扶贫资源分配和贫困退出中的矛盾及其化解

2018-01-09刘司可

当代经济管理 2018年10期

刘司可

摘要随着精准扶贫工作进入攻坚克难关键期，贫困人口脱贫节奏不断加快，如何保证扶贫资源分配的公平性与持续性成为贫困退出工作面临的重要难题。对湖北省陈村的田野调查显示：贫困户与脱贫户对扶贫资源分配和贫困退出的意见和想法既有共识也有差异，贫困户希望扶贫资源能够更加全面和深入，脱贫户则希望贫困退出与资源分配能够更加公平。扶贫资源分配和贫困退出机制不够健全，比如扶贫资源分配不够均衡，资源配置有效性不足等问题是贫困户和脱贫户的共识；贫困户认为扶贫资源配置与现实需要仍有偏差，部分贫困问题难以获取相对应的资源帮扶；脱贫户认为退贫以后受到关注的频率降低，扶贫资源获取较从前明显减少，难以得到持续的扶贫资源帮扶。为及时解决社会矛盾，巩固脱贫攻坚的不易成果，需要不断优化扶贫资源分配体系，充分发挥资源分配在贫困退出中的积极作用，尽快形成持续有效和公平公正的贫困退出机制；还要强化惩处机制，加强精神扶贫与思想引导，让贫困退出不仅经得起时间和社会的检验，更能有力带动贫困人口内生发展。

关键词贫困退出；扶贫资源分配；贫困户；脱贫户；扶贫对象；脱贫攻坚；精准扶贫

[中图分类号]F323.8 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）10-0046-08

一、引言

随着脱贫攻坚工作的不断推进，我国各地贫困退出的脚步也在随之加快，2017年我国又有1 000多万贫困人口退出贫困序列，按照现有的脱贫计划，在2018年和2019年，我国每年都将有大量贫困人口相继脱贫。在大面积贫困退出的背景下，扶贫资源分配逐渐成为贫困地区居民关注的焦点，因为扶贫资源分配问题不仅关系着贫困地区的社会稳定与长期发展，更加关系着精准扶贫的实效性与可持续性[1]。扶贫资源包括旧屋改造、医疗补贴、低保救助、产业扶持、教育帮扶、生产资料等多个方面。按照国家《关于建立贫困退出机制的意见》中“脱贫不脱策”的基本要求，需要做到贫困户能在脱贫前后都能享受到一定的扶贫资源，脱贫户不因失去扶贫资源而造成返贫，同时更要保证贫困户持续享有资源帮扶[2]。如何将扶贫资源分配更好地运用到贫困退出机制中，既让已经脱贫的农户充分发挥内生动力，又有效化解贫困治理中的社会矛盾，保证精准扶贫的公平性与可持续性，将是全面建设小康社会的重要保障。

学界关于扶贫资源分配的研究主要集中在两个方面。一是对扶贫资源分配的瞄准与偏离研究（许源源，2007；洪名勇，2009；李小云，2015）。科学实现扶贫资源分配是完成精准扶贫战略目标的关键环节，对不同类别贫困人口精准分配政策资源，不仅可以帮助他们有效脱困，更对维持社会稳定具有重要意义；精准扶贫内部结构的精细化和复杂化，导致扶贫边际效应递减，贫困农村内部分化不断加剧，再加上扶贫资源的逐渐资本化，导致资源分配陷入“内卷化”困境，进而出现“精英俘获”等干扰因素，最终造成资源分配的偏离[3-5]。二是扶贫资源分配的矫正研究（汪三贵，2010；贺雪峰，2011；刘升，2015）。通过参与式识别的办法，加大对贫困人口识别的准确性与合法性，然后采取轮换、抽签等多种途径对贫困人口进行轮换受益；在扶贫资源输送力度不断加大的背景下，需要及时提高村级组织执政能力，加强扶贫资源的后续管理以保证精准扶贫的有效性与持续性[6-8]。

