张 悦，王 浩

（安徽大学社会与政治学院,安徽 合肥 230601）

一、易地扶贫搬迁政策及扶贫背景

（一）概念界定

易地扶贫搬迁是为了改善贫困人口的住房环境，将居住条件恶劣特别是生态环境脆弱地区的农村人口，集中或分散转移到生存环境相对安全且具有良好政治、经济、文化发展条件的地域环境中。易地扶贫搬迁是对人口发展规划的一次突破，而不仅仅是空间两点坐标上的简单位移；是涉及贫困人口生活方式的转变，而不仅仅是陈旧观念和优化生活的简单置换；是新农村建设与扶贫攻坚的创新结合，而不是对土地耕作方式的简单沿袭，是社会主义背景下的具有中国特色的民生工程。这项复杂工程涉及中国百年大计，其意义十分重大，影响广泛深远。

（二）易地扶贫搬迁政策背景

2015年12月8日，国家发改委、国家扶贫办、国家财政部、国土资源部、人民银行等5部门联合印发《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，明确用五年时间对“一方水土养不起一方人”地方的建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，力争在“十三五”期间完成1000万人口搬迁任务，帮助他们与全国人民同步进入小康社会。2018年2月，中国国家主席习近平在四川省考察脱贫攻坚工作，并主持召开打好精准脱贫攻坚战座谈会，明确指出易地扶贫搬迁是实现精准脱贫的有效途径，搬迁安置要同发展产业、安排就业紧密结合，让搬迁群众能住下、可就业、可发展。

《方案》的实施标志着我国扶贫攻坚进入新阶段，精准扶贫成为全国扶贫攻坚中心走向，为打赢脱贫攻坚战，党中央、国务院决定对涉及全国22个省（区、市）1000万左右农村建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁。其中，安徽省政策搬迁人口8.3万人，共涉及9个设区市，28个县（市、区），围绕同步实现全面小康目标，解决好“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”的问题，安徽省制定了脱贫攻坚十大工程方案。其中，易地搬迁工程使农村贫困人口的住房安全得到了有效的改善。

（三）国家资金支持

从2001年起，国家发改委安排专项资金，在全国范围内陆续开展了易地扶贫搬迁工程。2001年至2015年，全国累计性下发易地扶贫搬迁中央补助资金363亿元，支持地方搬迁群众680多万人。

2017年易地扶贫搬迁建房中央财政预算内投资安排人均7000元，纳入国家易地扶贫搬迁规划的建档立卡贫困人口人均补助2万元，纳入同步搬迁的非建党立卡贫困户住房建设人均补助6000元，省地方举债安排人均1万元，县（区）专项建设资金人均3000元。

二、安徽省异地扶贫搬迁成效

（一）总体进度

截至2017年底，安徽省有易地扶贫搬迁任务的共9个市、25个县（市、区）,分别采取倒排工期、节点管控、挂图作战等措施，加强工程调度，加快工程进度。2017年9月底前，25个县（市、区）顺利完成了437个安置点、11158套安置住房建设任务，建成住房总面积83.3万平方米，人均住房面积23.7平方米，按照住房交付使用的标准，到2017年底，全面完成了35121人的搬迁安置任务。

（二）搬迁安置方式

易地扶贫搬迁注重因地制宜，精准施策，“挪穷窝”与“换穷业”同步，搬迁过程中考虑贫困人口后继发展为核心，遵循“应搬尽搬，充分自愿”的原则，扶持贫困人口脱离生存困境，总体采取集中安置与分散安置方式相结合搬迁。

安徽省易地扶贫搬迁同样采取集中与分散安置两种方式，总体以集中安置为主，分散安置为辅。集中安置点选址以交通便利、公共设施齐全、医疗教育条件完善且具有规模空地的地域优先，主要利用存量建设用地，并规避存在自然灾害隐患地带。安置区选择以有利于贫困户脱贫为原则，在具有旅游资源的皖南地区，集中安置点选址，还综合考虑发展旅游资源带动贫困人口后续脱贫。在分散安置选址方面，比照集中安置点选址条件执行，具体安置方式大致分为分散建房安置、投靠亲友、进城或进镇购房安置等。

