莫张勤

摘要 生态保护红线作为创新制度写入2015年实施的《环境保护法》到2017年党的十九大报告将其列为生态文明体制改革的重要内容，体现了国家亟须改善生态环境、保障生态安全的强烈愿景。生态保护红线制度的实现关键取决于法律责任的落实。本文的主要目的是：厘清生态保护红线功能定位，剖析全国生态保护红线法律责任承担主体、具体违法行为和责任承担方式的实践样态与未来发展。本文主要运用实证分析、比较分析、归纳分析的方法，对生态保护红线法律责任的理论解剖与路径选择展开对比探究。生态保护红线并不是以环境要素的“污染”和“破坏”作为法律规制的判断依据，而是以人类行为是否合理使用生态空间作为判断的标准。从法律责任承担主体分析，它不以私人主体权利限制为中心而是围绕政府生态环境义务展开，是政府责任从权力本位到责任本位的重大转变。从生态红线具体违法行为解读，不同主体的违法行为进行分类与列举，归纳私人主体与公权力主体承担风险行为的一般规律。从责任承担方式深究，生态红线所保护的“法益”是对国家生态安全的保障，以“法益”为标准判断其所应当承担公法责任；以生态保护红线违法行为是否构成犯罪为界限，依次配置刑事责任与行政责任；当生态保护红线中违法行为不构成犯罪时，依据行为人身份不同相应承担行政责任。生态保护红线在践行“绿水青山就是金山银山”的观念中发挥着重要战略性作用，但其制度能否真正落地，在于对其应然功能的准确定位与法律责任的整体性谱系。

关键词 生态保护红线；法律责任；生态安全；规范性文本

中图分类号 DF468 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2018）11-0112-08 DOI：10.12062/cpre.20180519

2013年，习近平总书记强调：“要牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。”2014年，生态保护红线成为《环境保护法》的重要条款。2017年，《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（以下简称《意见》）出台实施细则。2018年3月，十三届全国人大会议的《政府工作报告》强调要全面划定生态保护红线。生态保护红线目前是环保法领域的重大战略政策与制度创新，在实践推行的过程中亟须法律责任的保障。

1 生态保护红线法律责任的应然功能与实践样态

1.1 生态保护红线的法律属性与功能定位

2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》规定：“生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能，必须强制严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。”首先，生态保护红线制度的法律属性。生态保护红线的实质内容就是对资源的保护。但是，它并不是针对某一生态要素，而是强调对资源的整体性空间保护。它隶属于国土空间规划（国土空间可分为城市空间、农业空间、生态空间和其他空间等），是生态空间管制法律机制之一。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次确定了生态空间管制政策[1]。而与以往《土地管理法》《森林法》《草原法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等不同，它并不是以某一环境要素为立法对象，而是以整体性的空间作为保护对象。生态空间是环境要素的上位概念，它可以有效体现了环境要素之间的联系性，有利于贯彻自然环境的系统性，生态保护红线以人类行为是否合理使用生态空间作为判断的标准。

其次，生态保护红线制度的功能定位。我国目前生态区划制度已进入较为成熟的阶段，生态功能区、自然保护区、国家公园等制度的日渐完善。生态保护红线的具体范围由《全国主体功能区规划》等国土空间规划加以确定[2]。那么，为何要把《全国主体功能区规划》《重点生态功能区规划》已划定的重点生态功能区、生态敏感区、生态禁止区等区域重新划入到生态保护红线的范畴当中？以往设计的区划制度的功能定位是将国家机关生态环境审批权、规划权具体化的过程，核心是划分各级政府之间、政府部门之间的职责与处罚权。而政府在环境问题上出现管理不当、实施不力导致生态功能的退化，目前并没有救济、预防的措施。生态保护红线在此刻写入新修订的《环境保护法》具有里程碑式的意义，它补强“权力者”义务而带来的法治增量，为权力者设义务，立责任[3]。正如国务院发布的《意见》规定“地方各级党委和政府是严守生態保护红线的责任主体，要将生态保护红线作为综合决策的重要依据和前提条件，履行好保护责任”。

