的组织性强、觉悟性高的优势，与网络监督和社会监督相辅相成，能够产生强大的民主监督合力。所以，人民政协民主监督应与网络舆论监督相结合，相互借力，优势互补，增强人民政协民主监督组织优势与网络舆论监督民意优势的合力，从而推动人民政协民主监督由“软”监督向“硬”监督转化，进而扩大和提升人民政协民主监督的影响力和实效性。

3.依法管理规范网络监督，以提高网络民主监督的实效性。网络监督是一把“双刃剑”，需要辩证地认识其正面影响及负面影响，积极推进网络监督与人民政协民主监督的优势互补，形成强大的监督合力。为此，要依法管理与规范网络监督，通过建立健全实名制、网络信息安全立法等制度，促进网络监督的健康发展，对于发布虚假信息、扰乱社会秩序与稳定的恶劣行径要给予坚决的打击与取缔。同时，对于网络谣言要邀请政协委员出面及时辟谣，引导网络舆论理性地讨论协商议题，建设性地发表言论和提出诉求，从而提高网络民主监督的实效性。

〔参考文献〕

〔1〕姜明.关于加强政协民主监督的对策研究〔J〕.中国政协理论研究，2015（4）：38-42.

〔2〕侯万锋.增强基层政协民主监督实效性问题及对策探析〔J〕.理论导刊，2015（12）：12-14.

〔3〕张宏伟.网络政治参与对政协民主监督职能的优化〔J〕.领导科学，2016（5）：60-61.

〔4〕伍俊斌.网络政治参与的内涵、价值与限度分析〔J〕.黑龙江社会科学，2015（1）：47-54.

〔5〕何海翔.网络监督：政协民主监督的新渠道〔J〕.阅江学刊，2013（5）：103-108.

〔6〕CNNIC发布第41次《中国互联网络发展状况统计报告》〔EB/OL〕.（2018-01-31）.http：//www.cac.gov.cn/2018-01/31/c_1122346138.htm.

〔7〕刘小龙.网络政治参与对我国政党关系发展的影响及应对思路〔J〕.求实，2012（3）：22-25.