学界关于贫困退出机制的研究主要集中在两个方面。一是对贫困人口退出机制的研究（乔世东，2009；刘解龙，2015；张琦，2016）。贫困户退出贫困序列，主要围绕以收入为核心的衡量指标，按照县乡村逐级分解的指标和任务，在既定时间节点，按照规定的步骤、程序实现贫困群众的脱贫工作；贫困人口脱贫后返贫是一个较为常见的现象，只有建立科学的贫困退出和激励机制，才能更好保證脱贫的可持续性；贫困人口合理有效的监测是贫困退出过程中的重要环节，及时发现贫困人口生产生活改善情况，及时让具备脱贫条件的农户退出贫困序列，尽可能保证精准扶贫的实效性[9-11]。二是对贫困县退出机制的研究（吴国宝，2012；虞崇胜，2016；李瑞华，2017）。通过构建科学合理的评价指标体系，通过对贫困县信息的采集、甄别与核实、评估等程序，构建贫困县退出的识别方法与运行机制；贫困县摘帽后应有相应的激励机制，通过形成退贫后帮扶政策，给予资金等方面的继续扶持[12-14]。

综上所述，相关文献对扶贫资源分配与贫困退出机制分别进行了相关探讨，但是两者之间的互动与交叉研究并不多见。有关扶贫资源分配和贫困退出机制的研究方法并不丰富，定性研究较多，但较为缺少基于数据样本的实证研究；研究视野有待进一步开阔，缺少对贫困人口的细致分析，比如从贫困户与脱贫户的不同视角进行比较分析。美国学者亨廷顿曾指出，“财富收入的不平等是社会发展的必然现象，也是造成很多深层次社会矛盾的原因所在。”[15]在我国贫困地区，随着精准扶贫工作的深入，越来越多的社会资源与财富需要进行重新分配，而这些资源分配的初衷，是为了化解我国目前较为明显的贫富差距问题，维护社会的稳定与健康发展。但是在资源分配的过程中，由于出现新的利益诉求群体，极易诱发一些新的不平等现象，导致贫困人口与脱贫人口可能会因为资源分配不均而滋生思想对立，这样不仅违背了精准扶贫战略的初衷，也降低了贫困退出工作的实效性与扶贫工作的可持续性，最终影响全面建成小康社会的正常进程。因此，基于对湖北省陈村的实地调研，通过分析贫困户和脱贫户对扶贫资源分配和贫困退出工作的意见及矛盾，尝试从解除其引发的社会矛盾的角度，倒推完善扶贫资源分配和贫困退出机制的路径及举措。

二、样本村及基础数据

陈村是位于湖北省北部的“插花式”贫困村，周边地区经济发展较好，但由于交通不便、资源匮乏等方面的原因，造成该村数次错过发展机遇，导致目前发展较为滞后，贫困人口较为多见。该村共有农户560户，总人口2 396人，其中，建档立卡贫困户152户、464人，贫困发生率19.4%。贫困户中开发扶贫对象54户、213人，教育帮扶扶贫对象5户、22人，医疗救助扶贫对象37户、95人，异地搬迁扶贫对象27户、71人，低保五保扶贫对象29户、63人。根据2018年1月采集数据，该村2015年退贫22户、72人，2016年退贫58户、172人，2017年退贫19户、61人。该村本来计划2017年完成贫困人口的全部脱贫任务，然后2018年以后巩固脱贫成果，但是为了防止“数字脱贫”，中央要求各地方将2019年作为统一的脱贫时间节点，因此该村对原来的脱贫计划做出了适当调整，将部分贫困程度较深的困难群众延后退贫。该村居民大多为农业人口，主要以种植粮食作物为主，也种植油茶、太空莲等特色产品，但是由于山场林地较多，人均耕地面积较少，青壮年劳动力多在农闲时节外出务工，以此赚取额外的经济收入。鉴于以上特点，本次研究选取该村作为田野调查点。

