高 倩 陈国申

为了激发农村发展的活力，促进农村土地流转，增加农民收益，2013年的中共中央一号文件提出了全面开展农村土地确权颁证的要求，计划用5年时间基本完成农村集体土地的确权颁证工作。一号文件已经实施了4年时间，农村集体土地的确权颁证已经进入尾声。毫无疑问，农村集体土地的确权对于明确农村土地的权属，促进土地流转，提高农村土地的利用效率，有巨大的推动作用。然而，提高利用效率的同时，公平问题却成了摆在改革决策者面前的一个重大问题：把“增人不增地，减人不减地”用产权证书确认下来之后，嫁入的媳妇及其新生子女的土地权益难以保障，特别是对于此前人口较少的家庭，尤其不公。这种不公一旦用产权证书确认下来，暂时性的现象可能就会被固化，成为长期甚至永久的问题。

一、农地确权颁证前妇女土地权益受损的表现

农村妇女的土地权益受损，主要是由婚姻关系的形成、结束或改变而引发的。基于婚姻关系的类型，我们将农村妇女土地权益受损的情况分为以下三种类型。

（一）外嫁女面临“娘家土地被收回，婆家土地得不到”的“两头空”困惑

嫁至外村，许多农村妇女会陷入承包地“两头空”的困境。根据户口的变动情况，嫁至外村的农村妇女可分为户口迁出本村的外嫁女和户口留在原村的外嫁女。

户口迁至婆家村后，娘家土地被收回与婆家无地可分的竞合导致了“两头空”现象的发生。我们在山东莱芜G村调研时发现了这样一个案例：李某1997年嫁到G村，出嫁前在娘家村本有1亩耕地，出嫁后户口迁出，承包地被立即收回。恰好G村于1997年开始了耕地的第二轮承包，由于第二轮承包实行“直接延长首轮承包关系三十年”的做法，于是李某在失去娘家土地的同时，在婆家也没有获得相应的承包地。后来随着两个孩子的出生，靠地吃饭的人口越来越多，家庭负担也越来越重。

户口虽然在本村，但人已出嫁，也会产生“两头空”问题。河北唐山D村是个工业比较发达的村庄，有许多外地小伙入村打工，好多当地女孩嫁给了这些外地务工青年。虽然她们已经出嫁，但户口都留在了本村。依据当地村规民约，“嫁鸡随鸡，嫁狗随狗”，外嫁女的承包地应被收回分给其他村民。当耕地被大规模征用时，这些外嫁女即使户口仍在村内，但按照村规民约也未能获得土地补偿金和生活补助费，当地村干部的理由是外嫁女已经不是本村人，也就不能和其他村民一样享受占地补偿待遇。

这种“两头空”现象还存在于“农嫁非”的情况下。“农嫁非”的女孩由于户口难以解决，往往要将户口留在本村，但却无法享受本村的土地权益。王某是山东荷泽Z村的一名妇女，她的父母生育了两个女儿，王某及姐姐都与城镇居民结婚，但户口却无法迁出，王某及姐姐所生子女也都随母落户本村。2013年Z村土地被依法征用，每人应得1200元补偿款。按照村规民约规定，虽然王某及姐姐还有孩子的出生地、户口所在地、居住地都在Z村，但他们却无法与其他村民一样分享征地补偿收益。

（二）婆家不分地，娘家占着地，权益虽在，无法主张

相当普遍的现象是，无论外嫁女的户口是否迁出，由于“增人不增地、减人不减地”的原则，她们面临“婆家不分地，娘家占着地，权益虽在，无法主张”的问题。虽然基于“减人不减地”的原则，女方娘家的承包地得以保留，但由于农地的发包单位是户，因此她在娘家的承包地就被留在了娘家。在这种状态下，她没有勇气或者抹不开面子回娘家与父母或兄弟主张权利，否则就要落下一个忤逆长辈、无情无义的骂名。

