林允照 张海松 林朦朦 沈健 李显文 林允寿 施敏敏 郭丰 常江 杨施施 李影倩

人口老龄化已成为当今社会非常严峻的社会公共课题，全球发达国家几乎全面步入老龄化社会，而处于发展中的国家也正以每年攀升的老龄数据即将步入老龄社会[1]。我国是较早步入老龄化社会的发展中国家，今后老龄化问题将会越来越严重，养老服务问题成为政府部门需面对的严峻难题。其中，城乡结合地区的老龄人口在全人口中所占比例较高，他们所享受到的养老服务通常涉及医疗照护、生活料理、情感安抚、法律支援等[2]。但是，纵观这类群体实际所享受到的养老服务内容，主要囊括机构养老、家庭养老及社会养老三类特殊形态[3]。而基于机构层面的养老模式则归属于社会资源集中化的养老模式，社区养老则是介于家庭养老与机构养老双重属性的一类养老类型，呈现出多元化的优势特征[4]。社区养老模式是传统养老模式较好的补充形式。城乡结合地区养老模式是在城市社区养老基础上发展而来的，是在政府单位统筹指导及帮扶下，通过村委会及村党支部作为发起人，组织社区成员，并发动各项人力资源，将社区、国家以及个人等多方面资源进行调度，进而使老年人的心理与生理需要得到保障[5]。该模式的优势在于老龄群体不用离开自己熟悉的居住场地，亦未打破邻里关系，仅引进了政府及社会机构的参与力量，强化了城乡结合地区的村集体作用[6]。

正是基于该模式呈现出的人性化及常态化特点[7]，近年来在浙江省城乡结合地区养老体系中扮演着重要角色。浙江省老龄办在2017年发布的最新数据显示：截止2016年底，年龄在60岁及以上的省内老龄群体数高达956.19万人，约占全省总人口数的21.3%，较2015年同期增加48.3万人，其中年龄在80岁及以上的老龄群体人数亦出现较大幅度增长[8]。虽然浙江省城乡结合地区的养老保障层次较全国范围高，但由于城乡结合地区的二元结构，使这类群体的老龄化问题较为严峻，再加之传统的养老照护策略无法满足当前老龄群体的需要[9]，这就需要经济水平相对发达的浙江省从欧美等发达国家汲取先进经验，并结合我国国情及浙江省现状，制定出一套科学、合理及经济的城乡结合地区养老模式。

1 浙江省城乡结合地区养老服务模式发展概况

浙江省近几年在城乡结合地区养老服务方面取得了较大发展，截止2016年，全省范围内共建成13 000多家城乡社区居家养老照料中心，实现了78%左右的农村社区覆盖率，涌现出了桐乡、安吉等县市在内的优秀农村养老社区[10]。虽然浙江省养老服务走在全国前列，但与英、美等发达国家相比，当前省内的城乡结合地区养老模式仍处于起步及探索阶段。其不足主要表现在3个方面：一是各地区发展不平衡，这里既有城市和农村二元化格局的明显差异，也有经济较发达地区和欠发达地区的巨大差距[11]；二是从全省整体发展来看，社区养老服务在城乡结合地区的覆盖率还不高，服务水平偏低，组织化程度也亟待提高。因此，存在着服务渠道单一，服务类型低层次、不丰富的状况[12]；三是全省至今尚未形成严格、科学意义上的“社区服务体系”[13]。虽然浙江省城乡结合地区养老护理模式得到了多年的发展，也已获取了一定的成效，累积了较为丰富的经验，但受到省内不同区域城乡结合地区自身特殊的历史人文氛围、经济及政治体系的多重影响，导致城乡规模发展出现了较为明显分割的二元社会保障模式，即城乡结合地区的社会保障仍旧处于一种家庭保障、土地保障以及国家救济的低层次水平[14]。

1.1 城乡结合地区对社区养老认可意向不高

近年来，浙江省政府逐步深入城乡结合地区推广社区养老，并发动村委会力量以及借助社会资源力量的介入，积极普及社区养老观念[15]。但是，城乡结合地区老龄群体就社区养老概念的认知度不高，省内仍有较多区域只停留在政策文件中[16]。对台州、衢州、金华和丽水4个县市区域的城乡结合地区老龄群体开展调研，结果显示，仅有51%左右的老年人听说过“社区养老”，近50%老年人从未知晓本村（街道/镇）有养老服务站，而有10%左右的老年人对社区养老存有抵触情绪[17]。老年人对社区养老意识的淡薄，使得在城乡结合地区难以构建良好的养老氛围。