笔者在2017年1月至2018年1月，多次组织课题组前往该村开展深入调研，对贫困户、脱贫户及部分普通农户代表进行了入户调查，并对村干部、驻村干部等贫困管理者进行了个别访谈。在入户调查及开展访谈期间，课题组受到了村委会及驻村工作队的协助，特别是在优化问卷设计、调整入户调查时间与路线规划等方面给予课题组很多建议，大大提高了课题组的调研效率。本次问卷采取全覆盖的抽样方式，以摸清困难群众真实情况为主要目的，在陈村共计发放问卷152份，其中贫困户发放问卷53份，脱贫户99份，覆盖了该村所有建档立卡困难群众。此外，课题组为了保证问卷的有效性，尽量选取春节等节假日作为调查节点，对于不在家的农户采取电话访谈，或是由亲属代为进行问卷填写。

本次问卷调查最终实际回收问卷141份，有效率为92.8%，符合研究要求。问卷共22个题目，由被调查者基本信息、低保待遇、医疗报销、生产发展、子女情况、思想动态与贫困退出机制实施情况、扶贫资源获取情况等部分组成。使用SPSS对回收问卷进行数据处理。调查得出的基本结论：目前，陈村扶贫资源分配和贫困退出工作正在有序开展，但在资源管理、分配范围、退贫效果等方面仍然存在一些值得商榷的地方，并且贫困户与脱贫户的意见也存在一定差异。

三、贫困户对扶贫资源分配和贫困退出的意见

1.对扶贫对象资源分配不易平衡，影响贫困退出精准度

扶贫资源分配涉及到扶贫资金和农村财富的重新分配问题，对贫困地区经济和社会发展都会起到十分深远的影响[16]。特别是在贫困人口之间，由于贫困具有动态性特征，虽然都是贫困户，但在贫困深度、贫困状况、致贫原因等方面也存在很多差异[17]。根据精准扶贫工作的“精准”原则，为避免撒胡椒面式的一刀切，当前扶贫资源分配会根据具体贫困状况，对扶贫对象给予精准帮扶。但是由于对贫困标准的不同衡量办法和贫困户具体情况的千差万别，以及部分主观判断因素的混杂，导致对扶贫对象进行扶贫资源分配时，出现了不易平衡的分配差异[18]。根据对陈村农户的调查，在贫困退出具体执行过程中，扶贫资源获取多少无形之中成为很多贫困户眼中能否脱贫的重要衡量标准，对《关于建立贫困退出机制的意见》中“脱贫成效精准”等衡量准则存在刻意回避，这不仅为扶贫资源分配制造了障碍，更加影响了贫困退出工作的有效实施。

得益于国家扶贫战略的快速推进，各地对精准扶贫工作的投入不遗余力，多种扶贫资源不断向贫困地区流入，资源分配力度也较从前显著增强。发放低保金、房屋改造补贴、免除贫困子弟学杂费以及医疗补贴等等，这些都是较为常见的货币化扶贫资源，但是对于各种贫困情况的不同评判，往往造成在实际资源分配中贫困户获益存在较大差异，这些差异有时可能是显而易见的，有时也可能是较为隐性的[19]。

根据对陈村脱贫情况的调查发现，家庭人口多的贫困户在搬迁建新居时会获得更大的房屋面积，但同样是贫困户，可能贫困程度更深的贫困家庭由于人口较少，却只能分到较小的住房。因病致贫农户可以获得相应的医疗救助，特别是一些重大疾病救助力度会更大，但是相对于部分慢性疾病，同样可能使贫困人口丧失劳动能力且开销巨大，但是可能由于这些慢性疾病不在救助病种目录，而导致患慢性病贫困户得到的救助力度相对较弱，费用报销比例也低了不少。贫困子弟在上学期间会获得免除学杂费等多种资助，特别是对于成绩好的贫困子弟，扶持力度则更大，只要孩子能顺利升学，可能会有来自政府、校园及社会各界的长期资助，但是仍有很多贫困子弟由于不同原因，在初中階段甚至更早阶段就已辍学或外出务工，生活可能长期处于窘迫状态，但是他们却很难得到扶贫资源的有效帮扶。

扶贫资源分配可能造成诸多显性或隐性差异，进而造成在贫困退出机制实施过程中，可能会出现一些不易量化的复杂因素，进而影响扶贫资源的公平分配与贫困退出的客观研判。根据调查了解到，20.5%的被调查者认为贫困退出不公平，43.5%的被调查者认为应该将帮扶子女工作纳入扶贫资源分配体系（见表1）。

