何炜 徐敏

城市绿地系统的构建与完善是“解决城市化水平不断提高带来的城市环境问题”，“促进城市可持续发展的目标”的重要保障。

随着我国城市化进程的不断加快，城市绿地系统不仅在建设、管理和发展等方面面临着这种迅猛发展态势带来的诸多新情况，而且指导其发展的规划自身也面对临着一些新问题。探析绿地系统与绿地系统规划编制存在的主要问题，有利于我们规划设计人员进一步提出完善城市绿地系统规划编制的方法，科学合理地指导城市绿地系统的建设活动。

一、城市绿地系统构建存在的主要问题

国内大多数城市的城市绿地系统建设起步较晚，认识与理解存在着一个逐步深化的过程，使得城市绿化建设中存在天然的不足，其主要问题有：

1.对城市绿地系统的空间尺度理解不足，只关注中心城区的绿地建设。

大多城市的绿地系统建设只关注中心城区及周边郊区，在市域、（城镇）建成区尺度上关注不足，对于各自建设的重点不够明晰；对交通干道沿线、河流水系等生态敏感区域的保护与生态培育，小城镇的公园绿地、风景区绿化建设，以及农田林网的建设等方面均缺乏关注与重视。

2.对城市绿地系统的存在价值与意义理解不足，只关注城市中与产业发展相关的用地。

城市绿地作为城市中富有生命力的空间，在多数城市被压缩的几乎失去了存在的空间，其主要原因在于以往对绿地系统的认识不足，中心城区（老城区）基本上没有留下足够的绿地空间，虽然近年来对其存在价值的认识逐步加深，但随着国内经济大跨步的发展，土地资源进一步紧张，在寸土寸金的中心地段难以腾挪出一小块绿地却是不争的事实，而更多的情形是为了实现人均公园绿地指标的达标，多数城区的大型公园布局在现状建成区边缘。

3.对城市绿地系统的功能性与系统性理解不足，只关注公园等“颜面”景观建设。

城市绿地系统的功能是丰富的，一般来说城市绿地的功能主要包括景观功能、生态功能、社会功能三种，而其生态效益、社会功能是隐性的，国内大多城市的管理部门，更认可的是其景观功能，愿意将城市绿地系统建设理解为中心城区的公园绿化建设，并作为提升城市形象以及政绩工程的一项行之有效的措施，因此，往往忽视城市绿地的系统性，大多只关注大型综合性公园与道路绿化景观的建设，中心城区绿地零碎，无法形成系统与合理等级结构，公园绿地布局的不甚合理，使绿地难以形成系统，城市整体品质不高。

二、城市绿地系统规划存在的主要问题

作为一项社会活动，城市绿地系统规划的编制应该强调规划与实施并重，但大多数绿地系统在可实施性与可操作性上存在一定的不足：

1.可实施性不强

（1）为完成任务的运动式编制

城市绿地系统规划作为省级以及国家级园林城市申报与评选必备的材料，大多数城市都积极组织规划的编制，对我国城市绿地系统的建设起到了推动与促进作用，使得园林城市的数量不断增多，但为数不少的新晋园林城市却在实际环境水平上有下降的趋势。其原因在于不少城市实际的绿化水平与按《园林城市评比标准》要求制定的目标相距甚远。为评优制定的指标不能结合实际，降低了规划严谨性的同时，实现不了目标也成了一种被业界默认的常态。

（2）无视公共政策导向下的市场性特点

城市绿地系统规划作为饱含公共政策属性的规划，其编制应充分平衡与协调“政府、企业、公众”各方的诉求，实现公共利益最大化，而实际编制中往往容易偏重一方的诉求：或是政府意志为主导——强大的推动力与执行力的体现，或是企业开发行为主导——以开发者的利益为核心，或是以公众利益最大化的面貌出现——理论与理想结合的极致，均未达到利益的平衡，其结果是实施时推进阻力较大。