（三）后续帮扶措施

按照因地制宜、各具特色、产业化经营的思路和精准到点到户到人的要求，安徽省在贫困户搬迁后的产业扶持、就业帮扶等方面深入谋划、科学规划、综合施策，采取了一系列行之有效的措施，取得了积极成效。2016年搬迁的28000人中，已累计脱贫22486人，脱贫率达80.3%；2017年搬迁的35121人中，当年脱贫21213人，脱贫率达60.4%。其中，六安市霍山县上土市镇依托旅游资源开发，以安徽省首批省级特色小镇——温泉小镇为中心，布置9个安置点，安置97户341人，相关企业为搬迁户提供约80个务工岗位和一定比例的就业岗位。池州市石台县矶滩乡2017年集中安置53户183人，按照“政府租地+企业包收+集中经营+分户收益”的思路，创新“公司+基地+搬迁户”的产业扶贫模式，在安置点周边流转135亩土地建设新家园农业产业园项目，专门为搬迁贫困户提供就业机会。

三、易地扶贫搬迁存在的问题

（一）精准识别难度大，搬迁意愿不统一

自2014年起，已脱贫的建档立卡户纳入搬迁人口范围，“十三五”时期安徽省政策搬迁人口8.3万人，但建档立卡人口总数远大于搬迁人口数，因此贫困户是否应该成为搬迁户，未搬迁的贫困户是否应该成为搬迁户方面难以统筹协调。搬迁贫困户存在旧址不集中现象，部分符合搬迁标准的农户涉及耕作土地与搬迁地域距离较远问题，搬迁人口劳动耕作时空代价大造成搬迁意愿削弱。同时，因为中国农民所依存的传统生计方式、认同的社会知识及文化观念皆源于土地及其之上的家族制度等社会文化系统，中国农民以“小农经济”开启自然经济形态，对土地有着根源情结，搬迁可能带来的社会文化系统的抽离会造成搬迁户存在不适感。

水库移民也是安徽省移民搬迁工程的重点项目，如何使国家水利工程顺利建成运行，同时又能使水库所在地居民“离乡离土”的心理得到缓解与补偿，是搬迁工程前期的重点及难点工作。

（二）选址地点较单一，选址方式难创新

在安置点选址方面，往往以一个或多个原址周边存在规模空地优先。但此方式存在以下弊端：首先，搬迁地规模较小，安置点设置较多，不同安置点建档立卡户享受的后期产业脱贫措施不同，小散安置的选址方式还会造成安置点后期监管难度大。其次，20世纪90年代以来，以城市为主体的价值观开始影响农村，大规模农村劳动力的流动和转移改写了“乡土中国”的发展轨迹，同时也宣布“离土中国”时代的到来。原先加快城镇化脚步的搬迁移民工程由于搬迁距离不够远，城镇中大规模空地稀少，搬迁人口难以城镇化，贫困户中无耕作土地的搬迁户原有经济生活模式很难被打破，同时继续拥有土地的搬迁户土地耕作不便，原有劳动生活受到影响。最后，在旅游资源相对充足的地区，如大别山区、皖南山区，中心村安置比例高，城镇、园区、景区安置比例低，此方式使不受旅游资源覆盖的安置点搬迁户后续发展动力依然不足。

（三）住房建设难控制，配套设施不齐全

在住房建设方面，中央补助的建档立卡贫困户人均住房面积不超过25平方米，少数县区分散建房面积控制不合理，存在超标现象，建筑面积超过人均面积总和，虽然2017年比2016年明显好转，但住房面积把控不严格的问题截至2017年底仍然存在。

此外，私自加盖和豪华装修问题在大别山区和皖南山区的部分县比较突出。笔者认为，造成此种现象具有以下几点原因：第一，安置点设置过多导致后期监管难度大，监管存在漏洞，政策执行不严格，从而使得政策受益者违反政策规定私自加盖；第二，搬迁户住房搬迁完成后，缺乏特定政策监管单位及人员，对政策执行具有“一次性”而非“持续性”特征；第三，政策执行前期政策受益人识别不精准，贫困人口在获得住房后房屋闲置作为婚庆住房使用或交予非贫困人口居住，会造成房屋居住人存在豪华装修。