最后，生态保护红线制度的推行进程。根据该《意见》，生态保护红线推行进程可分为四个阶段：第一阶段生态红线的划定阶段，以政府制定红线划定的“技术方案”和“工作方案”等为标志；第二阶段管控政策实施阶段，政府制定相关的“实施意见”、“管理办法”等规范性文件；第三阶段勘界定标及制度完善阶段，政府出台相关的法律法规及地方立法；第四个阶段有效实施阶段，生态安全得到全面保障。生态保护红线推行进程的不同阶段参照表1。

1.2 生态保护红线法律责任的实践样态与省思

根据对我国31个省市（不包括香港、澳门、台湾）规范性文本（这里指省级地方性法规及政府规章）的分析，各省份生态保护红线推行进程不一。大部分省份以政府规章的形式确定其法律责任，如《江苏省生态红线区域保护规划》《四川省生态保护红线实施意见》《贵州省生态保护红线管理暂行办法》等。也有省份以地方立法的形式将其固定下来，如《海南省生态保护红线管理规定》。相当一部分的省市正处于第一阶段（红线划定），故红线法律责任方面暂无规定，如北京、上海、天津、福建、河南、江西、四川、山东、湖南、陕西、青海、内蒙古、新疆。目前它们正在等待相关的法律法规及国家政策的制定，基于实践的需求，法律责任制度的研究更是迫在眉睫（见表2）。

从表2对生态红线规定分析，首先，法律责任承担主体方面分歧较为严重。不同的省份对破坏生态红线承担主体规定不一，有的省份只规定了行政主体责任，有的省份规定了私人主体（自然人、法人以及其他组织）责任，也有省份认为两者都有责任，生态红线规制的对象与责任承担主体是什么？其次，在责任承担方式方面差异性较大。有的规定违反生态红线应承担公法责任，个别规定应承担私法责任，亦有规定应承担两者责任，那么生态红线保护的核心利益到底是什么？运用什么标准来判断其应承担公法责任抑或是私法责任？最后，部分省份规定违反生态红线按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《党政办法》）的规定适用，它对生态红线法律责任有何影响？是否可以简单地按照其规定抑或是另有特殊适用？

2 生态保护红线责任主体：规制对象的扩张

2.1 生态保护红线的法律责任主体规定对比图

目前，河北、山西、黑龍江、浙江、安徽、重庆、云南、甘肃、西藏、宁夏等10个省份规定行政主体作为生态保护红线的法律责任主体。吉林、辽宁、湖北、广东、贵州、广西、海南等7个省份既规定行政主体责任又规定行政相对人的责任。也有省市只规定了行政相对人的责任，而对于具体政府应承担何种法律责任并无明确规定。目前，地方规范性文本对生态保护红线主体：政府、政府+私人主体、私人主体、暂无规定的比例见图2。

2.2 生态保护红线规制对象的演变过程

生态区划制度。2008年，国家环境保护部和中国科学院颁布《全国生态功能区划》，该文件中提到的部分重要生态功能区与生态保护红线范围基本一致，对特定地域的保护区划奠定了基础。自然保护区、风景名胜区等《国

家主体功能区划》中规定的“禁止开发区”，全部被列入生

态保护红线的范围。生态区划制度以保护特殊野生动植物及地貌特殊性为己任，以野生动植物、内陆湿地、森林、草原、荒漠等为主要功能类型，其保护的中心是基于对特定生态要素的价值认定，但并不是以保护整体性的生态系统为直接目的。《自然保护区条例》主要通过对公民权利限制与政府建设项目行政许可的限制及禁止，用以实现生态环境保护之效。而对于主管部门规划失策、实施不当、管理不力而导致生态服务功能退化，法律目前处于空白地带。