2.扶贫资源配置与贫困户需求仍有偏差，脱贫可持续性不强

目前，贫困地区主要扶贫资源有低保、教育、医疗、房改补贴等传统货币型资源，以及农业机械、种养幼苗、各类捐赠等实物形式的资源，基本可以涵盖“两不愁、三保障”的脱贫要求[20]。但是通过对陈村扶贫资源分配情况的调查发现，部分贫困户在获得一定帮扶资源后，还是面临着一些新的生产生活矛盾，并且短时间内还缺乏对这些新矛盾的有效解决机制，进而导致现有扶贫资源分配与贫困人口的现实需求还未能完全匹配。比如在异地搬迁中，部分贫困户从危房旧房中搬出，住进了集中修建的新房，但是由于很多农户常年在外打工，造成新房入驻率较低，大量房屋处于长期空置状态。还有一些农户虽然住进新房，但是由于土地等生产资料在新住地得不到很好解决，导致这部分农户仍然经常跑回原来的住处生产生活。更有少量贫困户，由于从前的旧房在村中位置较好，生产生活较为便利，就算房屋很破旧也不愿意接受集中安置等政策帮扶。

还有部分贫困户反映，在产业扶贫中，一些具备一定劳动能力的贫困户，往往会被安置到附近的合作社或各类经济组织成为“托管户”，进而获取足够脱贫的经济来源，但是有一些贫困户由于不适应集体工作的模式或是劳动强度，干了一段时间以后也就放弃了。还有一些贫困户被发放了种子、鸡苗、猪仔、器械等生产资料，作为一种脱贫条件，但是经过一段时间后发现，部分贫困户还是由于技术、管理、销售等原因陷入了发展失败。贫困代际传递也并未被完全斩断，在教育帮扶中，部分没有升入高中或是考入大专院校的贫困子弟，通过当地各种形式的技术培训，学会了理发、汽修、厨师等相关技能，但在真正步入社会以后，部分贫困子弟由于年龄、经验、岗位、环境等方面的不同限制，依然没能较好地摆脱贫困状态，有的甚至最后又返回村中长期待业。

通过调查发现，部分农户在获得了住房、生产、教育等方面的帮助以后，虽然达到或是接近“两不愁、三保障”的贫困退出标准，但是仍然十分担心发生返贫。因为随着社会的发展，当前农村贫困地区流动人口不断增多，一些新的贫困现象也随之出现，对扶贫资源配置也提出了新的要求。根据调查了解到，20.7%的被调查者认为扶贫资源还不能满足脱贫需要，28.3%的被调查者认为有贫困户需要得到帮扶却无法获取有效扶贫资源，27.7%的被调查者认为有贫困户发生返贫（见表1）。

3.资源分配的有效调解机制缺失，诱发贫困治理中的社会矛盾

随着异地搬迁、房屋改造、低保政策等扶贫资源的日益增多，许多贫困农户享受到了精准扶贫的政策红利，而且这些红利的数量与质量也在不断提高，不仅让贫困户的生产生活获得较大改善，同时也为贫困地区带去了更多的发展资源，营造出了良好的发展氛围[21]。但是相较于贫困户的资源获取，非贫困户（普通农户及脱贫户）获得的帮助资源却很少，而贫困户与非贫困户又同时生活在一个村庄或地域之内，导致少部分非贫困户对贫困户的获益存在一定的负面情绪，贫困户与非贫困户的心理矛盾逐渐积压，最后造成贫困户增添了一定的心理负担[22]。

面对扶贫资源分配导致的贫困地区社会矛盾，大多只能依靠村级组织的力量去调解。虽然村干部可能对农户之间类似压抑或是妒忌的情绪有所觉察，但是由于精准扶贫的大量日常工作，以及人力物力的不足，造成村干部很难投入过多精力去及时关注或是化解这些心理矛盾，大多只是在贫困户与非贫困户之间，出现上访或是扯皮的时候才去调解，以防止矛盾的进一步激化[23]。而且根据深入调查发现，由于担心社会稳定等原因，部分村干部对于扶贫资源分配中的矛盾常常采取较为回避的做法，比如在扶贫捐赠等资源分配时，大多会采取较为隐蔽或低调的处理方式。重视不足、得过且过心理以及有效调解机制的缺失，极可能为扶贫资源分配和贫困退出埋下更多社会隐患。根据调查了解到，20.4%的被调查者认为农户之间因扶贫资源分配引起的矛盾不能被及时关注（见表1）。

