浦佳+刘建涛

摘 要：环境事件具有较大的社会风险，具体表现在三个方面，即污染环境，危害人民健康，引发环境群体性冲突。形成环境事件风险的因素是多方面的，其中政府的环境责任缺失是主导性因素，主要包括政府环境目标服从于经济目标，监督者角色服从于裁判者角色，环境管理体制的全局性服从于地方性。

关键词：环境事件；环境风险；政府成因

中图分类号：X2 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）12 — 0079 — 03

环境事件是由人为原因造成的对环境生态的污染与破坏，进而影响到人的正常生活和生产的事件，具有较大的社会风险，必须予以严肃防范与化解，否则会对社会与公众的利益造成损害。而环境事件风险的成因中政府的环境责任缺失是重要的诱因。

一、环境事件的社会风险

（一）污染环境生态

长期以来我国经济发展模式的高资源消耗、高污染、高排放的特征没有从根本上改变，从而造成了一系列环境事件。目前我国已经进入了环境事件的高发期，环境高风险期。环境事件释放的破坏性力量首先影响的就是环境生态，不仅造成了环境污染，更造成了局部地区的生态失衡，乃至退化。因此，环境事件对局部地区甚至区域性的水、土壤、空气等造成了严重的污染，有的环境事件还引发了国内跨界污染。譬如，2006年发生在四川的电厂重大环境污染事件，导致进入长江的16.94吨柴油经由泸州进入重庆界内，从而形成了较为严重的环境跨界污染。甚至有的环境事件还引起了环境国际纠纷，比如，以水资源开发和水污染为主要内容的跨界水环境问题。2005的松花江水污染事件不仅造成了松花江上形成了一条80公里的污染带，而且还对俄罗斯境内的阿穆尔河（我国称黑龙江）造成了一定程度的污染。为此，我国向俄方道歉，并提供援助以帮助其治理环境污染。此外我国化工产业部分区域性布局不合理，特别是江河水域的产业布局相似度高，重复建设以及过度竞争严重，从而增加了环境污染负荷和治理难度，这是环境事件的潜在风险源。《十三五环境保护规划》指出：“环境风险企业数量庞大、近水靠城，危险化学品安全事故导致的环境污染事件频发。”〔1〕总之，随着经济的快速发展，区域性、布局性和结构性的环境事件成高发态势，环境损害后果严重，致使我国环境局势不容乐观。

（二）危害人民健康

环境事件不仅造成环境生态污染，而且还危害人民的身心健康。马克思多次强调人靠自然界生活，自然界是人的无机身体。因此，人类对环境的破坏就是对自身的破坏，就是对人类生存根基的根本破坏，最终会使人类陷入自己设置的不可逆转的环境危机中。习近平总书记对这一点有着清醒的认识，他深刻地指出：“人因自然而生，人与自然是一种共生关系，对自然的伤害最终会伤及人类自身。”〔2〕环境事件不仅对环境生态造成危害，而且还会通过环境污染的中介危害人民的身心健康，甚至有的地方出现了“公害病”的征兆。近年来陕西凤翔、湖南武冈、福建上杭等多地爆发的儿童血铅超标的环境事件对儿童的学习、免疫力、体格生长等造成了损害，有的甚至引起了恶性群体事件。这些环境事件都是由于土壤污染而产生的。2014年环保部和国土资源部首次公布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，我国土壤污染形式不容乐观，土壤污染总超标率高达16.1%，而提供农产品耕地的土壤点位超标率也竟然高达19.4%。因此，通过土壤污染而爆发的“镉大米”、“血铅超标”、“砷中毒”等环境事件时有发生。不仅土壤污染，而且由环境事件造成的水污染、大气污染等也都威胁着人民的健康。我国人民反映强烈的环境问题主要集中在水、空气和土壤领域，不少地区的环境容量已经逼近临界点，基于此，习近平总书记指出一定要“集中力量优先解决好细颗粒物（PM25）、饮用水、土壤、重金属、化学品等损害群众健康的突出环境问题”。〔3〕因此，追求绿色健康的生活已经成为解决温饱问题之后广大人民追求幸福生活的迫切需求与重要内容，而这正是党和政府努力奋斗的目标。

