汪守军

摘要：优化党外干部成长路径，促进党外干部健康成长，造就一大批体制内外综合比例适当、成梯次队形、结构合理、配置科学，在思想上、政治上与中共风雨同舟、肝胆相照的党外干部队伍，攸关中国民主政治发展进程和中国特色政治文明建设，攸关国家富强、人民幸福和中国梦的实现，攸关中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的可持续发展，攸关中共执政的群众基础、社会基础的稳固。

关键词：多党合作；党外干部；成长路径

中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：2096-3378（2017）05-0082-07

党外干部既是党外代表人士中的精英，又是中共党委政府联系广大党外代表人士及其所联系群众的桥梁和纽带；既是党的人才队伍的重要组成部分，又是统战对象中广大党外知识分子的杰出代表。培养一支数量充足、具有较高素质和较强参政能力，与中共亲密合作、风雨同舟、肝胆相照、荣辱与共的党外干部队伍，既是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的组织保证，也是继续推进政治体制改革、建设社会主义民主政治的必然要求。因此，优化党外干部成长路径，是一个重大战略问题，具有重大现实意义。

党外干部成长路径是在党管干部原则的指导下，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》的有关规定，结合党外干部自身特点和干部成长规律要求，围绕党外干部成长方向、成长目标，培养、选拔、使用、管理党外干部的动态过程。党外干部成长路径的主要特点包括：其一，必须遵循党外干部成长过程的递进性、环节性和规律性；其二，必须遵循党政干部选拔使用的原则、程序和标准，以及干部人事制度改革总体方向和要求；其三，党外干部成长路径的方向和目标必须明确和清晰；其四，党外干部成长具有统筹协调性；其五，党外代表人士队伍、党外后备干部人才队伍和党外干部队伍等党外“三支”队伍建设具有统一性。

一、优化党外干部成长路径面临的主要问题及其原因分析

（一）党外干部的现状

1.党外干部的思想政治状况。党外干部在自觉接受党的领导、坚定跟中国共产党共同奋斗的政治信念方面还需进一步加强；在政治把握能力、政治认知能力、政治参与能力方面还需大力加强；协商能力、解决自身问题能力等还不能适应新形势下履行中国特色社会主义参政党职责的需要。

2.党外干部的数量和质量状况。截至2016年3月，在中央层面，13名十二届全国人大常委会副委员长中，党外人士有5人；全国政协十二届会议产生的23名副主席中，党外人士有10人；有19位民主党派成员、无党派人士在国务院系统担任重要职务。在省级层面，省级人大常委会副主任和委员中的党外人士占比为1/4～1/3；省级政协党外委员不少于60%，政协常委中的党外人士占比不少于65%，党外副主席不少于50%；26省（直辖市、自治区）政府中均有一名党外人士担任副省长（副市长、副主席），省级政府组成部门中有28人担任行政正职。在县级层面，党外干部安排不均衡，全国多数区市县都没有达到应有比例。在乡镇层面，党外人士担任领导干部的较少。

3.党外干部工作的领域。党外干部大多从事教育、文化、科技、体育、卫生医疗、环保、文物、计生、档案等工作，内容和领域还不够宽、不够深，需进一步拓展。

4.党外干部的履历情况。绝大多数党外干部在提拔任用前都缺乏多职务、多层级、多岗位的锻炼，职务晋升普遍是从高校、科研院所等专业性强的单位直接转到政府部门任职，不少干部的职务晋升多是“从副到副”，越级提拔任用是常态。

从重庆市党外干部的实际状况来看，其数量、质量、履职能力、干部配备都有较大提升，但重庆市党外干部的组织结构、构成比例、梯队建设等仍存在不合理、不科学的状况。党外干部的思想政治状况、履职能力、代表性和社会影响力仍与新形势新任务的要求有较大差距，党外“三支”队伍建设仍然滞后。截至2015年底，重庆市在各级人大、政协安排党外人大代表、政协委员10000余名，在各级人大、政府及其工作部门、政协、司法机关和国有企事业单位安排党外干部1500余名，民主党派中央、全国工商联安排党外人士50余名。无论是在政治安排、实职安排还是在社会安排方面，重庆市对党外干部的培养选拔使用都走在全国前列：在区县层面，“三大班子”中共有党外干部208名，其中区县政府工作部门党外千部配備比例达到50%的区县由2012年换届时的3个增加到2015年底的35个（含万盛经济技术开发区）；配备党外干部的区县政府工作部门数由2012年换届时的456个增加到537个，增幅17.8%。虽然重庆市党外干部规模绝对数量不小、人才不少，但比例还过低，结构梯队层次不合理，高层次人才储备严重不足，智力优势不突出，特别是行政历练不足，多岗位多层次不同职务的历练都不够。从全市干部的比较来看，全市科级以上公务员达10.36万人，其中中共党员达9.03万，党外干部占干部总数的13%左右。从科层结构看，党外乡科级人数是中共乡科级人数的20%左右，但在乡镇街道任职的党外干部数量较少，不到5%，甚至不少乡镇无党外干部，而党外县处级干部人数是中共同级别干部人数的5%左右，党外厅局级干部人数是中共同级别干部人数的9%左右，党外部级干部人数是同级别中共干部的25%。从文化学历层次来看，党外干部只占研究生以上学历干部的10%左右，只占本科学历干部的12%左右，还有不少属于大专学历。