四、脱贫户对扶贫资源分配和贫困退出的意見

1.扶贫资源分配出现明显减弱，预防返贫机制有待完善

根据中央印发的《关于建立贫困退出机制的意见》，要求对退出贫困序列的脱贫户，在一定时期内保持原有的国家扶贫政策，支持力度不减，留出缓冲期以确保实现稳定脱贫[2]。但是在扶贫资源实际分配时，由于很多资源可能涉及到贫困人口的切身利益，以及各个地方财政实力的差别，导致不同地区在政策执行过程中，会根据当地的实际情况对已经退出贫困的农户进行不同程度的帮扶。因为扶贫的核心是围绕贫困人口，对于已经脱贫的农户，对他们的关注或是扶持可能会出现不同程度的减少。根据我们在陈村的观察，相较于贫困户，对于一些脱贫户的日常生产生活变化，比如子女的就学就业情况、种养产业的经营状况、疾病的治疗情况、扶贫贷款的归还情况等等，受到的关注或动态监测频率明显降低。

因此，当脱贫户在发生倾向性或是苗头性问题时，比如产业经营遇到技术或是滞销难题，参与集体务工难以适应，或是家庭出现各类变故的时候，由于缺乏及时的动态管理，导致无从知晓或是忽视情况的严重性，常会导致脱贫户的苗头性问题出现恶化，再加上脱贫户本身的脆弱属性，极有可能在短时间内引起脱贫户的返贫[24]。同时，陈村的部分脱贫户反映，由于脱贫后受到的关注不足，扶贫资源分配明显减少，造成脱贫户的生产积极性受到一定程度的影响，认为早知道脱贫以后待遇降低，还不如晚点退贫。这既阻碍了脱贫人口内生发展动力的进一步激发，也在无形中滋生了贫困村农户的福利依赖心理，进而影响部分仍在贫困序列的农户逐渐从“依靠政府”转向“依赖政府”。根据调查了解到，28.4%的被调查者认为退贫结果不公平，19.7%的被调查者认为脱贫后存在扶贫资源分配减少，25.3%的被调查者认为脱贫户在遇到困难的时候不能及时获取扶贫资源（见表2）。

2.对脆弱人群的关注较少，扶贫资源普惠性与实效性不足

脆弱人群属于农村地区的边缘群体，他们往往不是贫困户，但是各方面负担又比较重，入不敷出的情况时有发生，技术、资金、劳动能力等方面的相对不足，造成脆弱人群稍有打击就有可能迅速陷入贫困[25]。贫困户在进行生产发展时，会受到来自贫困管理者的更多关注，一些生产生活问题反馈速度比较快，扶贫资源的供给也会更加及时；而对于脆弱人群，新的贫困问题不易被发现，由于不在贫困人口序列，精准扶贫体系通常不会将他们纳入帮扶计划，扶贫资源也很少能惠及到他们，“旧贫未愈，新贫滋生”的情况极易发生[26]。

当前，贫困地区通常采取自上而下的贫困识别体系，依照制定好的脱贫计划，贫困管理者会严格按照建档立卡贫困人口进行扶持，贫困序列进出都需要进行讨论、公示、上报等系列流程[27]。在贫困序列的农户可以享受到相应的扶贫资源，但是新的贫困人口如果想进入贫困序列或是享受扶贫待遇，需要有贫困户退出以后空出贫困名额，新的贫困人口才有被识别进而加入贫困序列的可能[14]。但是，通过对陈村农户的调查发现，一方面，目前贫困人口的退贫频率并不高，虽然每年都有一定的贫困人口退贫，但是由于整村脱贫计划不能打乱，因此有效的新贫困名额其实并不多；另一方面，动态管理的不足导致新贫困人口也不易被发现，就算能够被识别，也不一定能够赶上贫困退出的时间节点。因此，贫困退出机制的相对迟缓，造成脆弱人群进入贫困序列的途径并不通畅，难以享受到及时的贫困关注与资源扶持。根据调查了解到，28%的被调查者认为存在新致贫的农户，45.4%的被调查者认为普通农户应该获取扶贫资源（见表2）。

