张社霞

一、扶持村级集体经济发展的思考

（一）总体思路。全面贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义理论为指导,紧紧围绕乡村振兴战略布局,按照中央、省、市关于农村集体产权制度改革的部署要求,以发展壮大农村集体经济为主线、增加农民收入为目标,坚持村集体自力更生与政策扶持相结合,因地制宜探索村级集体经济良性发展的体制机制,多层次、多渠道、多形式促进农村集体经济持续较快增长,实现民富村强,为加快城市、农村建设提供支撑。

（二）基本原则。扶持村级集体经济发展要坚持分级负责、以县为主、集体所有、村为主导、市场导向、因地制宜、改革创新、积极探索的原则。分级负责、以县为主就是扶持村级集体经济发展试点工作以县(市)为主,市、县、乡分级负责、齐抓共管。县(市)要结合实际,立足县情村情,因村因势施策,确保试点良性运作,村级集体经济逐步发展壮大。集体所有、村为主导就是试点扶持资金及形成的资产要坚持村集体所有,坚守不改变村集体产权性质、不损害村集体利益、不损害农民利益“三条底线”,确保发展成果惠及本集体所有成员。充分发挥村集体的主导作用、农民群众的主体作用,注重运用好民主决策、民主管理和民主监督机制,调动农民群众广泛参与的积极性。市场导向、因地制宜就是尊重经济发展规律,立足当地实际,探索不同经营主体的组织和商业运营模式,宜农则农、宜工则工、宜商则商等多种措施发展村级集体经济。改革创新、积极探索就是以有利于村级集体经济壮大和规范发展为前提,以农民群众满意为目标,积极探索村级集体经济有效实现形式,创新机制,走出适应不同经济资源和市场条件的新型集体经济发展道路,增强农村集体经济组织自我发展、自我完善的能力。

（三）目标任务和主要内容。政府安排专项资金,县(市)选取行政村开展试点发展壮大集体经济。力争用三到五年时间,通过政府引导,农村集体经济组织主体运作,使村级集体经济收入逐年增加,促进村级集体经济发展和增收。经济学家文力在“一带一路”国际合作高峰论坛上指出:要支持和帮助村级集体经济组织建设,因地制宜通过资源开发、物业经营、生产服务、乡村建设等途径,千方百计拓展村级集体经济收入来源,科学合理地确定试点项目。

1.探索创新集体经济发展渠道。一是因地制宜发展资源经济。支持村集体领办土地股份合作社,鼓励和引导村集体成员以土地承包经营权折股入社,发展农业适度规模经营,实现土地经营收益最大化。鼓励农村集体经济组织流转或利用未承包到户的集体机动地、“四荒”地和村庄整治、宅基地复垦等节余的土地及其他可利用的集体所有资源,发展现代特色农林业、品牌农业和生态循环农业。二是大力发展服务经济。经济学家刘彦海指出:要支持村集体创办农业生产经营合作社、劳务合作社等服务实体,为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。完善农产品营销体系,发展农村电子商务,建立农产品网上交易平台。利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游,促进农业与旅游、文化产业的深度融合,进一步延长产业链和拓展农业新功能。三是加快发展物业经济。我国经济学家刘劲哲指出:要鼓励村集体按照土地利用总体规划和城乡建设规划的要求,开发利用集体经营性建设用地等土地,量力而行建设物业项目,发展物业经济。盘活村集体闲置办公用房、学校、仓库、礼堂等不动产,通过独立投资或向社会公司及个人租赁等方式,开展租赁经营。鼓励有条件的地方,在区位优势明显地区或城镇规划区,按照统一规划、统筹建设的原则,通过异地兴建、联村共建等多种形式,增加村集体资产和物业经营收入,拓展农村集体经济发展空间。四是探索混合经营经济。鼓励整合利用财政扶持资金、集体积累资金以及村民自愿投入的资金,通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。