1.2 社区基础服务设施不够齐全

虽然浙江省近年来加快推进社区多项适老化服务设施的建设，同时不断完善康乐中心、休息室和阅览室等养老服务设施，但仍有较多村庄存在活动场地受限、设备较为简单及活动室一室多用的情况，甚至出现活动室被用作棋牌室的现状[18]。这将导致老年人的生活活动类型较为单一、文化设施匮乏，导致部分老年人对棋牌活动过于沉迷，反而有违政府致力社区养老的初衷，不利于老年人心身健康。

1.3 城乡结合地区缺乏养老资金储备

由于城乡结合地区的养老资金主要依赖于政府部门的财政拨款，使得经费来源渠道较为单一，一旦配套资金受限，将引起养老服务范围缩小，而政府资金投入与当年财政预算密切相关，表现出较大的波动性和随意性，这均不利于社区养老服务模式的可持续性发展[19]。虽然省内部分城乡结合地区有土地租金及股权分红，但每年的收入情况与当地经营状况相关，仍存在一定不确定性，对社区养老体系资金构建无法做到较好补充[20]。就老年个体而言，仅依靠每月100多元养老金及新农村社保无法保证其基本生活需要，子女的财力支持是这类老年人的主要养老资金来源。

2 国外城乡结合地区社区养老模式发展经验借鉴

西方发达国家的社区整体化发展已有上百年的历史积淀，他们在面对老龄化社会思路上，特别是社区养老模式的构建及服务管理方面积累了大量经验，亦提出了很多值得借鉴的宝贵思路[21]。

2.1 美国城乡结合地区社区养老模式概况

2010年初，美国已有接近3亿的人口。2000年后，美国人口中年龄在65岁及以上的老年人口占据总人口数的11.8%，预计2030年后，老年人口的比例将明显提升，达到20%左右，其中老年人中已婚人士占据55.8%，丧偶者占据31.7%，离婚者占据6.7%，未婚者约占据5%[22]。而从老龄化人口的年龄构成来分析，65岁～74岁占老龄人口总数的52.7%，75岁～84岁占34.8%，84岁及以上占11.7%[23]。目前的老龄人中，单独居住者占27.9%，居住在老年公寓者占5.5%，65.8%为与家人共同生活[24]。美国将这类由老龄人自退休后以自身生理状况及年龄作为根据而挑选出适合自己度过余下生命的居所和环境，称之为“退休社区”[25]。

退休镇及退休村是由开发商开发及经营的大型退休式社区，这类养老机构对有一定自理能力及年龄较轻的老年人较为合适[26]。目前，就退休经营相关的建筑形态包括两方面：一是开发商用于提供养老服务的场所；二是指提供给家庭房车所使用的小面积土地[27]。老年人照料中心是指那些由机构所提供赞助而修缮的养老机构，主要为年老体衰及不具备自理能力的老龄人提供照料[28]。这类机构会为老龄人提供一个心身均较为舒适且安全的休养环境。当前，这类养老照护社区主要划分为两种类型：一种是为老龄人提供终身照料式服务，另一种是与终身照料相近的服务模式[29]。其中，前者的养老体系中囊括了生活各方面的服务设施，比如教堂、食堂、理发店、美容店、快餐店、图书馆、便利店及信息中心等。另外，美国城乡结合地区也有一些因为经济衰退导致失业或无法就业，从而只剩下老年人的社区，这称之为只留老年人社区[30]。出于自然退休社区中为老年人提供服务设施不齐全的考虑，某些私营企业开始推崇 “居家援助老年式公寓”，这为家庭条件较为富裕的老年群体提供更多的选项[31]。对于居住在这类公寓中的老年人而言，一般会有相应的服务人员对其提供卫生打扫，以及膳食和穿衣服务等。

由此可以得出，基于美国国情的城乡结合退休社区所提供的多样化养老模式，能满足不同年龄层面老龄人的内在诉求[32]。另外，美国政府单位也通过“购买服务合同”的方式，对城乡结合地区养老服务的权责予以分解，并将其下放至私营单位，从而保证社会服务模式的市场化运作。