特定生态要素保护线制度。保护土地资源的耕地红线，2006年《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》提出了十八亿亩耕地红线，它是最严格的耕地制度，保证国家粮食安全，这是“红线”在环境保护法上的第一次实践[4]。《土地管理法》以限制公民土地使用权为目的进行制度设计，对政府土地使用行政许可权及其审批权的规制少且约束不严。2012年国家水利部颁布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》从而划定了三条水资源红线。2013年国家林业局发布《推进生态文明建设规划纲要》划定了林业和森林、湿地、荒漠植被、物种四条红线。水资源保护红线与林地保护红线都是重点规定主管部门对水、森林资源拥有管理权和监督权，以规制私人主体的权利为基础，对权力者不为、滥为而造成生态环境的损害如何预防、救济，目前并不明晰。

生态空间为对象的保护红线制度：①生态保护红线的地方层面探索。2005年，广东省率先颁布《珠江三角洲环境保护规划纲要（2004—2020）》划定了“红线调控、绿线提升、蓝线建设”三条控制区，后深圳市、东莞市等地纷纷效仿。生态控制线被认为是生态保护红线的雏形。从《江苏省生态红线区域保护规划》到2015首个基本生态线保护地方立法《武汉市基本生态控制线管理条例》的颁布，标志着地方生态保护红线已经发展到比较完善的地步，如表1所示，全国各省市都在有序推进红线的“落地”。②生态保护红线的国家层面探索。2013年十八届三中全会正式提出生态保护红线概念；2014年环保部发布的《国家生态保护红线—生态功能红线划定技术指南（试行）》为生态保护红线的划定提供了技术支持；2015年实施的《环境保护法》以法律的形式确定了生态保护红线的地位；2017年2月《意见》和7月《生态保护红线划定指南》的颁布，为生态保护红线制度统一实施提供了标准与细化方案。

目前，生态保护红线经历了各方的探索，从广义到狭义，再到2017年《意见》颁布，“本意见实施后，其他有关生态保护红线的政策规定按照本意见要求进行调整或废止”。因此，生态保护红线被确定为以整体性生态空间为保护对象。它与以往的制度相比，有一个显著变化——规制对象的扩张。制度创制背景决定其功能定位。我国目前的自然保护法律规范主要创设于20世纪八九十年代，“以经济建设为中心”的国家方略的大背景下，国家对自然资源立法目的主要在于如何有效“利用”，有的学者甚至认为，“生态利益的保护只是实现自然资源保护过程所产生的一种反射利益而已。”[5]宪法规定了自然资源归国家所有，如何分配自然资源由政府主导。因此，当时政府制定大量的环境规划、环境标准等准则，目的就是让公民遵守环境法律制度，一旦违反就要受到惩罚。这是政府权力正当化和具体化的过程。申言之，以往的区划制度是以限制公民权利为导向。政府的不作为或者对环境管理不力造成生态环境的破坏，只能是以“内部处理”不了了之。因此，在新时代下，“建立政府环境法治责任，补强权力者制度约束缺位问题”成了环境法律制度的新任务[3]。《环境保护法》从正面对此进行了回应，创设了生态保护红线制度，它不单单是针对公民的环境破坏行为，更艰巨的任务是把政府的规划权、许可权、审批权形成制约。正如《意见》规定，生态保护红线只许增不许减，审批权收归国务院所有。

3 生态保护红线违法行为：列举与规律

虽然处罚论、后果论、义务论、责任论等理论对法律责任本质的理解侧重点不同，但是都从不同角度剖析了法律责任与违法行为之间的因果关系，即违法行为是法律责任产生的前提，法律责任是违法行为引起的后果[6] 。

生态保护红线具体违法行为的表述规律分析，按照违法行为的表现形式，可以分为作为式违法行为和不作为式违法行为。作为式违法行为是指行为人以积极的身体行动做法律所禁止的行为，例如行政主体不按照规定审批、审核生态红线区的建设项目。而不作为式违法行为是指行为人在能够履行自己应尽义务的情况下不履行该义务[7]。例如行政主体对生态红线区未设立明显标志的。行政主体违反生态保护红线大多数是以“不作为”的形式为主，“作为”的形式为辅。而私人主体一般以作为的方式逾越红线。这种规律表明，私人主体破坏红线一般以积极的行动表现出来，而政府如前文所说（此处不赘述）对红线有管理义务，不履行该法定义务亦应承担相应的责任，下面对不同主体对生态保护红线违法行为（作为或不作为）进行列举。