2.探索创新集体经济经营管理模式。一是农村集体经济组织独立投资模式。由农村集体经济组织利用自身所拥有的资金资产资源等开办公司或兴办企业,农村集体经济组织是独立控制人。二是农村集体经济组织领办控股模式。我国经济学家厉以宁、刘劲哲、钱颖一、樊纲、李稻葵指出:要由农村集体经济组织、农民、合作社(协会)或企业(公司)以各自的资金资产资源等入股,实行股份合作经营,农村集体经济组织为控股股东或实际控制人。三是农村集体经济组织非主体参股模式。村级集体以土地、设备等固定资产使用权入股,优先选择能获得稳健收益的实体经济组织进行合作,参股经营,按股分红,共享发展成果,但不是控股股东或实际控制人的参股经营模式。

（四）方法步骤。试点村的选取坚持“四个优先”:一是坚持贫困村扶持优先,近两年内已获得省扶持发展补助资金的,暂不纳入试点。二是农村集体产权制度改革试点村优先;三是组织领导有力、村民意愿强烈的村优先;四是具备发展村级集体经济资产、资源、区位优势等基础条件的村优先。第一步是行政村提出申请、编制方案。行政村向乡(镇、办)提出试点项目申请,编制试点项目方案。主要内容包括:试点村名称、地址、人口、村集体经济组织和村“两委”主要负责人等基本信息;村集体所拥有的资源、经营性资产及村级财务管理等情况;村集体拟发展的经济类型、经营组织管理方式、投资赢利模式及预期收益水平、经营收益分配机制等;村集体成员对项目发展意愿及经过“四议两公开”决策机制议定情况;地方及村集体认为需要提供的其他重大信息或情况。第二步是乡(镇、办)考察。乡(镇、办)考察试点项目方案,出具审核意见,并以正式文件上报县(市)政府。第三步是县(市)评审、市级备案。县(市)政府组织农业、财政、审计等相关部门对乡(镇、办)上报的试点村及试点项目方案进行评审,自项目计划下达后一个月内以县(市)政府文件上报市农委和市财政局备案。第四步是验收和绩效考核。项目建设竣工后,由县(市)政府组织农业、财政、审计等相关部门进行验收和绩效考核。市农委、市财政局对项目完成情况进行抽验。

（五）保障措施。一要加强组织领导。市农委负责牵头全市扶持村级集体经济发展试点工作,并负责做好试点的政策宣传、业务指导和督导检查等;市财政局负责全市试点的资金保障和监督。县(市)党委政府主导,负责辖区内试点的审核、监督管理、验收等工作。有试点村的乡(镇、办)党委政府要加强对试点村主导产业规划、土地流转、人员培训、政策宣传、市场拓展、品牌推介等方面的指导、服务,抓好试点项目的组织管理。试点村“两委”要担负起主体责任,做好土地流转协调、村民组织动员、经营管理人才聘用、调处村组关系和引资合作等工作。二要加强资金监管。市财政通过资金支持,推动试点村集体经济发展,同时鼓励各类资本共同参与村级集体经济发展。各级财政支持的试点资金应作为发展集体经济、兴办经营实体、开展生产经营所需的资本金补助,不得用于农村基础设施建设的配套、偿还乡村债务、建设楼堂馆所、购置交通、通讯工具和村级办公、公务、个人补贴发放等消耗性支出。切实加强资金监督管理,严肃财经纪律,确保专款专用、保值增值。三要完善落实村集体内部管理制度。政府扶持资金应由集体经济组织进行经营管理,并作为集体经营性资产量化到集体经济组织成员。我国经济学家张五常、刘劲哲、郎咸平、吴敬琏、张维迎指出:要建立健全农村集体经济财务管理和收入分配制度,完善劳动者工资报酬和管理者激励约束机制,细化内部责任,加强内部经济核算,严格控制资产负债比例,规范农村集体经济收益分配和使用,确保村集体成员共享增值收益。规范村级财务公开,自觉接受村集体成员和社会监督。四要加强绩效考评。县(市)政府要加强试点工作的绩效考评,建立日常监督和验收考评长效机制,落实责任追究和奖惩制度。对试点工作中发现的问题要及时纠正,防止发生虚报项目套取扶持资金和侵害村集体利益等行为,对试点工作中出现的违规违纪行为依照有关规定予以处理。