（二）党外干部成长路径存在的主要问题及原因

1.视野狭窄，储备缺失或不完善。在党外干部人选的物色上，相关组织部门的视野不够宽，较侧重从现行体制内物色，体制外的大量优秀人才容易被忽略，人才来源的多样性不足、活力不足，党外人才的来源渠道单一，导致“名额官”问题。加上优秀人才早期多靠个人努力，取得一定成就后往往被中共先吸收，相关的职能部门没有早发现、早物色、早培养党外代表人士，往往按分配名额选人，缺乏常态化的党外代表人士发现储备和培养机制，使党外干部难以从党外代表人士中脱颖而出，最终造成党外干部“青黄不接”，组织部门和统战部门“拿着帽子找人”。endprint

2.培养选拔体制僵化，内外连通渠道不畅。由于自身原因、单位原因或受工作性质、工作环境等影响，以及党派工作和多党合作的宣传力度不够，社会知晓度不太高，体制外的人才无法通过体制内通道进入，特别是相关组织介入较晚，党外代表人士的发现培养比较滞后。同时，由于党派影响力基本局限于体制内熟悉的领域，加之后期培养对个性化的体现不足，党外代表性人士的培养模式趋同，导致“领域官”问题，党外干部“多群山、少高峰”。特别是旗帜性人物较少，有影响的社会活动人士少，代表性强的政治人才少。在党外干部培养上，组织部门较重视党外干部的行政管理能力提升，而忽略党外干部专业性、代表性和影响力的一体化建设，最终影响了党外干部独特优势作用的发挥。

3.认识滞后，育用严重脱节。党外代表人士的发现、党外干部的教育培养和选拔使用存在育用脱节、“政策官”等问题。由于认识不到位，特别是不少地方、基层党委政府对党外干部工作重视不够，担心党外干部抢了党内干部的“位子”而危及执政安全，或对党外干部的特点、地位和作用认识不清，导致没有将中共干部和党外干部的培养教育选拔使用同等地重视起来，在党外干部教育培养上重“养和育”而轻“用”，忽视拓展党外干部任用渠道，使党外干部的使用渠道不够通畅、使用范围不够宽广。不少党外干部只能依赖政策“掐点等位”、围绕“三大班子转圈”，较少跨领域、跨部门、跨地区、跨行业、跨界、轮岗交流锻炼。这就导致党外干部虽对口领域安排，能在一定程度上发挥领域代表性作用，但其处理复杂事务的能力仍不足。

4.重安排，轻监管。在党外干部成长过程中，组织部门、统战部门、党派组织之间分工合作的关系没有完全理顺，出现各部门职责、分工、协作不顺畅的问题。统战部门多侧重谈心交心等方式，在约束力度上、方法上偏软偏弱，易造成监管缺位；党派组织多看重对党外干部的培养使用而轻管理监督；组织部门因干部管理事务多而无法监管。在现行党外干部选拔任用体制中，相关组织部门、职能部门往往重视党外干部的任前培养而忽视党外干部的任后引导，特别是缺乏必要的约束机制和退出机制。在“功利心态”支配下，个别人利用政策空间，通过包装甚至其他欺骗手段，进入“党外干部人才库”。这类人用党外身份“上位”后，其身份认同感低，不能发挥应有的影响力和作用，反而阻碍优秀党外干部的成长。

5.无战略眼光，缺系统思维。党外干部成长发展是个人奋斗、组织培养和制度活力、动力、吸引力等合力作用的结果，是一个长期过程。有的地方和部门缺乏战略眼光，忽略其合力作用而只强调其中的某一方面，从而制约和影响了党外“三支”队伍的健康发展。

以上问题严重制约党外干部的成长空间、路径，既对吸引优秀人才留在党外或进入民主党派造成不利影响，也对党外干部的培养锻炼、选拔使用和科学有效管理造成障碍，不利于选好人、用好人，不利于优秀党外人才特别是优秀党外干部脱颖而出，这是我们优化党外干部成长路径必须重点考虑的问题。