在各省市生态保护红线文件中，关于违法行为的表述有列举式和集束式两种方式：①列举式生态保护红线违法行为表述方式。如《海南省生态保护红线管理规定》第32条规定，……（一）未依法划定或者调整生态保护红线的；（二）对不符合生态保护红线区开发建设管理目录的建设项目予以审批、核准或者备案的……此类法律文本规定的数个违法行为是呈现列举型的状态，而且法律责任在具体违法行为之前予以明确。②集束式生态保护红线违法行为表述方式。如广西壮族自治区规定，对违反规定在生态保护红线区内开发建设的，由行政主管部门或者综合执法行政部门按照各自职责依法处理。该条文中的违法行为体现为一类或者一种违法行为，法律责任置其之后。

4 生态保护红线法律责任：标准与谱系

目前，生态保护红线制度中，按承担主体可以划分为行政主体和私人主体，河北、山西、浙江、黑龙江、江苏、安徽、湖北、广东、海南、重庆、贵州、云南、甘肃、广西、西藏、宁夏等16省市只要求承担公法上的责任。而吉林、辽宁省规定生态红线法律责任的方式除了行政、刑事责任外，必须承担民事责任，如《吉林省生态保护红线区管理办法（试行）》对民事责任规定，在生态保护红线区内违法、违规进行资源开发和建设活动……要依法采取停止建设、恢复原状和补救等措施。逾越生态保护红线的行为，应承担公法责任抑或是私法责任。

4.1 以生态保护红线的“法益”为标准，判断公法责任和私法责任

现代汉语词典规定“法益”一词释为应受法律保护的利益。从词语的构成角度而言，“生态保护红线的法益”是偏正结构，“生态保护红线”是用来修饰法益的，但这里“生态保护红线”是作为“法益”的性质进行理解，还是作为“法益”的主体解释，这其中包含了两种截然不同的生态法学思想：一种是人作为主体在生态保护红线方面所享有的法益，一种是生态保护红线作为主体所享有的法益。利益学派坚持，法益是人的生活利益。法益是指人的利益，其主体只能是人或者是与人的群体有关的概念。德国法学家李斯特对于法益理论的阐述：“法益是由法所保护的，客观上可能受到侵害或者威脅人的生活利益。”[8] “法都是为了人而存在的。人的利益，都应当通过法的规定得到保护和促进”。既然人的利益是法对任何事物进行保护的确定标准，那么法对环境的保护同样如此。法之所以要对环境给予保护，不是因为环境本身的需求，而是因为恶化的环境会危害人的健康和安全，更会威胁人类的生存与发展[9]。我国目前法律也是按照对“人”侵害的认定和对“环境”损害的拒斥。以侵权法为例，在环境法上，环境污染或生态破坏是环境侵权行为直接损害形式，它们是对“环境”的损害。在环境侵权中，基于对人和对环境损害的二元性损害后果，通过环境媒介，环境侵权行为可以产生间接致害，呈现“人—环境—人”的致害机理和过程，如果只是关注对环境侵权行为造成的损害后果的救济而忽视环境媒介，那么不仅不利于生态环境的修复，而且有可能会促使环境更严重报复，造成无法弥补的损害[10]。生态保护红线的法益在于“生态安全”保障，其直接目的并不是针对受害人救济，而是对生态环境最后预留地的严守与修复，因其极低的可恢复性决定了对破坏生态保护红线的行为极低的容忍度[11] 。

法律责任最主要、最基本的分类，是按照部门法的界限，可分为公法责任与私法责任；再根据违法行为的性质又可以分为：违宪责任、刑事责任、行政责任和民事责任。破坏生态红线侵犯的是国家“生态安全”这一重要法益，承担公法责任毋庸置疑，但是否需要承担民事责任有待讨究。《沈阳市生态保护红线管理办法》第22条规定破坏生态造成严重后果的，应当按照《侵权责任法》的规定承担侵权责任。生态环境民事责任主要体现在《侵权责任法》中，并受《侵权责任法》的规制。理论上，《侵权责任法》第15条规定包括恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等在内的具