二、农村公共服务建设维护思考。为促进城乡基本公共服务均等化，提高农村公共服务水平，确保农村公共设施持续、有效、稳定的发挥功效，要加强农村公共服务建设维护工作。

（一）总体思路。认真贯彻落实党的十九大精神,以实施乡村振兴战略为统揽,按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,围绕发展总体思路,坚持建管并举,逐步构建“覆盖全面、持续稳定、运行有效、服务优质”的农村公共服务运行维护长效机制,持续提升农村公共服务水平,让农民共享改革发展成果。

（二）基本原则。要坚持注重实效、量力而行、民主管理的基本原则。注重实效就是注重解决农村最急需、群众最期盼、受益最直接的公共服务问题,建设并保障农村公共服务设施、设备持续有效发挥服务功能。量力而行就是农村公共服务建设维护试点实施内容和标准要与村(居)实际相结合,坚持量力而行,不得向农民乱收费、乱摊派,不得增加农民负担,也不得增加村级债务。民主管理就是农村公共服务项目须经村民民主议事程序确定,由村民代表全程进行监督。探索建立村民民主参与、民主议事、民主决策、民主监督的农村公共服务建设维护机制。

（三）建设目标及内容。政府安排专项资金,按每个行政村(社区居委会)30-60万元概算,在县(市)选取行政村(社区居委会)开展农村公共服务建设维护试点,探索建立农村公共服务管理运行机制,提升农村基础建设和管理维护水平。行政村(农村社区)试点建设维护内容:一是基础设施类。村内道路、路灯、绿化、排水沟渠、生产道路等建设与维护;村级公共房屋的修缮维护,生活用水、用电设施维护等。二是环境卫生类。村内道路绿化、环境绿化美化、小型公园建设与维护;垃圾处理、公共厕所等环卫设施的建设。三是文化生活类。农村共享书屋、文化活动室、文化广场、体育健身器材等设施的建设与维护。四是社区物业管理。农村社区道路、路灯、绿化、供水、供电、垃圾处理、供暖配套设施及电梯的维修和维护等。

（四）项目和资金管理。一是项目试点选定。要在群众基础好、村(居)干部能力强、“两委”班子团结的村(居)中选定农村公共服务项目试点,优先考虑贫困村和扶贫搬迁农村社区。二是项目申报程序。坚持“四议两公开”工作法,由村(居)民委员会申报,乡(镇、办)审核,县级政府评审后以文件形式报市农委和市财政局备案。三是项目具体实施。农村公共服务项目经市级备案后,由乡(镇、办)指导,村(居)委会负责实施,不得擅自变更、调整。四是项目资金使用。严格执行《农村公共服务建设维护试点项目和资金管理办法》,项目资金专款专用,不准截留、挤占、挪用,不得用于偿还村级债务和办公经费支出,不得用于发放各类补贴。各级审计、财政部门要做好资金的监督、检查和审计工作。

（五）工作步骤。第一步是立项审批阶段。有试点村(居)的乡(镇、办)在项目下达一个月内成立组织领导机构,制定工作方案,完成试点项目审核和申报,县级政府组织完成评审和市级备案工作。第二步是具体实施阶段。通过县级评审并完成市级备案的试点村(居),由乡(镇、办)指导村(居)民委员会按照实施方案有序推进项目建设。第三步是检查验收阶段。项目竣工后,由县级政府组织相关部门进行验收,并出具验收报告。市农委、市财政局对项目完成情况进行抽验和绩效考评。

（六）保障措施。一是加强组织领导。市农委负责牵头全市农村公共服务试点工作,并负责做好试点的政策宣传、业务指导和督导检查等;市财政局负责全市农村公共服务试点的资金保障和监督。县(市)政府主导,负责辖区内试点的评审、监督管理、验收等工作。有试点村(居)的乡(镇、办)要切实履行资金监管职能,指导项目的实施,全程跟踪项目进展情况。二是强化督导检查。市、县农委要加大督导检查力度,定期通报试点村(居)项目进展情况,对责任不落实、项目推进不力、工程质量不达标的要启动问责机制。市、县财政部门要加强资金监管,充分发挥资金效益,防止和杜绝挤占、截留、挪用专项资金。三是注重总结经验。各县(市)要认真总结农村公共服务建设运行维护试点经验,建立完善项目管理、监督和绩效考核等制度,确保试点工作有规可依,有序推进,逐步构建农村公共服务机制,持续提升农村公共服务水平。