二、优化党外干部成长路径的具体举措

（一）拓源头，宽视野，重标准

1.拓宽选人视野和领域，广招八方人才。要把选人视野从体制内延伸到体制外，把两者结合起来，改革现行干部任用体制机制。要在新经济组织、新社会组织、自由职业者中早发现早物色党外人才，为党外干部培养选拔打下基础。要在优秀大学生、学生干部、硕士研究生、博士研究生中按适当比例物色党外人才。要拓宽党外人才发现视野，不唯学历、不唯职称、不唯性别年龄，只要有代表性、有影响力、有实绩的都可将其纳入关注或培养视野。要加强与行业协会的联系，发挥侨台及海外联谊组织的作用，在新媒体从业人员、归国留学人员等群体中广泛发现优秀党外人才，引导相关优秀人才从专业人才向复合人才发展，通过向党派、社团等推荐安排等方式逐步实现相关人选的建制安排和非建制常态联系、引导和教育，广开党外人才渠道和门路。

2.建立和完善党外干部人才预留机制。高度重视“涵养青年人才水源”，应考虑在优秀大学生、学生干部、硕士研究生和博士研究生中有意识有计划地预留党外人才，及时把其中的优秀分子按一定比例纳入党外代表人士后备人才库、后备干部库，严格入库人才的管理、退出机制，原则上不得从其中发展中共党员。在传统的高校、科研院所、企事业单位、人民团体和社会组织中要有意识、有计划地早预留、早发现、早物色、早培养党外人才，为党外干部的培养使用打下坚实的人才基础。

3.坚持党外干部从基层培养的原则。党外干部各类职务的晋升、提拔必须具备一定的基层工作经验，特别是要注重選拔使用具有工作实绩的党外代表人士，而不能仅重安排，这是党外干部培养选拔使用的基本条件。在各单位、各部门、各企事业单位，甚至新的社会组织、经济组织、行业协会中，有大量在工作、生产一线的基层劳动群众，他们中的优秀管理人员、技术工作者、代表性强和有一定影响力的党外人士应得到组织部门有意识的关注，经过接触了解、教育引导，在自愿的基础上作为党外代表人士宋培养。应逐渐把这些基层一线优秀人才纳入党外干部后备人选，逐步搭建平台，为党外干部选拔增加足够的“育苗量”。

（二）整体统筹规划，涵养水源，打基础

1.注重早介入早培养。各级党委政府、组织部门和相关职能部门及其主要领导必须提高认识，认真领会并坚决贯彻落实《国家中长期人才规划发展纲要（2010-2020年）》《2010-2020年党外代表人士教育培训改革和发展纲要》和《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》等文件精神，把“党外代表人士的选拔培养”置于“国家人才建设层面、党和国家干部队伍建设层面进行整体谋划和通盘考虑”。有意识、有计划、分步骤地把党外代表人士队伍建设、党外干部培养选拔使用纳入重要议事日程、决策程序和组织人事安排、年度协商计划和干部培养选拔使用的中长期战略规划，这“对党外代表人士队伍建设、党外干部、党外人才的选拔培养，将会产生强大的推动力”。各级党委政府、组织部门和相关职能部门及其主要领导应摸清和掌握各自管辖范围内各类干部的数量、质量、能力和水平以及各领域各类干部的配备、作用发挥情况，特别是某些专业性较强的部门、领域应早规划早预留党外干部职位或“位子”、早培养党外干部。要结合各地具体实际和推动各项工作的要求，不搞“一刀切”，早发现早介入对党外人才的关注、重视和培养，为党外干部的选拔使用打下基础。endprint

2.注重政治培养和实践锻炼相结合，始终重视思想政治教育，始终重视能力培养和锻炼，始终重视党外干部和多党合作。党外干部的能力、素质、品格、形象关系到整个党外代表人士队伍的形象。民主党派干部的能力、素质、品格、形象关系到中国政党制度优越性的发挥，因而党外干部的政治把握能力、组织协调能力、参政议政能力、合作共事能力、解决自身问题能力和政治协商能力的培养锻炼和提高尤其重要，关系到党外干部作用的发挥。因此，党外干部的培养首先是政治培养，包括政治意识、政党意识（对民主党派而言）、政治责任意识（包括全局观念、大局意识等）、政治纪律意识和政治能力意识等的培养，根本目的是要增强政治认同，筑牢共同的思想政治基础，并以此激励和促进能力、素质的培养锻炼。其次是能力培养。能力培养离不开实践锻炼。实践锻炼的目的是党外干部通过跨领域、跨部门、跨专业，甚至跨地区进行挂职、交流、行政管理磨炼，提升“五大能力”，特别是政治能力（包括政治把握能力、政治参与能力、政治协调能力、政治协商能力等）和实际工作能力，以此来强化、夯实共同的思想政治基础和政治认同。这也是充分发挥党外干部作用，突显中国根本政治制度和基本政治制度、政党制度效能的重要指标。