在基础设施配套方面存在两种倾向：安置点配套设施标准过低和安置点标准过高，其中前者更为普遍。安置点配套设施标准过低的安置点普遍存在小区照明设施无法正常使用和公共使用场所缺乏或简陋的现象；安置点配套设施标准过高的安置点高标准反映在公共场所装修水准较高。总体反映为政策落实过程中对安置点规划水平不够高。

（四）项目管理不完善，后续脱贫靠兜底

在项目资金运作方面：有的县区资金拨付手续不够完善，个别县区资金没有专户管理、专账核算，总体反映为资金使用方面明细水准不高。突出表现在大规模集中安置点资金使用分配不合理，工程前期规划住房面积超标而造成资金使用方面形成头重脚轻的局面，进而形成工程收尾粗糙和配套设施简陋的现象。另外，分散安置比重高的县区闲置资金比例较大，后期建设方案缺乏，计划搬迁人口较少，此类县区易形成闲置资金规划不合理或无规划发展局面。

在项目管理方面：有的地方存在年度计划在执行过程变更、没有实施方案或批复的实施方案与实际建设内容不一致的问题，极少数县区存在未批先建、招投标不规范等问题。政策执行部门单一且部分地区搬迁问题复杂、搬迁难度大，导致项目方案在实施过程中变动性大，这也反映了前期项目计划准备不充分。易地扶贫搬迁作为一项无前车可鉴的项目，在政策执行过程中只能依靠政策规划者合理规划和政策执行者按国家标准并尽可能结合地方实际执行，从中产生的项目管理问题也需要及时调整。

在后续脱贫方面：基本依靠传统手段，安徽省皖北地区缺乏旅游资源，无法依靠地方主体经济模式带动搬迁户后续脱贫，缺乏特色经济产业，大多数地区仍主要依靠对贫困户的社会保障政策解决贫困户后续生活缺乏保障问题。这种现象尤以对五保户与社保户的后续脱贫更为突出，这种以社保兜底为主的脱贫措施缺乏创新，无法大幅度提升搬迁户的生活水平。

四、易地扶贫搬迁问题对策

安徽省皖南与皖北地区易地搬迁环境存在较大差异。北部地区搬迁选址难度小，但后续帮扶措施中特色帮扶产业发展难度大，搬迁家庭中的青壮年贫困人口大多沿袭未搬迁前的经济来源方式，搬迁后生活方式变化程度小；南部地区规模空地面积少，搬迁人口相对可用搬迁面积较多，因此选址难度大，但多山区的地域相对于皖北平原，旅游、种植等特色产业发展条件具有优势，搬迁人口后续帮扶措施的开展创新性强。面对易地搬迁过程中存在的问题，应当及时更正，着眼于未来解决政策执行过程中存在的困境及矛盾。对此，笔者提出以下建议及对策：

（一）深化高位推动，不断完善政策升级

在政策执行过程中，存在政策下达与执行不一致问题。易地扶贫搬迁是一个政策不断完善的过程，在执行过程中发现问题并及时反映问题然后统一修正改进问题，是政策循环升级的过程。作为一项具有创新性的中国特色社会主义扶贫政策，必须坚持高位联动，政策执行者要及时发现问题、更正问题。对此，笔者认为对易地搬迁工作大巡查往往问题反映不够及时，各省市应建立独立的问题清单网站，各区、市、县在自我排查与第三方督察后将问题定期同步上传，做到自我检查、自我改进，问题集中汇总后做到执行过程整体完善，改善政策升级过程存在滞后问题。

易地扶贫搬迁政策执行部门单一，国家至县一级发改委在政策制定及执行过程中缺乏合作单位，易产生政策执行过程中缺少对政策执行过程的监管不到位的问题，要完善易地搬迁政策，就要建立政策执行部门联动机制。发改委在政策执行过程中，应自我监督并做到执行过程透明公开接受社会监督，省、市、县应建立“标准严控、过程把控、节点管控、全程监控”的工作推进机制，形成省市县联动、部门紧密协作的良性工作格局。

（二）推动上下联动，持续强化搬迁标准

工作机制的上下联动不仅要做到政策更新及时有效，还要做到政策宣传深入到位。一是上级下达纸质版政策之外，政策执行单位还应创建网络性政策传递方式，这种政策传递方式能更好地规避政策在传递过程中可能存在的不及时性。二是发改委在政策宣传方面与传统媒体和新媒体，在不断扩大宣传力度的同时，又能使政策执行过程受到公开监督。三是建立责任统一机制，上下级政策执行单位之间问责机制联系紧密，做到基层发现问题，敢解决问题。

