陈征

9月30日，美国国务卿蒂勒森在访华期间面向媒体公开承认美国与朝鲜就核问题保持着直接联系，“有两三个渠道”，“没有放弃外交解决”。第二天，美国总统特朗普发推特说：“我已告诉蒂勒森——我们伟大的国务卿，试图谈判是在浪费他的时间。”特朗普的这一言论虽有与蒂勒森唱“红脸”“白脸”之嫌，但仍公开嘲讽了蒂勒森，也向外界发出了美国外交政策混乱的信号。随后，美国媒体爆料称，今年7月蒂勒森曾在国防部的一次会议上当着众与会者的面说特朗普是“白痴”。针对媒体的相关炒作，特朗普10月10日接受《福布斯》杂志采访时做出直接回应，“我认为这是假新闻”，“但如果他真这么说了，我俩可以比比智商。”

美国总统直接发声否定国务卿的政策主张，并通过媒体与国务卿互讽，极其罕见。这是否意味着今夏以来风传的特朗普与蒂勒森产生尖锐矛盾、后者可能愤而辞职的消息属实？

“离总统最远的国务卿”

在2016年大选中，当时还是埃克森美孚石油公司首席执行官的蒂勒森并没有为特朗普竞选直接出力，更不在特朗普外交政策顾问团队之列，他的职业生涯也与外交甚少交集。特朗普当政后，蒂勒森得到前国防部长罗伯特·盖茨和前国务卿康多莉扎·赖斯的举荐，以黑马之姿从一众人选当中脱颖而出，出任国务卿要职。

由于党内诸多适合担任国务卿一职的要人在特朗普胜选后拒绝了他的入阁邀约，或因与特朗普有嫌隙而不被考虑，并且大选期间有100多名民主、共和两党背景的资深职业外交官写联名信誓言不为特朗普工作，蒂勒森得到的机会实际上是特朗普与共和党内建制派达成的妥协，同时也是无可选择的选择。特朗普正式开始执政后，在白宫被班农等颇具鹰派色彩的右翼人士包围，遇重要事情又喜欢首先征求女婿库什纳、女儿伊万卡等家人的意见，库什纳也展现出对外交事务的强大参与欲和影响力，被华盛顿政治圈戏称为“影子国务卿”，很快，蒂勒森就被公认为“特朗普外交决策圈里离总统最远的幕僚”。在执掌国务院的第一个月里，蒂勒森竟在特朗普与许多外国领导人的会面中缺席。

蒂勒森在担任国务卿之前没有外交经历，即将步入老年之际遇上职业转型，从企业最高决策者变身为内阁部长，直接为总统服务，可谓“压力山大”。他曾任世界上最成功石油企业的一把手，身价在3亿美元以上，过惯了“说一不二”的日子，现在却要唯特朗普马首是瞻，难免发生微妙的心理波动。更何况，蒂勒森与特朗普作风迥异，一个性格严谨、按部就班，一个果敢冲动、率性而为，以“无法预测”著称;一个行为低调，回避过度曝光，一个做事高调，每天都在推特上发声。美国媒体认为，这样两个人共事，没有摩擦是不可能的，而且特朗普经常不顾行政体制内的基本规则公开与国务卿唱反调，令蒂勒森脸上无光。

国务院人手短缺、士气低落

美国是两党轮流执政，每次总统换届都必然有一部分政府官员离任，但无论民主党还是共和党都有庞大的人才储备，可以迅速补缺，在某种程度上保证了政府运转和内外政策的延续性。然而特朗普是位“非建制派”总统，他的外交和安全政策顾问团队主要来自军界，精英圈里很多知名外交官要么不愿为其工作，要么因曾激烈批评过特朗普而不被录用，要么在工作一段时间后被特朗普放弃美国国际责任的“退出”政策“气走”，比如美国宣布退出气候变化《巴黎协定》后辞职的驻华使馆临时代办阮大为，这就使得蒂勒森在主持国务院半年后仍面临“无人可用”的窘境。蒂勒森曾有意挑选里根和老布什时期的资深外交官艾略特·艾伯拉姆斯担任常务副国务卿，但因此人批评过特朗普，不得不中途放弃。蒂勒森还想任命董云裳为负责东亚和太平洋事务的助理国务卿，但白宫认为她在对华贸易问题上“太软”拖而不决，董云裳至今还是代理助卿。

