吴金光?徐黎丽?陆健?哈米提·阿哈甫

我国新疆与蒙古国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度等八个国家接壤，边境线长约5600公里，是中国交界邻国最多、边境线最长的省区，生活着多个跨界民族。

新疆富蕴县的哈萨克族牧民。

任何事物都具有两面性

毫无疑问，新疆的跨界民族在维护我国西北边疆安全方面发挥着不可替代的积极作用，比如戍边作用、架起中国与邻近国家交流合作的桥梁等。但是任何事物都具有两面性。历史和现实都告诉我们，跨界民族也可能给边疆稳定带来一定的负面影响。比如，跨界民族生存地带容易成为恐怖分子进入我国境内的通道。新疆对外开放的一类口岸有16个，二类口岸有5个。虽然口岸有严格的进出口管理制度，但口岸与口岸之间的边境地区分散着许多民间进出口，沿边境居住的民族保留着互相来往的通道，其中一些民间通道被恐怖分子利用，成为其潜入我国的通道。更有一些跨界民族人员被境外敌对势力利用，企图分裂中国。此外，一些与中国传统价值观相反的意识形态借用跨界民族耳闻目睹的民间文化形态向我国西北地区渗透，并以信仰的形式表现出来，给我国西北陆疆的稳定造成威胁。

从外部环境看，与我国西北地区接壤的中亚地区民族关系复杂，宗教信仰多元，长期以来冲突不断。我国西北地区是少数民族聚居区，其中不少民族信仰伊斯兰教，仅新疆就有1000万穆斯林，而且大部分讲突厥语。伊斯兰世界宣扬的“回归伊斯兰传统”，土耳其鼓吹的“突厥语国家联盟”，激活了中亚地区沉寂多年的民族主义、泛伊斯兰主义和泛突厥主义，甚至发展成为极端主义、民族分裂主义和恐怖主义，他们活动猖獗，接连召开各种以“突厥语族联合统一”为主题的国际会议，鼓吹建立“突厥斯坦”。这“三股势力”在新疆得到了民族分裂主义的响应，2009年乌鲁木齐“7·5”打砸抢烧严重暴力犯罪事件就是由境内外恐怖主义势力、分裂主义势力、极端主义势力精心策划组织的。毫无疑问，中亚的发展与稳定对中国西部安全有重要意义。

哈萨克族外迁引发一些问题

近十几年来，我国出现一些哈萨克族人迁居哈萨克斯坦的现象。这与哈萨克斯坦实施“回归政策”密切相关。哈萨克斯坦独立之初，作为其主体民族的哈萨克族只占该国总人口的40%左右。随着民族国家思潮的蔓延，居住在哈萨克斯坦的其他民族人口大量外迁，哈萨克斯坦人口急剧下降。哈萨克斯坦政府一方面担心总人口继续减少，将使哈失去中亚大国的优势;另一方面又担心主体民族在全国人口中的比例太低，难以掌控国家局势。为此，哈萨克斯坦政府制定了一系列吸引外籍哈萨克族的移民政策。2011年12月，哈萨克斯坦开始实施新的《移民法》，对第一部《移民法》（1992年12月颁布）进行了修改和补充：一是简化了“回归者”的入籍手续;二是“回归者”在获得哈萨克斯坦政府移民指标的同时，自动加入哈萨克斯坦国籍;三是尊重“回归者”的文化差异和习惯;四是扩大加入哈萨克斯坦国籍人员的范围;五是放宽“回归者”入籍的期限等。受哈萨克斯坦优惠移民政策的吸引，新疆部分哈薩克族民众纷纷移居哈萨克斯坦。

据不完全统计，自哈萨克斯坦实施“回归政策”以来，新疆赴哈定居人数为8万至12万。根据新疆出入境管理部门的统计，2012年新疆哈萨克族有308054人申请赴哈，其中4.5%的人申请定居，95.5%的人申请探亲、访问、留学等。不过，“回归”到哈萨克斯坦的人群多为农牧民，文化素质不高，一定程度上受到哈萨克斯坦人的歧视和排挤，难以被哈主流社会接纳，大部分处于社会底层。同时，由于哈萨克斯坦的一些移民优惠政策落实不到位，移民官员存在腐败现象，加上新疆近几年发展很快，部分在哈定居人员产生了返回中国的想法。

