邸 岩 于晴晴

河北大学政法学院，河北 保定 071000

2016年7月国务院办公厅颁布《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)、交通部等七个部门联合颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。交通部并于7月27日发出《关于贯彻落实<国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见>的通知》(以下为简称《通知》)，交通部要求各地交通运输部门细化政策制定具体实施细则。但是地方制定实施条例中存在与上位法相悖的问题。本文以我省网约车实施条例为蓝本，重点对网约车立法问题进行阐述并对相关现象提出建议。

一、我省各地政府关于网络预约出租汽车立法现状

2017年7月21日我省首部地方关于网约车实施条例细则—《石家庄市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《石家庄暂行办法》)正式施行，后保定市、廊坊市为推动网约车规范管理相应出台网约车实施细则，并且向社会公开征求意见征。我省一系列对网约车立法活动，虽填补了网约车监管的空白，但就各地网约车实施细则并未得到广泛认可。大多数人对管理规则表示不满，指责各地人民政府违背《暂行办法》的立法原意，规定了较高的准入条件和复杂繁琐的行政许可程序，变相限制网约车发展。

通过比较我省对网约车管理实施细则来看，我省各地对网约车立法规范主要是从以下几方面进行规定：

(一)网约车车辆准入条件

为规范网约车行业发展和保护消费者人身安全，各地针对网约车车辆准入条件不同程度进行规定。

《石家庄市暂行办法》第12条规定从事网约车的车辆主要条件有：(1)应有本市牌号且为5座以上，7座以下；(2)车辆计税价格高于石家庄市同期上牌的巡游出租；(3)燃油车辆的车轴距不得低于2675毫米且排量不得低于1.8L或1.4T；新能源车辆轴距不低于2600毫米；(4)装有符合国家标准具有行驶记录、卫星定位和应急报警等功能车载设备，并且上述信息应接入石家庄市出租汽车管理机构监管平台。

《保定市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则(暂行)(征求意见稿)》(以下简称《保定市暂行细则》)第12条规定从事网约车车辆的主要条件：(1)应为五座以上、七座以下有本市车牌号；(2)车辆档次高于保定市同期上牌的巡游出租汽车；(3)车辆的车轴距大于2675毫米排量不低于1.8L，并且功率大于100千瓦；(4)安装符合国家标准的具有卫星定位、应急报警、计时计程、打印发票、对内外录音录像的车载设备；除此之外，保定市在推动网约车发展中还大力鼓励电动汽车的运用，对纯电动汽车除了做出上述准入条件之外，根据实际对纯电动汽的车轴距作出不低于2610毫米、续航能力在200公里以上的特殊规定。

《廊坊市网络预约出租汽车经营管理服务暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《廊坊市暂行办法》)规定从事网约车车辆准入条件为：(1)5座以上、7座以下本市号牌；(2)车辆价格和档次高于廊坊市同期上牌的主流巡游出租汽车；(3)装有符合国家标准的具有卫星定位、应急报警、计程计时、发票打印功能的车载设备；(4)燃油车辆的车轴距大于2675毫米并且排量不低于1.8L或1.4T；新能源车辆轴距不低于2600毫米。

(二)网约车数量控制的规定

2015年出台的《网络预约出租汽车经营管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》)第13条第2款对网约车的数量进行了限制规定，但是就此款规定受到了社会和广大学者专家强①烈反对和批评，因此现行的《暂行办法》中未明确规定网约车数量限制。但是从《暂行办法》第13条第2款②可得知实际已经赋予地方政府依据本地实际情况对网约车数量进行数量限制的权力。

关于网约车数量限制的规定，在我省各地方出台的实施细则中均有体现。例如《石家庄市暂行办法》第4条第2款、《保定市暂行细则》第4条第2款、《廊坊市暂行办法》第5条第1款。各地方城市均出自对自身人口数量、经济的发展状况、道路承载能力、公共交通运输能力水平还有空气质量状况等方面考虑，对网约车在本地区的投入数量进行了限制。三地政府以主要是通过限制异地牌照车辆从事网约车行业和按批次准入网约车进入市场的手段对本地区的网约车的数量进行控制。

(三)网约车驾驶员资格准入条件的规定

网约车驾驶员是建设规范网约车领域的重要环节之一，《暂行办法》第14条对网约车驾驶员准入条件规定了三个具体条件，即(1)具备相应准驾车型机动车驾驶证并有3年以上驾驶经历；(2)没有交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪、吸毒、饮酒后驾驶、最近连续3个记分周期内没有记满12分记录；(3)无暴力犯罪记录；并且在14条最后附有一款城市人民政府规定的其他条件的规定，这为地方针对网约车驾驶员准入市场设定条件提供了法律依据。