体侵权责任承担方式，应当适用于环境侵权责任。但在我国环境保护单行法及环境司法实践上，排除妨碍、恢复原状和赔偿损失是环境侵权责任的主要形式[12]。在实践运用中，根据《侵权责任法》第21条规定，行为人的行为可能危及他人人身、财产安全时需承担排除妨碍与停止侵害、消除危险。那主要探讨环境侵权责任中的恢复原状和损害赔偿两种责任方式。恢复原状的特点在于仅仅以人为出发点，救济“人”的损害，忽视物的主体性，而不救济“损害”之损害。除此之外，恢复原状的赔偿范围限定为受害人因为侵权行为遭受的直接财产损失，该财产所依存的环境要素和生态系统并不在赔偿范围之内。另外，《侵权责任法》第65条规定，“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任”。侵权法主要针对的是因污染环境造成的损害，它并不包括生态破坏的行为。生态破坏行为的概念广于环境污染，因此并不能直接适用侵权法，生态保护红线是一个综合性的、最低的风险标准体系，不仅需规制污染行为，还要关注生态功能区、能源安全等生态安全法益问题，在民事责任中并不能找到与之对应的责任承担形式。

4.2 以生态保护红线违法行为是否构成犯罪为界限，依次配置刑事责任与行政责任

以违法行为是否构成犯罪，可以将生态保护红线法律责任分为行政责任与刑事责任。“刑法在根本上与其说是一种特别法，还不如说是其他一切法律的制裁力量”[13]，正如有学者指出，“刑事责任中最显著的因素就是对犯罪人的非难的可能性”[14]。其中“非难的可能性”实际上就是指犯罪本身，而“非难”则是指具有谴责或否定评价性质的刑罚。对加害人追究行政责任往往因为伦理道德性的弱化，难以产生如同刑事责任广泛的社会影响。总言之，介于生态红线的行政责任与刑事责任的作用不同，对于国家和人民重要的生态安全保护，积极推进生态红线越线责任纳入刑法范畴是非常必要的。

其一，应增加生态红线方面的刑事责任。生态红线的提出表明环境保护理念正在发生重大转变，原刑法设计的罪名显然不能覆盖出现的新情况新问题。以生态红线中的水资源为例，刑法只是对水资源的污染行为做出规制，而忽视了红线区非法取水、破坏水工程和水文设施、故意改变水流流向等水资源破坏行为。另外，应当尽可能地使犯罪构成要件在法律中清晰化，避免模棱两可；构成生态红线刑事责任的，应当追究刑事责任。

其二，明确生态安全法益的刑法保护。在环境法领域大多注重环境要素的价值保护，忽视了对环境要素的生态修复，生态安全作为重要法益应当受到刑法的保护。在日本、德国、意大利、巴西、瑞士等国家实现环境修复资金来源，将财产刑上升为主刑并在刑法中确定下来。我国实践中对于罚金归属的处理，主要是罚金上缴本级国库，同时设计了“返还制度”，公检法办案经费也可由地方财政罚金分担一部分，而没有作为环境修复资金的来源。2014年最高人民法院颁布的《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》将罚金的管理改革纳上日程，地方各级人民法院收取的罚金缴省级国库，统一管理，统筹支配。一方面，通过增加财政拨款扩大罚金适用范围，健全环境罚金刑的适用方式；另一方面，建立生态红线区的修复储备资金源，确定严格的“收支两条线”管理制度，该改革措施必然是充满正能量的发展之势[10]。