此外，近年来哈萨克斯坦等国制定了一系列发展本国边境地区教育的政策，对我国边境地区的中小学生产生了一定的吸引力。新疆已出现了部分哈萨克族学生到哈萨克斯坦就学的情况。由于国内教学费用相对较高，致使部分家长为解决经济负担而让子女到哈萨克斯坦就学。还有部分家长认为哈萨克斯坦的哈萨克语教育质量比较高，可以更好地学习和保护民族传统文化。虽然跨境就学的现象目前尚未形成规模，但值得关注和重视。

中国哈萨克族大批迁居哈萨克斯坦可能会引发一些问题。第一，境外敌对势力可能借机炒作，大肆攻击我国的民族和宗教政策，极力煽动民族分裂活动，并在国际社会抹黑我国的形象。

第二，部分哈萨克族群体出现民族意识增强、利益诉求增多的情况。一方面，一些哈萨克族网民的“大哈萨克主义”思想滋生，频频炒作热点、敏感事件，比如反对“双语教育”，对中哈两国关系进行歪曲评论等。另一方面，哈萨克族群众聚集上访事件增多。

第三，受境外宗教极端思想的影响，我国哈萨克族群体出现宗教氛围升温迹象。近年来，随着非法宣传品数量及受众面增大，加之受到哈萨克斯坦宗教思想影响的赴哈移民回迁，哈萨克族群体中宗教氛围逐步升温。

第四，影响中哈两国关系。短期来看，哈萨克斯坦实施新《移民法》不会对我国西北地区稳定造成太大影响，但有可能引发我国哈萨克族迁哈人数增多，特别是激发一些年轻人的迁哈热情，对中哈关系造成一定影响，增加我国家层面的工作难度。比如，中国在国籍上一向坚持单国籍政策，不允许出现多重国籍的情况。但一部分赴哈留学、探亲等人员滞留不归，通过各种渠道获得哈萨克斯坦“绿卡”或护照，事实上成为持有中哈两国护照的双重国籍人员，给中方和哈方政府带来一系列管理难题。总体而言，哈萨克斯坦与中国、俄罗斯、美国等国均保持着良好关系。哈萨克斯坦资源丰富、地广人稀、经济较为发达，其实施“回归政策”的目标十分明确，一是提高哈萨克族在总人口中的比例，二是提升哈萨克斯坦的国际地位和影响力。若其国际地位和影响力上升，或者借助俄罗斯和西方国家的成分加重，必将影响到我国与哈各领域的合作。

正确认识和处理跨界民族外迁问题

新疆跨界民族多为游牧民族，有的仍保留着逐水草而生的生产、生活方式。中亚地区地广人稀，土地肥沃，发展农牧业的基础条件较优越，而且近年来中亚国家经济发展迅速，这种客观因素决定着新疆跨界民族外迁问题还将在一定时间内存在。

我们既要严格依法办事，又要严密防范极少数民族分裂分子借机制造事端，尤其是要防止大批人员在一定时间内同时搬迁，形成社会热点，造成群体性事件。首先，要积极推动边境民族地区的法制建设，健全边境地区的法律法规体系。对于申请赴中亚国家定居的人员，要讲明政策，做好相应的法律宣传工作。可针对中亚地区法律不够健全、移民群体犯罪率高等问题，选择典型案例，在边境地区进行宣传，做到正面、积极疏导。其次，让广大少数民族群众更全面、更真切地感受到中国改革发展的成果。近年来，国家大力实施广播电视“村村通”工程、“西新工程”，进一步提高了广播电视在新疆的覆盖率。但是，由于人口稀少、地形复杂等原因，一些边境地区还存在死角和盲区。一些跨界民族群众对我国许多优惠政策不够了解，对改革发展成果的感受只停留在表面。建议适时开展对跨界民族地区宣传工作的专题调研，提出针对性的政策措施。

（作者吴金光为国家民委国际司副司长，徐黎丽为兰州大学民族学研究院教授、中国边疆安全研究中心主任，陆健为新疆民委<宗教局>副主任，哈米提·阿哈甫为新疆民委<宗教局>研究所助理研究员）endprint