2.2 英国城乡结合地区社区养老模式概况

在20世纪80年代，英国已经迈入社会高度老龄化国家，其中65岁以上的老年人已占据全国人口总数的13%，较国际上7%的老龄化标准高了许多[33]。伴随着社会及经济进程的加速，法律已不再明文规定子女必须赡养父母，这也导致老龄人的养老观念出现了明显变化，而大部分老龄人的观念亦表明，子女应当拥有属于个体的生活方式[34]。所以，有80%的英国城乡结合地区老龄人未与子女共同居住。在这样的社会背景之下，英国的养老模式开始逐步走上社会化发展的道路。自20世纪90年代起，英国城乡结合地区所辖政府机构开始将目光聚焦于老龄人所采用的社区照料模式，并以多样化的社区综合养老服务项目，包含社区活动中心、家庭照护、托老院、老年公寓、养老院等作为依托[35]。政府释放出的信号尤为明确，就是保证居住于城乡结合地区的老龄人在社区及家庭中养老，并对这类群体予以一定的照护津贴[36]。对于社区内不能进行生活自理，但又没有亲人照料的老龄人，可引导其到社区养老院中生活，而这类养老院又是分散于社区内的小型养老机构，可让老龄人全方位地熟悉自己生活的环境，又能得到良好的照护[37]。总体而言，英国的城乡结合地区的社区养老模式主要是为老龄人提供物质方面的支持，比如免费对其进行室内环境改造，并为其提供精神慰藉，由志愿者主动发起聊天，陪伴老年人，为其提供心理咨询，进而丰富这类老龄人群的精神文化生活[38]。

2.3 日本城乡结合地区社区养老模式概况

日本是世界上老龄化程度极高的国家，有“银发之国”的称谓。在20世纪70年代，日本城乡结合地区就已呈现出非常严重的“空巢”现象，有学者在此基础上提出了社区居家养老服务的相关概念[39]。社区居家服务在日本城乡结合地区通常备受欢迎，由于社区所提供的服务全面、周到，又能使老年人在安度晚年中继续发挥余热。该项养老模式能使老年人脱离医院的拘束，使其重新回到社区，并安享晚年生活。日本为了有效保证老龄人口的各项医疗及福利等，拟订了老龄人专门的法律条文，从而为城乡结合地区的社区养老模式提供了有效的法律支持，使得日本社区养老事业得到了快速发展[40]。为了保证老龄人的晚年生活过得愉快、充实且有质量，日本通常会为社区老龄人提供多元化的养老服务内容，比如服务人员、医生、护士等上门服务；还有日托机构，主要是针对行动不便者，为其提供洗澡、吃饭以及健康体检等服务内容；再比如短期和长期托管服务，其中短期服务是提供3个月以下服务，长期服务是超过3个月的服务[41]。

3 结合我国国情构建浙江省城乡结合地区综合养老模式

我国城乡结合地区老龄人的服务模式是由社会结构、生产力发展水平及家庭结构所决定的[42]。根据当前城乡结合地区经济发展水平以及人们生活质量的情况，可将城乡结合地区经济划分为富裕型、温饱型及贫困型[43]。就浙江省城乡结合地区层面的老年服务体系的构建而言，需要结合我国国情构建科学的社区综合养老模式。所以，城乡结合地区的社区养老事业需与浙江省内不同区域的经济发展水平相适应，并根据经济发展的动态水平逐步予以完善。目前，我国尚处于社会主义的初级阶段，其整体的经济发展水平尚不高，尤其当前浙江省城乡结合地区的区域经济尚不平衡，大多数城乡结合地区仅处于温饱阶段，仅有极少数的地区迈入了小康之路[44]。所以，浙江省城乡结合地区社区综合养老模式体系的搭建，不可能做到一步到位，应根据省内不同地区的经济发展水平及老龄化进程，循序渐进，因地制宜地拟订不同层面的养老服务体系。

基于老年人需求为核心的城乡结合地区社区养老服务体系强调“复合型需求”及“复合供给”的高度化统一，并以老年人内在的诉求为核心点[45]。由于我国当前国情所限，浙江省城乡结合地区社区养老服务体系的搭建需要充分调动农村集体经济发展的独有优势，对政府、农村社区及家庭资源予以全方位整合，保证其具有现实可行性，最终不断完成及构建符合我国国情的浙江省城乡结合地区社区养老模式[46]。