其三，增加环境刑事责任形式。传统刑事责任的承担，包括在心理和名誉上接受来自法律最严厉的谴责和否定的评价，还包括对人身利益或财产利益的一种物质性的限制和剥夺。随着环境法律制度的发展，有台湾学者在《环境法论》中规定实物补偿责任，环境税等财政转移支付手段并非唯一修复生态损害的途径，可以尝试实物补偿制度，更有助于对受到严重损害的生态环境复原。例如在日本，伐木公司不是以砍伐原始树木为主，而是以砍伐人工种植的“神木”（经过多年已经生长成才的大树）以及树新木为荣，并且以“绿色研修班”的方式鼓励大学生参与生态建设。如果破坏了生态空间，那么就贯彻“此消彼长”的理念，对其他空间进行修缮或复建以作为补偿[15]。因此，当不法行为导致需要清理或恢复工作时，法律除了对违法行为的罚款外，可直接要求其支付与生态红线区相关的修复或清理费用。例如企事业单位违反规定进入红线保护区内使用有毒化学品，应当要求其提供妥善处理的特殊知识和专业技术。

是否违反生态红线的行为都构成犯罪，它与行政责任的边界需从理论上加以明晰。诚如张明楷教授指出，刑法之界限应该是内缩的，而不是外张的，在使用其他手段能够达到同样保护效果，则应放弃刑罚手段，因为刑法是最后的保护手段[16]。因此，刑事责任是行政处罚已不能够、不足以满足维护生态安全的情形下做出的不得已的处罚方式。张明楷教授进一步指出犯罪条件：“首先，该行为具有严重的社会危害性，侵害或者威胁合法权益，且这种行为绝大多数人不能容忍；其次，除刑法外，没有其他制裁力量可以代替处罚这种行为，该处罚不会禁止对社会有利的行为，不会很大限制公民的自由；再次，对这种行为通过刑法能客观认定和公平处理；最后，在符合刑事责任目的的前提下，运用刑法处罚具有预防和抑制该行为的效果。”[17]一方面，它包含了刑事责任、行政责任与民事责任之间的对接问题，应用到生态红线法律责任的竞合问题上更多的是公法上的衔接问题，生态红线行政责任与刑事责任作为公法范畴，都由国家权力机关做出，并由公权力保护生态安全法益产生的法律后果。行政责任与刑事责任竞合在法理上观点应采用重责吸收轻责的方法加以解决，但应根据每个案情的实际情况，不能简单以吸收原则为处理责任竞合的唯一方式，而应以吸收原则为主，以法律规定为例外，不同性质的处罚可以并行适用。如环境行政部门对行为主体可以处以环境污染评价、限期治理等处罚，该环境违法行为还触犯了刑法，应同时承担刑事责任。另一方面它关系到公民权利的界线，对生态安全破坏行为的容忍程度对我国的立法技巧和生态安全犯罪的量刑标准是一个极大的考验，必须通过大量试点经验以及合理的试错空间来寻找平衡点。

4.3 当生态保护红线违法行为不构成犯罪时，依据行为人身份不同相应承担行政责任

4.3.1 生态保护红线中政府及其相关工作人员行政责任

一方面，应加大对生态红线行政管理人员的处罚。《深圳市基本生态控制线管理规定》规定，对违反规定擅自调整基本生态控制线；擅自审批项目或批准建设的；以及其他玩忽职守等行为应给予行政处分。哈耶克在《自由秩序原理》指出，“欲使责任有效，责任必须是明确且有限度的”，“欲使责任有效，责任还必须是个人的责任。”[18] 因此，对生态红线行政管理人员的责任必须是个人的责任，而且应当是明确与可操作性的。

另一方面，建立生态红线的政府责任模式。对地方政府及其相关工作人员等进行问责，其主要包括政治责任和行政法律责任[19]。《意見》规定根据评价结果和目标任务完成情况，对各省党委和政府开展生态红线成效考核，作为党政领导综合评价、责任追究与离任审计重要参考。行政责任与政治责任有类似的方面。政治责任旨在制定并推行公共政策，以及对违法违规的官员进行制裁和谴责。在理论上，生态红线被定位为国家的基本型公共政策。政治责任是生态红线责任体系中的重要组成部分，实现政治责任所依赖正当法律程序中，其中一部分属于行政法的范畴。在我国法治建设不断完善的情况下，将政治责任纳入法治轨道指日可待。法治社会下的政治特征为生态红线行政责任提供了必要性基础。生态红线定期考核结果应与领导干部的任职和升迁直接挂钩，建立红线考核一票否决制度，改变政府官员片面追求GDP的政绩观，为红线区的划定并落实奠定坚实的基础。