我省各地网约车实施细则对驾驶员的资格也做出了相应的规定。如《石家庄市暂行办法》第17条规定网约车的驾驶员，应当具有相应准驾车型机动车驾驶证且有3年以上驾驶经验；没有交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪、吸毒、饮酒后驾驶、最近连续3个记分周期内没有记满12分的记录；没有暴力犯罪记录；有石家庄市或者取得石家庄市居住证等条件，并且对网约车驾驶员的年龄也做出男60岁以下，女限55岁以下取得健康证明的限制条件。《保定市暂行细则》第17条、《廊坊市暂行办法》第18条对网约车驾驶员准入条件的也进行相应规定，但是大致上与《石家庄市暂行办法》相同。

二、地方网约车立法条例存在的法律问题

(一)网约车车辆准入条件存在的法律问题

对车辆标准设定事前监督是促进网约车行业健康良性发展的必要。《管理办法》设定了三条较为宽泛的基准要求，同时授予地方政府结合自身特点对网约车车辆准入市场条件进行设定的权力。但是从上文我省各地就网约车车辆准入条件的设定，不难发现地方政府对网约车车辆准入限定了过高条件，与《暂行办法》立法目的相悖，而且也违背了《行政许可法》第16条第4款的规定。

地方立法中对网约车车辆准入条件过度渗入，主要是对《暂行办法》第12条第1款与第2款进行割裂掌握，片面隔断二者的关系。具体来说，即《暂行办法》是授权地方各级政府从其规定网约车准入的三个条件并且依据本地区实际情况对网约车车辆进行具体规定。例如，《暂行办法》第12条第1款第2项要求网约车车辆为“7座及以下乘用车”，地方政府在制定网约车实施细则时只能就“乘用车”等含义进行具体解释，不能规定网约车车辆为“7座及以下车辆价格为10万以上的乘用车”；又比如在我省承德、张家口等多山地地形的城市，可以就当地具体路况对车辆安全驾驶具备的条件进行规定。

(二)网约车数量控制存在的法律问题

数量控制是政府为实现将行政许可数量控制在一定范围内的目的，对不符合条件的申请人不予以发放许可的行政行为，究其本质数量限制是一种行政许可。在网约车蓬勃发展的背景下，以及对我省交通道路资源情况、巡游出租车行业的发展、保证城市服务运行顺畅等方面的综合考虑下，石家庄、保定和廊坊对网约的数量均进行了一定限制。

《行政许可法》第12条列举了五项能设立行政许可的事项，另外根据《中华人民共和国行政许可法释义》解释，《行政许可法》第12条第1项、第3项、第4项、第5项规定的行政许可事项是没有数量限制的，仅第12条第2项规定的有限自然资源的开发利用、公共资源配置和直接关系公共利益的特定行业的市场准入的行政许可事项是可以设定行政许可数量限制。据此有人主张网约车应依照《行政许可法》第12条第2项的规定和《中华人民共和国行政许可法释义》对行政许可数量设定的解释，可以对其进入市场的数量进行限制。

但这种观点忽略了网约车能将社会闲散资源整合利用、公共资源占用率远低于传统出租汽车的特点。并且依照《行政许可法》第13条规定的可以不设行政许可的事项：即(1)公民、法人或者其他组织能够自主决定的；(2)市场能够有效调节的；(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的；(4)行政机关采用事后监督能够解决的”和2013年《国务院机构改革和职能转变方案》中明确提出的最大限度地减少对生产经营活动和产品物品的许可、对各类机构及其活动的认定等非许可审批。由此可知，对网约车行政许可设定数量限制，必须同时符合“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入”的条件且不属于《行政许可法》第13条规定给的四种情况。

因此，地方人民政府虽出于公共管理的目的对网约车的数量设定了限制，但这种限制是违反法律法规的。我省各地关于网约车实施条例中对网约车数量管制的规定违反了上位法《行政许可法》，依照《立法法》第96条的规定应该予以撤销。

三、地方政府网约车实施条例的完善建议

在“互联网+”背景，应对新型经济模式和社会发展制定相应的法律进行规制时，必须要时刻把握住行政法的基本原则。践行行政行为必须是法律所明文规定的，法无授权即禁止的基本要求。在行政许可的设定上，要遵守上位法《行政许可》的规定，对《暂行办法》进行具体规定。目前在网约车领域，现行的法律规定单一并且法律位阶不高，各地有关网约车的立法混乱，没有统一完善成熟体系，但“互联网+”时代下的大数据的特点能为积极为各地方探索和发展网约车立法的提供成熟经验。