（3）缺乏法制化的意识与管理

法律法规作为广义上公共政策的一种，相对于其他公共政策具有更严谨、规范的意义，从有序、公正发展的角度来看，规划要得以很好的贯彻与实施，应制定相应的法律法规，确保规划目标的实现。但由于缺乏相应的法律地位与效力，城市绿地系统规划并未明确和规定强制性的保护内容，无论是对绿化管理还是城市绿地建设均不能起到很好的保障作用。

2.可操作性不强

（1）规划编制的“层次性”不清

从《城市绿地系统规划编制纲要(试行)》 中的规定来看，其规划的空间层次涉及了“市域”、“城市”，但并未明确地指出“市域”的内涵，以及“城市”与“城市规划区”、“中心城区”的关系，例如有些城市绿地系统中的“市域”主要指其行政区划的全域，由中心城区与外围的郊区组成，如首都、省会城市等；还有些诸如地级市的政府所在“城市”的“市域”范围，更多的时候应该属于城市总体规划中“城市规划区”的范围。

因此，多数绿地系统规划在编制时，若对照《纲要》按规划编制者的理解对“市域”、“城市”两个层面进行划分，会使该城市《城市总体规划》与《绿地系统规划》的这几个范围出现不同表达与划定，含混不清的空间层次定然让管理部门无所适从。

在以往的城市绿地系统规划理论研究中，一些学者对层次的划分也有着不同的见解：姜允芳将城市绿地系统划分为三个层面：城市背景区、城市规划建成区和中心城区绿地。云南大学李晖等人提出，绿地系统可分为城镇集聚区域绿地系统、市（县）域绿地系统、城市绿地系统、镇绿地系统和村绿地系统等五个层次(李晖，2009)。这些划分都有其合理性，笔者比较认同姜允芳的观点，但目前大多城市的绿地系统编制“严格”以《纲要》为准绳，使用两个层次的规划编制，与城市总体规划层次缺乏对应，特别是对中心城区以外地区绿地建设的指导缺乏系统性，在具体实施的操作中给管理部门带来实施指导上的混乱，影响城市绿地系统的整体构建。

（2）规划编制的“强制性”不强

我国绿地系统规划作为总体规划层面的专项规划，在编制时常常未体现其在我国目前编制体系中的作用。

绿地系统规划在对总规进行细化与深化的同时，本应对控制性详细规划进行引导，但常常过份强调规划控制的弹性原则，极少在规划编制时指明规划实施的强制性内容，往往在控规编制过程中因为种种不便于近期实施的原因，草率的对其进行调整，或缩减绿地面积，或置换位置，或直接舍弃，使绿地系统规划所构建系统的整体性、均质性等被破坏。

（3）规划编制的“空间性”不高

我国城市绿地系统规划编制的一般目标是为了实现城市绿地在各级“园林城市”评比中达标，因此确保绿地“量”的绿地率与人均公园绿地面积指标较受关注与追捧，规划编制时常考虑的是落在地面上的绿化（且具有一定的规模），往往忽略的是诸如引导城市开敞空间形成的风道、立体空间中覆盖的植被等，形成的多是“平面”而非“空间”的城市绿地系统。

其实以绿地的功能而论，无论其生态功能、景观功能，还是社会功能，都不应忽视垂直绿化、阳台绿化、屋顶绿化等丰富城市景观的“空间绿化”，非“指标”规定的“空间”中的绿化要素对城市生态环境的改善，以及对生活在空间中的人之重要性。

三、结语

分析目前国内大多数中小城市绿地系统及绿地系统规划存在的问题及原因，作者提出关于完善绿地系统规划体系的两个方向的建议——

1.完善空间层次，更好地与城市总体规划的要求相衔接，强化绿地系统规划的法制性。

2.构建规划层次，更好地与城市规划体系中多层面的规划对接，加强绿地系统规划的可实施性。

作为规划技术人员，我们应该为城市制定出空间层次清晰、规划层次明确的城市绿地系统规划，使绿地系统更好地发挥其功能，维护城市的动态平衡，创造优美的城市景观，为城市居民提供怡人的生活场所。