农村除了外嫁女之外，还有部分出嫁不出村的情况。在这种情况下，农村妇女户口留在本村，耕地仍然在娘家，婆家无法分地。于某是山东莱芜F村的一个普通妇女，1985年与本村人结婚。该村有8个生产组，她从娘家的6组嫁动了到婆家的2组。婚后2组没有给她分地，娘家的承包地虽然未被收回，但她作为婆家的一员，不好意思回娘家与父母兄弟索要。我们了解到，山东淄博K村一对夫妇也面临完全相同的问题：男女双方家庭土地原在同一行政村，村委会为了方便起见，将女方的承包地留在了娘家，而没有划拨到婆家户头上，她在婆家生活，却无法享受本村的土地权益。

（三）农村的离婚妇女、丧偶（改嫁）妇女，普遍无法享受原村土地权益

离婚，在农村的传统思想中被认为是一件“晦气”的事情。妇女在离婚后的处境很微妙，不仅要顶住村内舆论的压力，还要忍受由此带来的土地权益损失。我们在海南澄迈D村调研得知，一位邓姓妇女因丈夫出轨离婚，丈夫本是过错方，但村委会在离婚调解时，仍将村内所有的集体经济组织的收益都分配给了前夫。村委会的理由是，村集体经济组织的收益分配是以户为单位进行的，丈夫是理所当然的户主。所以离婚之后邓姓妇女被净身出户，户口虽在本村却无法享受土地收益。甚至有些地方更为恶劣，妇女离婚后，婆家村委会以她已经不是本村人为由，强行要求其将户口迁出本村。户口迁回娘家的离婚妇女，分不到土地，享受不了土地收益。

对于丧偶妇女，各地的普遍做法是将儿子视为户主，代表该户享有农村土地权益。根据传统习俗，农村妇女是依附于男性的，男子当家作主延续香火，这也是父权制的一个重要内容。丈夫死亡后，村委会只承认并给予儿子户主地位、享有土地权益。因为他是男性村民血脉的延续，而作为配偶的妻子，即便为男方生育了男丁，在村民眼中也不属于“村里人”。如果她连儿子也没有生育，丧偶妇女及其女儿甚至无法继续在村中居住，她们的土地也会被同族近亲占有夺走。即使娘家村庄允许丧偶妇女及女儿单独落户，她们也面临着无地可种的局面。丧偶改嫁妇女，无论户口在哪，都不可能享有前夫家的土地权益。

二、土地确权对妇女土地权益的影响

（一）农地确权揭开了妇女土地权益受损的面纱

在第二轮土地承包开始时，只要妇女户口在本村，就能拥有一份承包地。但在以户为单位的承包合同中一般不会出现女性成员的名字，因此这一纸合同对于妇女的土地权益保护非常脆弱。从上述若干妇女土地权益受损的现实来看，随着农村女性的出嫁及随后的婚姻变化，其财产中的核心部分——土地承包权，她们是无法带走的。过去村庄利用机动地进行承包地的定期调整在一定程度上还不失为弥补农村妇女土地权益损失的一种手段，但确权之后，这种调整、补偿的机会越来越少了。

目前正在进行的土地确权登记无情地揭开了农村妇女土地权益保护薄弱的“面纱”，将这一现实无情地暴露了出来。农地确权颁证，是对农村承包经营权的物权化，对于保护农户的土地权益、激发农村财产的活力，的确是善莫大焉。农地确权颁证对农村妇女的土地权益是否也有维护、促进作用呢？对于这个问题，答案是十分模糊的。但土地确权是以户为单位进行的，而农村家庭中男性才是一家之主，妇女的名字根本不会共同出现在确权证书上。这就意味着发生土地纠纷时，农村妇女是不能以此来维护个人土地权益的，尤其是在出嫁、婚变时，面对土地权益的损失，更是无计可施。随着农村妇女结婚、离婚、丧偶、改嫁等一次次婚姻变故的发生，农村妇女权益受损的现实一次次被展示出来，其土地权益保护脆弱的面纱也就被一次次揭开。

