张德力

[摘 要] 为了加快国有企业改革，需要重视监督约束机制的作用的发挥，尤其是要加强相关部门的协调与配合，实现综合治理的目的，最大限度地发挥监督职能。因此，国有企业需要加大监督力度，提升国有企业的地位，树立良好的形象。截至2015年底，全国国有企业资产总额119.2万亿元、所有者权益40.1万亿元，这些国有资产来之不易，是新中国成立60多年来积累的共同财富。保障国有资产安全，是新一轮国企改革的前提和底线。现有的国有企业监督机制虽然发挥了一定的作用，但并不能完全制约和遏制国有资产流失等问题的发生。

[关键词] 新形势；国有企业；监督机制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 01. 025

[中图分类号] F239.45 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）01- 0048- 02

1 国有企业现有的内外部监督体制

改革开放以来，经过几十年的摸索，我国已建立完善了在社会主义市场经济条件下对国有企业的“大监督”机制，财政部管资产，中组部管干部任命，党的工作由中央工委管，稽查特派员由国务院派遣，还有国资委、工商、税务、审计、海关、银行等部门甚至社会舆论，也都对国有企业起到有力的外部监督作用。在企业内部，按照公司法建立的法人治理结构是企业基本的内部制衡监督机制，同时企业内部建立的有党组织（包括工会）、内部审计、财务、法律、人力资源、巡视、纪检监察等内部监督机制。

近年来，国资委加强了国有企业外派监事会制度的实施，外派监事会监督与企业内部纪检监察、审计等方式有机结合，已形成联合实施、协同联动、规范有序的监督和责任追究工作机制，从而将对国有企业的内外部监督机制有效地结合起来。

2 现有的监督体制存在的问题

社会主义市场经济环境下国有企业监督工作，没有现成的管理经验和模式可以借鉴，许多工作还处在探索之中，监督工作还存在一些问题：

（1）目前对国有大企业的监督存在多头管理，监管机构职能重叠，工作交叉，责任不清，影响监督效能。

（2）国有企业问题上法规政策体系存在政出多门、部门间存在利益冲突、部门规章之间有矛盾和不一致的情况。

（3）内控体系不健全，有的企业海外重点项目监管不力，特别是海外工程项目、企业收购兼并等监管缺失，存在采购、分包环节不规范，程序流于形式等问题。

（4）审计监督没有充分发挥应有的作用。国家审计、和内部审计存在事后性、审计要求不能落实到位的问题，而社会审计受整个社会诚信环境、同业竞争的影响，审计质量得不到保证。

（5）企业中的职工代表大会是实行民主管理的基本形式，但是职代会的监督大多是“以下监督上”，职能很难落实到位。

（6）纪检部门监督晚。与审计监督相比，纪检部门的监督虽具备较强的惩处手段，但对于已经造成的企业资产流失情况，纪检监督明显“滞后”。

3 解决国有企业监督体制存在问题的主要对策

（1）加强企业制衡体系的建设，强化横向监督。应要求国有企业加强公司法“三会”治理结构的建设，发挥企业党组织的保证监督作用、重视企业职工民主监督、加强企业外部监督。

（2）加强内控体系建设，强化纵向监督。健全财务、投资、融资、担保、采购和营销等方面的内控体系和内部监督机制建设，建立涵盖审计、纪检监察、法律、财务等部门的联合监督工作体系，强化对子企业的纵向监督和各业务板块的专业监督。

（3）加强审计工作力度，确保其发挥应有的作用。应健全国有资本审计监督体系，进一步明确政府部门公共审计、国有资本出资人审计、社会审计和内部审计职责分工，实现企业国有资本审计监督全覆盖。

国家审计、社会审计和内部审计各有所长，应协调发挥各自在审计监督体系中的作用。国家审计重点在于解决审计资源不足的问题，就一些新情况和普遍性问题提出建议；从国有股东价值最大化出发，由财务审计逐步向绩效审计过渡；国家审计还要在国有企业监事会逐步到位的基础上，通过对监事会监督结果的再监督，发挥宏观调控监督作用。内审机构因为对企业内部控制最为了解，对企业经营风险和财务风险的评估和控制可以更加及时、准确，内部审计的重点应放在内部控制和风险管理上。社会审计需要注册会计师协会、审计署、财政部等部门的共同努力，加强对社会审计的外部监管，提高违规成本；规范社会审计的重点是中介机构重塑利益观和诚信观，提升其对国有企业审计的质量。

（4）进一步完善国有企业的综合监督体系。不同的监督方式虽然有区别，但监督范围、监督职责和监督对象有重合的部分，所以需要协同不同类别的监督方式，使“大监督”体系更具备可操作性，加速更具体的实践转化。

2015年10月，国务院办公厅出台了《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（国办发〔2015〕79号）。这标志着在新一轮国企改革的背景下，国家层面出台了一部关于监督国有企业经营投资管理的专门规范性文件，对监督对象、监督范围、监督方法、追责体系构建等进行了明确和创新。文件明确提出加强和改进党对国有企业的领导，切实强化国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检监察、巡视监督以及社会监督，严格责任追究。监督方式即有层级监督也有专项监督，同时对于内外部不同的监督机制衔接做了规定，在不同的监督机构或部门之间建立了有序的关联结构。

根据《意见》，国有企业经营管理人员投资决策有54个“雷区”不能碰，否则应当追究责任。值得注意的是，意见明确“实行重大决策终身责任追究制度”。这意味着无论是否已经离开了企业，相关责任人都要承担应有的责任。在责任追究处理上，意见明确了组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等五种方式。这几种处理方式可以单独使用，也可以合并使用。

以国有企业改制为例，改制程序主要有改制申请到设立登记有15个程序，实践中，由于改制本身是一项边改边行的措施，其中难免会存在不尽完善的地方，因此对发生的违法、违纪、违规问题按什么性质进行处理容易产生不同意见。但一旦被认定发生国企资产损失，按照性质轻重，相关责任人不仅将面临从“批评教育”到“免职”等不同程度的组织处理、违纪处理、经济上的严惩，还可能同时面临刑事司法追责。与审计、稽查等内部监督的“柔性监督”方式不同，外部监督中刑法中涉及国有企业及人员的罪名主要常见的有60种左右，其中国有资产损失涉及刑法中贪污贿赂罪、私分国有资产罪、出售国有资产罪、侵犯财产罪等各个章节，刑罚种类有拘役、有期徒刑、并处没收财产等。

激励和约束是企业持续发展的基石。完善监督管理机制和问责制度是国有企业健康成长的保障，新一轮国企改革已经启动，国有企业要着眼长期的可持续发展，能在激励中奋发前行，又在约束下规范发展，从而真正做强做优做大。

主要参考文献

[1]孔凡慧.强化国有企业监管之我见[J].中国经贸，2010（2）：49-50.