统一搬迁标准在防止搬迁过程产生群众矛盾方面产生了积极效果，但政策实施过程中由于对政策解读存在异化以及部分地区政策标准实施难度大造成了执行过程中的各地差异。强化搬迁标准不是对政策标准的集中统一，而是根据问题不断升级标准，做到“大原则不变，小问题灵活处理”。一是强化搬迁方式，对分散安置的贫困户做到后期帮扶不变，对自行解决安置问题的应与集中安置帮扶标准统一，做到激励其强化发展动力。二是强化帮扶标准，省级发改委可与科技领域合作，帮助缺乏后续脱贫产业的地区创建新型农林畜牧特色产业，以带动地区贫困人口长期脱贫、稳定脱贫，解决“变迁不变经济来源”的困境。三是强化配套措施，各地资金使用应更合理规划，做到国家拨款与地方补贴充足下公共设施更加完善，将公共卫生设施齐全标准升级的，在安置点创建公共设施改善维修站，变“简单提供”为“提供与改善”的公共设施建设方式，切实解决好搬迁人口居住环境欠佳及居住过程中遇到的涉及公共设施损坏的问题。

（三）坚持因势利导，激发移民内生动力

易地扶贫搬迁具有规模性、复杂性和综合性等特点。搬迁过程中出现的一系列复杂问题，政策决策者都应施以发展的眼光去看待，坚持因势利导解决扶贫问题，接受扶贫政策涉及人口多、问题难度大的事实，并且持有积极的心态去看待政策未来走向。易地扶贫搬迁作为一项精准扶贫的政策，解决了贫困人口的基本住房问题，但任何一项扶贫措施都无法保证所有贫困人口从根本上改变其生产生活状态。农民市民化是一个有机系统，同时存在着宏观、中观和微观等三个层面的社会支持系统。要想使搬迁人口从贫困变为脱贫，再从脱贫转变为致富，单靠接受政策扶持远远不够。使搬迁人口拥有生存的社会地位，增强其社会存在感才是脱贫的根本。政策实施者在实施政策之外，还应激发搬迁人口发展内生动力，通过技术支持与引导，扩大就业人口甚至促进创业，才能够促进贫困人口脱贫致富。

一方面，扶贫重在扶志。促使搬迁贫困人口从思想上转变自我认知，要扩大扶贫政策宣传，贫困现状具有短暂性，国家和政府始终大力扶持贫困人口，脱贫不脱政策的措施防止了贫困户再次陷入贫困，贫困人口对脱贫要有充足信心。另一方面，在激发搬迁人口脱贫信心方面，要将“终身学习”的理念深入搬迁人口家家户户。贫困经济学家舒尔茨认为,提高贫困人口素质，在于提高“技艺、知识、熟练程度等从事生产性工作能力的东西”，应该推广“中高等教育的成人教育训练，特别是包括农村的推广教育”。改变大多数贫困人口依靠体力获得生存收入的现状，要对家中有剩余劳动力的人口进行技能培训，促进其就业与产业扶贫，对于学龄儿童贫困人口要激发其学习动力，增强其“学习改变命运”理念。对于依靠自身努力脱贫的搬迁人口，要将相关政策奖励及时兑现以激发贫困人口脱贫信心。

易地扶贫搬迁在全国贫困人口脱贫的攻坚阶段发挥了至关重要的作用。作为一项精准脱贫的政策，执行方式不创新、政策把握不精准、工作机制不完善势必会导致政策落实不到位。对此，政策落实机关要具有科学有效的执行水准，才能在政策实施后不产生后患问题。与此同时，政策制定者要做到宣传到位与政策升级相结合，政策执行者要做到政策严格把控与问题及时处理相结合，搬迁户方面做到政策支持与内生动力激发相结合。脱贫攻坚要动员全党全社会的力量，作为一项脱贫措施，易地扶贫同样需要社会各界的支持，建立多方联合、多方监督管理的工作机制，在易地扶贫搬迁工作中才能发挥积极作用，促进精准扶贫下的扶贫搬迁工作更加完善。