(一)出台《河北省网络预约出租汽车服务经营实施条例》，规范地方政府规章权限

针对当前我省缺乏统一的法律规范对网约车进行约束，我省应在《暂行办法》为原则和指导下，制定《河北省网络预约出租汽车经营服务管理办法》，对我省网约车服务进行统一规范的管理。

制定《河北省网络预约出租汽车经营服务管理办法》(以下简称《河北省网约车管理办法》)除要依据《暂行办法》，还要遵循《立法法》、《行政许可法》等上位法的规定。地方政府规章设定增加公民负担的权力时，必须由法律、行政法规、地方性法规赋予。《暂行办法》和地方政府规章具有相同的法律效力，如果把《暂行办法》作为网约车实施细则唯一授权，是不足以规范《河北省网约车管理办法》的合法性和合宪性的。

省政府和地方政府在制定网约车实施细则也需遵循国家基本法。《行政许可法》第15条明确表明规章设定的许可不得限制本地区以外的企业、商品进入本地区市场，禁止地域保护。因此在制定《河北省网约车管理办法》过程中应当剔除对驾驶员户籍、网约车车牌的限制规定，保障公民的基本权利受到相同的保护。

(二)激活备案审查机制

我国《立法法》第98条第4项规定：“地方政府规章要向国务院和本级人大常会备案；设区的市、自治州的人民政府制定的规章除向国务院和省、自治区的人大常委会备案，还应当同时向本级人大常委会、人民政府备案。”备案审查制度的运行不仅要求有权审查机关对备案文件进行形式上的审查，更要进行实质上的审查，既审查规范性文件的合理性，又审查合法性。据统计，2003年到2011年，全国省级政府共收到的报备案文件的数量将近76000件，存在问题并进行相应处理的有3000件左右③，这说明审查备案制度流于备案形式。对此为了法律秩序的统一，保障网约车新型行业的健康发展，在备案工作的中奖惩、追责、审查标准和流程等相关制度中加强建设。对于各地方政府不恰当的已经生效网约车实施细则，可以依法撤销；对于各地方政府尚未生效的网约车实施细则，应及时提出修改的审查意见。

(三)坚持市场导向，缩小许可范围，加强平台监督

网约车从市场发展而来，并且也能在市场中实现调节平衡，政府应当充分尊重网约车的自治性，发挥市场的导向作用。各地方政府在对网约车进行立法之前应当进行充分的市场调查和科学严密的理论研究，对政府的行政行为进行科学论证，与市场的调节实现完美契合，充分发挥二者的优势。

反观我省三地地方政府对网约车的实施条例完全模仿了传统对出租车监管模式，这是对互联网属性的最大忽视。在对网约车的设定行政许可时应适当缩小范围，加强网约车平台监督，实现“政府管平台，平台管行业”的行政监管模式。具体而言，政府应先是制定出网约车和驾驶员的最低条件，并且将审核条件的权力交给平台，不参与具体的审核工作。平台与政府相比，有大数据的技术做支撑，可以及时收集、处理信息，灵活性和能动性更强。同时，各大平台在适用政府最低条件的情况下，也可以适用得到主管部门批准的在最低条件基础上设定的自己审查标准。各平台利用技术创新和行业导向，推动网约车的健康发展。

四、结语

当前，在“互联网+”背景下的网约车的各种问题，政府通过加强立法是能够有效进行解决。在地方立法地方政府应该积极改正错误，把握“互联网+”下的特征和趋势，做到法治政府、有限政府、服务型政府。我省网约车立法现状还是停留在以交通部门颁发的《暂行条例》的部门规章为依据制定地方政府规章的层面，在实践中如果能够转化行政思路，正确把握市场和法制二者之间的关系，在法治的框架内尊重市场的自发性进行法制创新，一定能够创造出切合实际、维护法律尊严的良法。

[ 注 释 ]

①《网络预约出租汽车经营管理暂行办法(征求意见稿)》第13条第2款：城市人民政府对网络预约出租汽车配置数量有规定和要求的，道路运输管理机构依据其规定和要求，对车辆发放《道路运输证》.

②《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》第13条第2款：城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定.

③孔腾.行政规范性文件政府备案制度研究[J].中国政法大学，2013(34).