（三）引发环境群体性冲突

近年来随着人们环境意识、健康意识的不断提升，人们对环境问题越来越关注，尤其是对涉及自己切身利益的环境问题。这表明环境质量在幸福生活中的地位日益凸显。而环境事件造成的环境污染与破坏对当地居民，甚至区域性居民的生活与生产有着巨大的影响，如果政府处理不当或置之不理或政府与市民的沟通渠道不畅，极有可能引起环境群体性冲突，甚至造成一定的社会恐慌，谣言四起，危机和谐社会建设，阻碍生态文明建设。因此，习近平总书记指出：“随着经济社会发展和人民生活水平不断提高，环境问题往往最容易引起群众不满，弄得不好也往往最容易引发群体性事件。”〔4〕1996年以来，我国的环境群体性冲突事件一直以年均29%的速度增长，而在2012年重大的环境事件的增长就高达120%。因此，进入21世纪，我国的环境群体性事件的增长趋势明显。我国近年来发生的环境群体性冲突的诱因主要有四种，即由于Not-In-My-Back-Yard（邻避）效应而反对大型污染企业、大型污染项目、垃圾焚烧厂落户本地，抗争环境污染，维护环境权益。这些环境群体冲突性事件是民众维护自己预期的或现实的环境权益的抗争方式。

二、环境事件风险的政府成因

（一）环境目标服从于经济目标

长期以来我国政府的宏观经济目标锁定为国内生产总值即GDP的增长，这是我国工业化和现代化的需要。但是在追求GDP中形成了以GDP为纲的发展理念，官员的升迁、政绩的考核與GDP的增长直接相关。在这种发展的指挥棒下，个别地方政府盲目崇拜GDP，为了GDP的增长盲目引进外资，甚至不顾外资企业对环境生态的破坏，个别地方即使出现污染环保部门也睁一只眼闭一只眼。因此，政府的宏观经济目标与它本身的环境目标是存在冲突的，为了获得经济的发展我们付出了巨大的资源环境代价，甚至个别地方政府不管环境影响或绕过环境影响评价而大搞政绩工程、形象工程、数字工程。但是GDP并不能代表经济发展的真实水平，因为它无法包含环境污染、生态破坏所导致的经济损失和健康损失，也不能全面反面人民的幸福生活和经济的可持续性。正式基于此认识，习近平指出多次指出不要把经济发展与环境保护对立起来，而是要以环境保护优化经济发展，以经济发展促进环境保护，走经济发展与环境保护深度融合的绿色发展道路，把金山银山和绿水青山的统一视为现代化建设的基本遵循。习近平深刻地指出，“富裕了，发达了，最后追求什么？文明指数还离不开生态，离不开天更蓝，水更绿，绿水青山。”〔5〕endprint

（二）监督者角色服从于裁判者角色

我国政府的环保部门兼具双重环境角色，既是环境的监督者，也是环境的裁判员，但在实际的环境保护中这两种环境角色往往会发生冲突，甚至监督者角色服从于裁判者角色，进而导致诸多具有环境风险的事件。环保部门要按照中央及地方的环保法律，通过环境评价手段实现环境审批、限批以从源头监督环境污染的产生，因而环境部门是环境管理的监督者。但同时环境生态问题也常常会引起污染方与受污染方的环境纠纷，面对这种情况，政府在法定程序下公平、公正、公开化解这种环境纠纷以及由此引发的环境冲突事件也是基本的环境责任和义务，因而它又是环境问题的裁判者。随着改革开放以来财税改革以及社会利益的分化和整合，政府的各职能部门也在市场化的环境中逐渐演化为独立的利益主体，存在着自身的利益。这种自身利益的存在使得其在环境问题的处理过中，对自身的角色定位与目标选择上也会发生一定程度的偏离，从而造成环境部门两种角色的冲突，从而在处理环境纠纷中偏向资本强势的一方，而对弱势的一方缺失公正。甚至这种偏离还会导致环境部门用环境公共利益与污染部門、企业进行交换，充当污染方的保护伞，以获取本部门的小利益，从而使环境部门的利益与管理目标发生冲突。而受环境污染损害的主体在面对环境公正缺失的情况下或者在环境信息不对称、不知情的情况下，如果没有顺畅的公众与政府的沟通机制，极有可能引发环境冲突事件，进而造成一定的环境损失与经济损失，甚至造成一定程度的社会秩序的混乱，四川省什邡、云南省丽江的环境群体性事件就是例证。