3.制度环境造成资源分配出现偏离，贫困退出缺乏公平性保障

根据中央文件精神，目前对于脱贫人口有“脱贫不脱策”“扶上马送一程”等政策性要求，可以根据具体情况对脱贫人口进行资源分配，但是脱贫户如何享受扶贫政策并没有较为权威的执行办法。因此，由于资源下乡时代形成的农村结构性权力真空和地方社会对精英文化的认同，造成贫困管理者、村民代表等对脱贫户发展情况的判断，直接影响着扶贫资源的倾斜力度[28]。根据对陈村2016年脱贫农户的调查发现，在2017年间并不是每个脱贫户都能享受到扶贫政策的继续扶持，而且脱贫户之间享受到的资源扶持差异也较为明显，脱贫后农户发展的情况各有不同，有些脱贫户通过前期的帮扶生产生活逐渐走上正轨，但是也有部分农户生产发展并没有太大起色。

由于政治上村庄治理的“内卷化”，往往在村内人际关系较好的脱贫户更容易受到贫困管理者的关注，在村民大会等集体讨论、决策中，人际热络的脱贫户更容易被村民邻里提及，也更容易得到来自村民代表的关心[22]。再加上脱贫户扶持机制的尚不健全，造成人缘较好的脱贫户比人缘一般的脱贫户，在获取扶贫资源上拥有更多机会。根据陈村部分脱贫农户反映，目前经常会有社会各界的捐赠，当捐赠较多时脱贫户也有机会受益，但是一般在经过集体讨论后，人际好的脱贫户总能更为频繁的获取这些扶贫资源。农村社会关系的复杂环境，以及民主选贫、集体决策等村民自治的制度背景，共同影響扶贫资源分配出现偏离，进而造成同是脱贫户却有不小的待遇差别，一定程度上影响了贫困退出机制的公平性。根据调查了解到，23.9%的被调查者认为有脱贫户不该享受帮扶却在获取扶贫资源，37.9%的被调查者认为人缘好对获取扶贫资源有帮助（见表2）。

五、结论与建议

由于涉及到社会财富的重新分配问题，扶贫资源分配对农村贫困地区发展产生了多方面的影响，无论是贫困户还是脱贫户，都对目前的扶贫资源分配和贫困退出机制存在一定的负面看法。特别是在村庄治理“内卷化”的政策体系下，扶贫资源分配问题形成了贫困管理者、贫困户、脱贫户及普通农户等多方互动的局面，围绕着扶贫资源公平分配，贫困户与脱贫户之间存在着较为明显的心理芥蒂，彼此之间都有一些猜疑的成分。而作为贫困管理者的村干部，既需要做到对扶贫资源分配的客观公正，还需要及时调解农户之间因为分配问题产生的各类矛盾，任何一个环节如果出现问题，都很容易产生这种多方互动局面的激化，争执、上访、扯皮等社会矛盾也会随之增多。

值得注意的是，人情关系对扶贫资源分配和贫困退出仍有明显影响，无论是贫困户还是脱贫户，在村内与村干部或是普通农户的亲疏冷热，都可能一定程度上影响他们的扶贫资源获取。根据调查得知，由于村干部对部分农户动态信息掌握的不充分，人情关系较好的农户更易在集体决策时受到大家的关注，进而获取更多的扶贫资源。相反，在村内活动较少，大家相互之间缺少走动的农户，则相对更容易受到冷落，获取扶贫资源的机会也就会减少，2016年发生在甘肃的“杨改兰事件”就是充分例证。因此，无论是贫困户或是脱贫户，都可能存在被人情左右的情况。