3.重个性，强代表性。由于党外干部自身的特性、党外干部基数较少的特点，在优化党外干部成长路径的过程中，必须把干部培养选拔使用的原则坚定性与培养选拔使用方式方法的灵活性结合起来。要针对党外干部特点，定制个性化成长路径，提高党外干部成长成才率。如有计划地把优秀大学生、硕士研究生、博士研究生按一定比例预留在党外，纳入民主党派发展视野，定期访谈交流、常态化教育引导；从党外人才的针对性需求入手，搭平台、建载体、给机会、强锻炼、提能力、增共识；重视流动性、个性化人才的发现培养，把他们组织起来，纳入党外人才整体规划等。党外干部的个性化特征和作用的发挥，必须符合和适应多党合作事业发展的要求和需要。注重个性化，就是要尊重多样性，适应党外干部成长路径的政治化、社会化需要，增强其代表性，但不能表面化、庸俗化和功利化。注重党外干部的代表性，选拔使用代表性强的党外干部，可以更好地组织、影响和带动起其所联系的群众，有利于党的路线方针政策的贯彻落实，能够产生特殊效果；更有利于增强党外干部的示范聚合效应，增强对党外优秀人才的吸引力，从而扩大党外人才的来源范围；也有利于党外干部加强自身形象的塑造和能力建设，在特殊时刻发挥独特作用。因此，优化党外干部成长路径必须以增强代表性作为检验党外干部成长的重要标准之一。

（三）抓住“科学使用、发挥作用”这个重点，改进“穗选”方式

1.搭建递进式使用台阶。要严格制定党外干部选拔使用办法，建立统筹规划、视野范围和领域宽广的党外人才选拔机制，做到“五个延伸和拓展”，即“向基层延伸拓展、向党外知识分子延伸拓展、向党外年轻干部延伸拓展、向经济建设一线延伸拓展、向新的重点统战对象和着力点延伸拓展”，对各领域党外干部使用原则上必须由基层逐级提拔。要按照干部交流规定并针对党外干部特殊性，适当缩短党外干部在同一岗位、同一级别的交流任职时间限制，为党外干部搭建多岗位、多层次锻炼平台，注重其对岗位的适应性锻炼和责任担当考验。

2.构建党外干部的差异化使用渠道。在党外干部的选拔使用上，切忌“一个标准”“一条通道”和“一刀切”，即要摒弃“华山一条道”的思想、“清一色”和“怕麻烦”思想，破除狭隘单一的思想观念。对各级党委组织部门和相关职能部门及其领导来说，应坚持干部的选拔使用原则和标准，但是必须同时考虑中国政治制度和政党制度的特性和优势，从政治大局出发，拓宽党外干部使用视野，特别是对专业有造诣的党外干部要区别对待，发挥其专业优势，尤其要利用群团改革等机遇，推动这些党外干部到高校、国企、科研院所等机构的领导岗位任职，注重提升其专业代表性。到一定的时间段和合适的时机，再把其中的优秀分子调整到适合其专业和有利于发挥其专长的政府部门、有关机构任职，加强对其行政能力的锻炼。

3.拓展党外干部的交叉式使用途径。要从发挥中国共产党领导的多党合作和政治协商制度效能的角度，从中国民主政治建设和建设社会主义政治文明的全局性战略高度来谋划党外干部的使用布局。要加强跨界使用，包括跨专业使用、跨领域使用、跨地区跨行业交流使用。充分利用现有政策，打通党外干部跨领域、跨区域交流使用的关节，形成党外干部体制内外、区域之间、部门之间、领域之间的交叉任职，增加党外干部锻炼机会和历练平台，积累行政管理经验和政府部门工作经验，提升党外干部的政治素质、政治能力、业务能力、综合素质，使党外干部以良好的形象和较强的从政能力、行政管理能力来提升其政治影响力和社会影响力。