4.3.2 生态保护红线中社会主体行政责任

首先，应增加生态红线行政处罚种类。目前适用较多的是财产处罚，缺乏对责任人实施人身自由处罚。划定生态红线意在保障生态安全，抵御环境被经济、人口、社会进一步的侵蚀。在生态红线区单位犯罪中应适用双罚制，企事业单位违反红线规定，其主管人员或直接负责人往往主观上存在违法的故意，客观上实施或放纵了这种违法行为。因此，不仅仅对单位予以处罚，还应对其主管人员或直接责任人员给予处罚。其次，应提高生态红线行政处罚力度。我国目前法律法规对环境违法行为追责总体偏轻；正因罚款数额远远不及污染治理设施的成本，所以企业宁愿选择罚款，而不选择配置污染治理设施。在重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区施行违法犯罪行为，直接导致环境修复可能性极低，造成生态环境的严重后果，基于对其保护的紧迫性与重要性考虑，应当对生态红线区的环境违法行为予以从重处罚。对实施逾越红线的企事业单位及其他生产经营者，在涉及公众安全或生态安全时，行政机关可以吊销其许可证和执照，并根据破坏红线所产生的损害程度、从中获利数额和侵害结果等情况，处以不同形式的行政处罚并应该加强处罚力度。最后，应增加环境行政相对人承担更多的生态红线治理与修复义务。生态修复目前处于起步阶段，并未成为一种独立的、普适的环境义务制度，其仅规定于部分单行法中，也没有与之对应的法律责任类型。在无责任人或责任人没能力的情况下，政府将以财政转移支付、环境税、环境费、企业缴纳的生态环境补偿费和生态修复保障金、社会捐赠、银行贷款等方式征集的基金方式修复受损的生态红线区域。它反映了现代“福利国家”理念，体现了一种从“传统生态修复赔偿”到“共同分担修复”理念的转变，具有“福利行政和生态安全给付的意味”。

（編辑：王爱萍）

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Abstract As an innovation system， the red line for ecological protection， has been written in the Environmental Protection Act of 2015 and was listed as the important content of the reform of ecological civilization system by the 19th CPC National Congress report in 2017， which embodied the strong desire of the country to improve ecological environment and guarantee ecological security. The key in realizing the red line of ecological protection was to implement legal responsibility. The main purpose of this paper was to analyze the main body liable for legal responsibility and specific practice forms of illegal behavior of the red line of ecological protection and the practice forms and future tendency of ways of assuming the responsibility based on clarifying the function of the red line for ecological protection. This paper mainly applied the methods of empirical analysis， comparative analysis and normative analysis to clearly define the legal responsibility of the red line of ecological protection. ‘Ecological red line regards whether human behavior rationally use ecological space as the standard， rather than regarding ‘pollution and ‘destruction of environmental elements as a judgment for legal regulation. The main contents of legal responsibility of the red line of ecological protection included： a major shift of the governments responsibility from power standard to responsibility standard； that is， to analyze from the aspect of the main body liable for legal responsibility， and revolve around the ecological environment obligation of the government instead of being centered on the right limit of a person； to sum up general rules of risktaking behaviors of private subjects and public power subjects based on the interpretation of specific illegal behaviors of the ecological red line and classifying and enumerate the illegal behaviors of different subjects. First， from the aspect of the ways of assuming responsibility， the legal interest that the red line for ecological protection protects is a guarantee for national ecological security regarding the legal interest as the standard that the public law liability shall be taken. Second， criminal responsibility and administrative responsibility are allocated successively according to whether the illegal act violating the red line of ecological protection constitutes a crime. Finally， when the illegal act of the red line of ecological protection does not constitute a crime， the administrative liability shall be assumed according to the identity of the actor. The red line of ecological protection plays an important strategic role in the practice of ‘green mountains are gold and silver mountains， but whether the law will be implemented relies on the accurate positioning of function and the entire spectrum of the legal responsibility.

Key words red line of ecological protection； legal responsibility； ecological security； normative text