综上所述，贫困户与脱贫户对扶贫资源分配和贫困退出的意见既存在共识，也存在一定差异。扶贫资源分配和贫困退出机制不够健全，如扶贫资源分配不够均衡、资源配置仍有偏差等问题是贫困户和脱贫户的共识。贫困户认为扶贫资源配置还存在一定的局限性，在生产发展中仍有不少问题难以得到有效扶持；脱贫户认为扶贫资源分配不够平衡，脱贫户在退出贫困序列以后，受到的关注随之减少，很难再获取跟从前一样的资源扶持力度；贫困户希望能够享受到更全面的扶贫资源，因此普遍希望扶贫资源配置能够与贫困户的现实需求更加匹配，特别是在生产生活及子女发展问题上，希望能够得到持续的资源扶持，新问题新矛盾可以被更多关注，并及时获取有效的扶贫资源；脱贫户也不希望因退贫而失去扶贫资源（社会财富）的分配机会，普遍想得到平等的扶贫资源待遇。因此，脱贫农户更加关注扶贫的普惠性和公平性，认为退出贫困序列的脱贫户也应享受到与贫困户相当的扶贫资源，而不是脱贫以后在政策资源面前就变得“任人摆布”或是“低人一等”，以此显示出扶贫的公平性和普惠性，尽量消除扶贫资源分配和贫困退出可能对农村社会稳定造成的负面影响。

1.规范扶贫资源分配体系，健全贫困退出机制

第一，加大对扶贫资源分配的投入。随着经济社会的发展，我国贫困人口呈现出更为复杂的贫困状态，相较于从前的农村社会，阶层的分化、贫困代际传递、市场风险的影响、福利依赖思想等新的社会矛盾层出不穷，较为直接单一的扶贫资源分配已经很难完全解决复杂的贫困矛盾，这就需要更为精细的扶贫资源配置体系与分配机制。不能忽视的是，当前贫困管理者主要是基层政府工作人员，村委干部是扶贫资源管理与分配的主要执行者，但是农村贫困地区干部队伍普遍较为单薄，人员少、年龄偏大等问题较为明显，还难以达到精细化资源管理[29]。因此，可以抓住精准扶贫与乡村振兴等战略机遇，重新构建农村贫困地区干部队伍建设机制，通过对福利待遇、晋升机制、生活配套等方面的提高与强化，吸引更多大学生或是专业技术人员加入到贫困治理的队伍中来，切实提高扶贫资源分配和贫困退出的公平性与有效性。

第二，加强对贫困人口的脱贫资源管理。在给予贫困户足以脱贫的帮扶资源以后，要实时关注这些资源有没有发挥出稳定的脱贫效果，要加强对这些资源的管理与维护，让这些资源可以在贫困户的生产生活中发挥出更大的价值。比如，安排贫困户到合作社务工，不应只关心他们有没有获取足够的脱贫收入，更应关心他们的精神世界，要知晓他们能否适应工作环境，有没有其他的想法，及时解决矛头性与倾向性问题；帮助贫困子弟学会一门手艺或技术后，很快就会投入社会，应重点关注他们走上社会的初期阶段，改变过去找到工作就算脱贫的传统做法，给予他们更长久的关心与扶持，尽量帮助他们走得更稳、走得更远，更为彻底地斩断贫困代际传递。强化对扶贫资源的使用管理，并通过贫困人口不同的发展情况，及时调整扶贫资源配置，以便贫困退出机制可以及时做出反应，减少贫困退出的偏离或误判，提高脱贫精准度[17]。

第三，完善贫困退出机制的衡量体系。中央在贫困退出工作中明确指出“两不愁、三保障”的脱贫参考，虽然只有短短6个字，却涵盖了贫困群众的衣食住行和生产发展，这既是扶贫资源的瞄准目标，也是构建贫困退出衡量体系的基础。因此，扶贫资源分配要紧紧瞄准这6个字，只要是涉及到贫困群众“两不愁、三保障”范围的，都应该及时给予足够的关注与扶贫资源覆盖。不仅要在产业扶贫、教育扶贫、医疗帮扶、房屋改造等方面继续给予政策资源，更要对困难群众关心的生产销售、子女工作、修桥修路等与其长期发展息息相关的方面给予更多支持。不断强化扶贫资源对贫困问题瞄准的精度与广度，并为构建科学完善的贫困退出衡量体系提供研判依据。