3.1 以政府为主导力量建立城乡结合地区养老服务指导中心

依托由国家层面提出的“9073养老服务格局”，根据我国国情及浙江省省情，构建以政府为主导力量的服务指导中心。以省财政和福利彩票公益金作为主要资金来源，引入社会层面多方资金，完善养老服务资金储备体系[47]。政府层面应逐步为家庭困难老龄人提供养老金补贴，建立完善的补贴政策，明确划分最低生活保障待遇、抚恤补助、特困补助等多个级别，根据细化的评分标准界定社区养老照护级别，每月予以对应级别的政府养老金补贴[48]。各村委或街道（镇）建立居家养老服务中心，依托公益单位开展社区养老内容，包括医疗康复、生活护理、情感安抚、家政服务及法律咨询等。

3.2 保证城乡结合地区社区养老服务设施全覆盖

浙江省政府应不断完善城乡结合地区养老服务设施覆盖，包括建设老年配餐服务中心、养老服务日间照料中心、托老所等新型批次养老服务设备，以逐步实现社区内养老服务设施全覆盖[49]。对现有的养老服务照料中心运营体制进行改革试点，建立“政府搭建平台、专业化管理、市场化经营、志愿者参与”的4项运营机制，完善呼叫服务、配餐送餐、家政服务、便利店等4个基本功能，并根据本地老年人服务需求开展其他特色服务项目[50]。探索由政府购买服务，街道社区监管，社会组织运营，实现“管办分离”的发展方向。切实发挥照料中心的作用，为行动不便、空巢、失独老年人提供日间照料服务。在浙江省全省范围内不断扩大养老照料中心试点，推动社区养老服务发展。

3.3 积极发展城乡结合地区养老医疗及服务体系

社区诊疗保健模式是浙江省城乡结合地区社区养老体系中非常重要的一项服务，通过强化及完善城乡结合地区社区医疗卫生及服务体系，能构建一个集老年疾病预防及老年诊疗的养老服务模式，这是城乡结合地区社区养老模式构建的重要保障[51]。通过对老龄人家庭各成员进行相关指导与培训，能使家庭成员掌握照护老年人的基本技能，从而巩固及强化家庭的养老功能。通过充分利用社区各种传媒工具，大量推广老年人健康宣教模式，从而强化老年人自我防病及控病能力。此外，为浙江省内城乡结合地区老龄人建立健康档案，对其开展健康体检，整合社区周边医疗资源，奠定城乡结合地区公共卫生资源体系[52]。

3.4 积极开展城乡结合地区老年文化娱乐活动

浙江省城乡结合地区的老龄人内心对文化生活方式均有着较为强烈的诉求，亦有较为明显的精神文化需求[53]。应根据社区老龄人的具体情况，组建老龄歌唱团及老年模特队等，从而填充老龄人的精神文化生活，并不断提升他们的健康意识以及生活质量[54]。通过文化活动这一载体，强有力地宣传党的技术路线、方针与政策，从而有效地加强文化素养教育，强化城乡结合地区的社区养老机构的娱乐及知识功能，以此提升老年人的政治觉悟[55]。老龄人文娱活动项目的开展，有利于实现“老龄健康化”的目标，不仅能使老龄人心身获得安抚，更能丰富其精神生活，减轻孤独、消沉之感，最终提高老龄人的生活质量。

3.5 完善家庭养老的服务方式

家庭养老模式属于浙江省城乡结合地区老龄人社区养老的重要补充方式，能对社区养老功能予以完善，填充老龄人对家庭养老服务的内在诉求[56]。首先，应强化家庭养老理念，加强社会氛围引导的“尊老养老”宣传方式；其次，我国婚姻法、继承法及老年法等法律条文对家庭成员间的权利与义务进行了明确的界定，并对老年人合法权益进行了强化性宣传[57]。伴随着我国社会经济发展进程的加速，传统的家庭发挥着重要的角色作用，又能有效切合现实。所以，当家庭成员能很好地对老年人进行全方位的照护后，可使老年人享受到良好的居家养老服务。家庭养老服务除了为居家养老人群提供上门服务外，还能通过“日托”的方式对老年人予以集中管理及照料，从而使老年人获得贴心的照料，使老年人生活在较为熟悉的环境之中。

4 小结

我国城乡结合地区的社区养老模式与国外相比仍存在较大差距，尚处于初级阶段，还有许多问题亟待解决。除模式较单一之外，仍侧重于社区养老服务体系的建立和完善，却忽略了人性化、整体性和特色性。某些模式仍只是雏形，并没有从根本上解决老龄人的实质需求。因此，将国外先进可行的社区养老模式引入我国，并结合我国国情及浙江省省情，不断构建及完善符合我国现阶段国情和养老特点的浙江省城乡结合地区社区养老模式，这是目前浙江省城乡结合地区所面临的重要养老课题。

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