目前美国国务院仍有大量中高级岗位空缺（或暂代），包括48名驻外大使，以及23个助理国务卿职位中的21个。蒂勒森上任后曾提出精简机构，要把近70个特使职位砍掉30多个，也在国务院官僚当中引起不满。各种因素相加，使得蒂勒森在国务院中也面临中低层官员消极怠工的掣肘。奥巴马时期的助理国务卿马林诺斯基今年8月曾向媒体描述说，“国务院走廊里堆满了家具，许多办公室是空的，整个大楼下午4点钟就没什么人了，气势低落到了极点。”

据说，蒂勒森在国务院内还遭遇比他同特朗普关系更密切的常驻联合国代表尼基·黑利的竞争。蒂勒森和黑利是国务院仅有的两位由总统直接指定的高级外交官，蒂勒森上任后尚无特别亮眼的业绩，而黑利在联合国“干得不错”，有国务院中层官员在国务卿那里得不到明确指示时会去找黑利。

总统和国务卿理念不合？

美国外交决策圈历来存在复杂的内部关系，国务卿与国防部长和总统国家安全顾问在制度设计上彼此既合作又制衡，总统则是那个抓总协调、确保平衡的人。然而迄今为止，这届白宫的天平显然没有倒向国务院。在2017财年中，国务院和海外援助项目的预算被削减约30%，这部分经费挪给了国防部。

更严重的是，特朗普就重大国际问题展现的姿态向外界传递出他有用强力手段而不是外交办法解决问题的倾向，这就从根本上削弱了美国国务卿在内阁当中和国际上的声望。越来越多迹象表明，蒂勒森与特朗普对未来国际秩序走向及美国在国际社会当中应扮演的角色问题存在不同认知。

2017年年中，美国政治新闻网站Politico.com曾归纳出蒂勒森的主要政策主张，表明他是一位立场中性的国务卿，这些主张包括希望美国留在《跨太平洋合作伙伴关系协定》（TPP）和气候变化《巴黎协定》中，赞同用协商对话方式解决朝核问题，维持奥巴马时期签署的伊朗核协议，向韩国、日本和北約盟友重申安全承诺，等等。这一系列主张后来几乎全被特朗普否定或动摇：美国退出了TPP和《巴黎协定》，最近又退出联合国教科文组织，基本确定将不再“认证”伊朗核协议;特朗普一再向朝鲜释放武力威吓信号，自上任伊始就极力施压要求北约盟友和日韩承担更多防务费用，扬言美国将与盟友“各走各路”。

总体上看，蒂勒森更接近美国传统政治精英的观点，所倡导和支持的外交政策是传统的延续与传承，希望维持二战后美国主导建立起来的国际秩序，希望美国在现有国际机制中继续发挥“领导”作用，并且支持开放的自由贸易，能被共和党建制派接受是有原因的。特朗普则更接近于一位“挑战者”“剥离者”，他看到了现有国际治理机制越来越不适应新时代要求的一面，极其反感这套体系给美国带来的过多国际责任和过度战略透支，主张“美国优先”，看来是要带美国走一条具有明显保护主义和新孤立主义色彩的与加强全球治理相反的路。

当年，尼克松在决定与苏联冷战对抗“转攻为守”时有“战略奇才”基辛格辅佐。很难说特朗普已经找到他心仪的外交助手。不过，考虑到特朗普刚上台时组建的内阁已有近半数主要幕僚离职，以及石油利益集团对美国外交政策的强大影响力，加之特朗普年底将有重要出访，美国国务院的现有人事结构还不会立即变动。10月4日，蒂勒森突然在国务院召开新闻发布会，宣称自己从未考虑辞职，“我由总统任命，只要总统觉得我有益于实现他的目标，我就会继续呆在这里。”

建立、完善一个有效的国际机制需要几十甚至上百年时间，破坏它却只需几年。如何在“收缩”过程中不丢掉战略和外交、政治遗产，维系“战略收缩”和“保持世界领导权”之间的微妙平衡，是特朗普面临的严峻挑战。然而目前美国总统与国务卿的理念不合已是“公开的秘密”，未来华盛顿的外交人事布局如何调整变化确实值得关注，也是我们判断美国外交大政方针走向和国际体系变动趋势的重要风向标。

（作者为北京外国语大学国际处教师、太和智库研究员）