第四，精神扶贫与第三方评估相结合。按照唯物辩证法体系下的矛盾分类，目前扶贫资源和贫困退出中出现的社会矛盾，属于典型的人民内部矛盾，可以通过主观思想层面和客观监督层面来逐步化解。贫困户之间、贫困户与脱贫户之间会因为扶贫资源分配不均的问题出现相互猜忌，有的贫困户享受的扶贫资源比较多，其他的贫困户可能就会产生嫉妒、不满，进而滋生依赖心理，可能会想方设法“装穷”，以获取更多关注与扶贫资源。加强对贫困农户的思想引导，进行精神层面的正向价值观引导，树立脱贫光荣的价值理念，并且要保证先摘帽的不吃亏，保持扶贫政策资源的延续性。对于农村基层治理导致的资源分配偏离现象，一方面，要加强农村基层组织建设，强化扶贫动态管理，让农户的情况都能及时得到反映；另一方面，也要通过充分利用第三方评估力量，避免民主选贫中可能出现的凭经验办事、惯性思维等问题，减少基层贫困治理中可能出现的一些遗漏与不足[30]。

2.构建完善的预防返贫机制，保证精准扶贫的可持续性

第一，健全贫困退出后的工作机制。目前，我国脱贫攻坚战进入了关键时期，各党政部门数以万计的扶贫干部深扎一线，全力以赴攻克贫困的最后堡垒，但是随着脱贫人口的不断增多，返贫现象显示出了一定的征兆，虽然只是一种倾向，但是仍然需要引起足够关注，因为在经历大规模的扶贫开发后，一旦返贫，很可能造成扶贫果实的付之一炬。因此，当前不仅要继续完善精准扶贫工作体系，更要开始构建脱贫后的管理机制，这不仅是对精准扶贫的一种延续，更是对脱贫攻坚果实的保护与巩固[31]。比如，对于产业脱贫的农户，应该继续观察他们生产销售的情况，对于遇到的一些生产资料、市场运作等方面的困难障碍，继续帮助协调；对于异地搬迁的新移民，应该继续关注他们在新地方的适应情况，帮助他们尽快融入新生活，并在生产资料上给予扶持，让他们能够有赖以生存的基础等等。

第二，制定更加全面的奖惩机制。对于率先脱贫的农户，一定要继续给予政策资源帮扶，不能让依靠自身努力摆脱贫困的群众，在走出贫困的那一刻就受到冷落，不仅可以给予先脱贫的农户一笔奖励资金，更应将他们树立成为农村贫困地区的脱贫模范，大力宣传这种与贫困抗争的精神，让少数存在“福利依赖”心理，而迟迟不愿摘帽的群众自惭形秽，激励他们的斗志。截止2017年末，四川、广西等地的国贫县已经开始脱贫摘帽，这也是我国精准扶贫战略实施以来第一批摘帽的国贫县，对于这些勇于摘帽的贫困地区，应作为榜样在全国范围宣传，并持续给予政策支持。惩处机制同样重要，对于一些存在“数字脱贫”“懒政行为”的贫困地区，应对政府进行一定处罚，让上级政府对下级政府负责，形成层层传递的压力机制与倒逼机制。对于“等靠要”思想较为顽固的群众，要以思想劝解为主，并在扶贫资源分配方面進行适当减少，多措并举激发困难群众内生动力。

第三，加大对相对贫困人群的关注力度。随着脱贫人群的不断增多，以及农村地区广泛存在的脆弱人群，都有可能会成为2020年以后的相对贫困群体。届时，可能“两不愁、三保障”已经不再是这些困难群体的主要问题，但是他们在居住环境、劳动环境、子女教育、医疗保健等方面，可能仍然与社会发展存在相当大的差距，如果这些相对弱势群体不能得到管理者的重视，很有可能产生新的社会矛盾，对我国全面建成小康社会造成不利影响。因此，应尽快研究2020年以后针对相对贫困群体的帮扶机制，对可能形成的新贫困局面早做准备，制定更加全面的扶贫机制。

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