（三）环境管理体制的全局性服从于地方性

山林水湖等环境资源是有内在联系的不可分割的有机整体，需要统一修复和管理，以使整个社会的目标趋向一致。但是在我国现实的环境管理体制中地方性较为突出，从而造成了诸多弊端，如环境管理不集中、目标分散、政出多门等。同一环境资源虽然不分属于不同的政府部门，分工明确，但是各部门都有自己的利益、目标，因此，实际执行起来难以避免权力上的冲突。比如一方面地方环保部门要实现环境、资源的保护任务指标，保护本地区的水、空气、土壤免遭污染，防止环境公害，而另一方面发展部门却在大力贯彻于此相悖的经济增长指标，甚至为了粗放的经济增长而牺牲环保指标，降低污染的措施与扩建污染项目同时进行，从而导致经济与环境污染同比增长，这很容易引起人民的不满情绪，也极易造成环境风险事件。习近平对此有这清醒的认识，他反复强调如果这样发展即使实现了既定的经济增长目标，“届时资源环境恐怕完全承载不了，经济上去了，老百姓的幸福感大打折扣，甚至强烈不满情绪上来了，那是什么形式？”〔6〕

此外，这种环境管理体制的地方性与全局性的冲突还体现在同一资源管理部门太多、分工过于细化，而最上层又缺乏一个综合协调的机构或法律管理制度。对于这一点习近平反复指出：“山水林田湖是一个生命共同体，……如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”〔7〕否则就会由于政府各部门缺乏同一管理目标而使得环境问题的难以有效及时地解决。同时环境管理权力分解的结果还会导致环保部门与其它职能部门的不协调乃至摩擦，甚至会导致环保部门和其它政府部门进行利益交换，而这种利益交换的负外部性又是以牺牲环境利益或者受害方利益为代价的。这样一来环境责任就会分散，环境执法就会弱化，某种情况下还会造成一定程度的执法混乱，最终削弱政府保护环境行动的一致性。因此，改革分散的环境管理体制，由政府的一个部门负责本辖区内所有国土空间资源的用途管制，对各种环境资源进行统一保护和修复是非常必要的。

三、结束语

环境事件危害了人民健康和公共安全，不容忽视，必须予以化解。尽管造成环境事件风险的因素很多，但其中最重要的因素就是政府环境责任的缺失、环境角色的冲突，政府如不改革环境治理模式，必将降低政府的环境公信力，引发诸多环境风险，进而影响人民的生活质量和生命健康。因此，政府必须切实转变经济发展方式，合理布局产业结构，加强环境执法力度，构建政府-社会-公众协商沟通平台，以改善环境质量为核心实行环境体制以及政绩考核改革，只有综合发力，才能有效化解环境事件带来的社会风险，构建社会主义善治政府。

〔参 考 文 献〕

〔1〕国务院.关于环境保护规划的通知〔EB/OL〕.http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-12/05/c_1120057921.htm，18：04.

〔2〕〔3〕〔4〕习近平.在中央政治局第六次集体学习时的讲话〔EB/OL〕.http：//www.szft.gov.cn/bmxx/qjzgwj/ztlm/qzlxjy/xxzl/201404/t20140411_387321.html， 08：50.

〔5〕习近平.经济这边风景独好 文明指数离不开生态〔EB/OL〕.http：//www.chinanews.com/gn/2012/03-07/3726663.shtml，22：26.

〔6〕习近平谈生态文明〔EB/OL〕.http：//www.minsheng wang.com/reyihuati/467134.html， 05：55.

〔7〕习近平.《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明〔N〕.人民日报，2015-11-04（01）.

〔责任编辑：张 港〕endprint