4.改进和完善选人用人的制度机制。要坚持规划先行，循序渐进，逐步推进，确保质量，切忌揠苗助长。要从健全选拔机制、拓宽选才渠道入手，形成一套目标明确、运作有序的工作机制和具体实施制度。明确党外干部的培养重点和方向，特别是要提高党外干部的综合能力和素质，加大使用力度，增加党外干部担任行政正职的人数和比例，积极搭建党外干部成长成才的“绿色通道”。有意识、有计划、按步骤地从基层抓起，通过轮岗交流、公开选拔、竞争上岗等方式，把党外干部“苗子”提拔、交流到重要领导岗位上来，交任务、压担子、铺台阶，促进党外干部综合素质的提升，以逐步解决党外干部在政治敏锐性、政策理论水平、组织领导能力，尤其是驾驭全局和處理复杂问题的能力与中共干部存在较大差距的问题。这样就能逐渐使党外干部工作逐步走上规范化、制度化轨道，从制度上确保党外干部的健康成长，使党外干部真正有能力担当起来，达到优化党外干部成长路径的真正目的。

（四）强综合监管，重后期“养护”

1.健全监督约束机制。党外干部使用后，用人单位与组织部门、统战部门要共同建立监督管理跟踪机制，通过定期和不定期联系、交流沟通相结合的形式实时、动态地掌握党外干部履职情况、遵纪守法情况以及其他方面的情况。同时，按照政策和纪律，坚持从严要求、从严管理、从严监督，实现监管经常化、常态化，做到主动监督、事前监督和事后监督，发生问题或意外情况时及时处理或补救。endprint

2.健全成长评估机制。用人单位与组织部门、统战部门要建立信息共享平台，建立和完善联席协商协调机制，把党外干部的实践锻炼与选拔任用、监管有效结合起来，对党外干部成长效果进行评估，对党外干部选拔任用推行竞争优选和淘汰退出机制，解决干部能上能下的问题。

3.健全激励引导机制。建立必要的激励机制，对党外干部思想上关心、政治上关注、生活上关爱，工作上大胆放心使用，引导党外干部以着重提高“五种能力”来增强综合素质，增强党外干部的荣誉感、责任感和使命感，强化党外干部自强、自尊和自我约束，树立党外干部的良好形象。

（五）发挥综合因素的合力作用

1.更新观念，提高认识。各级党委、组织部门、统战部门及其主要领导、分管领导必须坚决贯彻中央统战工作会议精神和《中国共产党统一战线工作条例（试行）》精神，实现统战工作的“四个纳入”和“三个带头”，加强对相关领导干部的督察考核，强化对党外干部重要性、加大培养使用党外干部紧迫性的认识，特别是要加强发挥多党合作制度效能的机制建设。各级党委要高度重视优化党外干部成长路径的重要性、紧迫性，消除“随意思想”和“清一色”“怕麻烦”的狭隘单一思想。这是优化党外干部成长路径的思想政治保证。

2.重全局，更重前瞻。从促进多党合作事业健康、可持续发展的战略需要出发，改革顶层设计，创新体制机制，加强党对党外干部的领导。要从全局战略出发，树立全国干部“一盘棋”思想，把党外干部纳入整个国家人才规划和干部任用管理体系中，从改善领导体制机制、构建大统战格局入手，建立和完善對各级党组织党外干部选拔使用情况的督查考核指标体系；既要抓好顶层制度设计，又要细化硬化规范化有关方针政策规定，从而为党管干部和党外干部管理提供完备的制度保障。同时，必须重视党派组织在党外干部管理事务中的责任和义务，逐步建立和完善执政党和参政党“双轨”协同管理机制，加强对党外干部的有效管理，从而增强党管干部的效能，促进党外干部健康成长。此外，要为党外干部个人奋斗、组织发现培养、选拔使用和管理服务形成合力创造和营造必要的平台、渠道、制度条件、舆论环境和社会氛围。

3.建立和完善协调合作机制。首先必须明确各级党委、组织部门、统战部门、所在单位、所在党派（团体）在党外干部成长中的作用，确定各自的责任、义务，加强联系和互动，共享信息，分工合作，形成优化党外干部成长路径的合力，改变由组织部、统战部或其他组织、少数领导“单枪匹马”或分散使力的状况，合力实现对党外干部的动态管理、跟踪指导，营造有利于党外干部成长的工作、生活环境和氛围。

4.强调党外“三支队伍”整体规划。把党外干部纳入党政干部队伍建设总体规划，建立党外后备干部人才库，科学分类管理“三支队伍”。引入竞争和淘汰机制，优化党外干部人才库资源。各地在加强党外干部队伍建设的进程中，可由组织人事部门和统战部门根据可配备职数的要求制定阶段性目标、中长期规划，对相关部门、组织、领导进行督促考核，以目标倒逼路径优化。

责任编辑：孙德魁endprint