（二）农地确权颁证将妇女土地权益受损的现实进一步固化

我们调研发现，许多村庄在第二轮土地承包以后遵循“增人不增地，减人不减地”的原则，已经很久没有调整土地了，这一阶段嫁入的新媳妇及其新生儿都无地可分。比如上述案例中的莱芜G村，自1997年之后承包地再无调整。由此许多村庄出现了严重的土地不均现象：有的家庭人少地多；有的家庭人多地少。而现实中，几乎所有的村庄都是按照各户现有土地数量进行确权的。这样一来，那些没有新分土地的农村妇女及新生儿就永远都看不到分得土地的希望了。因为，农地确权工作的基本原则是在保证现有承包关系稳定不变的前提下，不改变承包户地块位置及质量，不改变第二轮土地承包的起止时间。如此一来，农地承包事实上的不平等就会被确权颁证永久性地固定下来。

对于离婚、丧偶改嫁等婚姻发生变故的妇女来说，户口的变动让其很难像普通村民一样拥有承包土地。在这种背景下，土地确权非但不能改善其不利处境，反而会将她们失去耕地的现实固定下来。确权登记证书不但不是其维权的“武器”，相反变成了村委会对其进行财产剥夺的工具。土地确权登记证对失地妇女而言，登记无名，权利模糊，是名副其实的鸡肋，极大地打击了她们用确权颁证进行维权的热情。

三、农地确权过程中妇女权益受损的原因

（一）农村受传统思想影响较深，妇女不敢主张权利

虽然农村妇女也是农村的“半边天”，甚至在当下男性普遍外出打工情况下，妇女俨然已经成为了农村劳作的主力军，但她们在农村的政治和经济地位并不能与之相匹配。根据中国传统文化，结婚是“合二姓之好，上以祀宗庙，下以继后世”。受到“夫为妻纲”纲常伦理的影响，女性在整个家庭中长期居于从属地位。中国虽然经历了新文化运动和社会主义新风尚的洗礼，但在相对封闭的农村社会，未婚女性在家“从父”，出嫁“从夫”的传统毫无改变，“嫁出去的女儿，泼出去的水”，从嫁出家门的那一刻起，她们的身份就从娘家的闺女变成了婆家的媳妇，从一个家庭的附属变成了另外一个家庭的附属。

始终居于从属地位的女性是不敢、不能独立主张土地权益的。农村女性出嫁之后，虽然娘家的耕地可能没有被村庄收回，但她也不可能回娘家主张权利，因为那块耕地已经变成了娘家的财产。离婚之后，也没法向前夫主张权利，哪怕离婚是基于丈夫的过错，耕地和宅基地也是前夫家的当然财产。丈夫去世之后，她如果改嫁也没法主张权利，因为耕地和宅基地已经成为儿子的财产。从父、从夫甚至从子，农村妇女在土地权益问题上，一生中始终处于从属地位，永远没有自己独立的土地权益。

（二）“村规民约”和村民多数决定制在女性土地权益问题上选择了对陋习的默认和女性平权的漠视

“村规民约”是全体村民根据宪法、法律和法规结合当地实际情况制定的、由全体村民认可并共同遵守的章程与规范，是本村村民自治的“小宪法”。《村民委员会组织法》第24条规定，涉及村民利益的重大事项，必须经村民会议讨论决定，其中包括“土地承包经营方案”和“宅基地的使用”方案，第27条规定“村民会议有权制定村规民约”。

“村规民约”和村民多数决定制在村庄因地制宜决定民主管理村庄自治事务时发挥了重要作用。

然而在农村妇女土地权益问题上，村规民约和多数决定却显示了保守性。中国农村绝大多数处于相对封闭的状态下，传统农村的宗法制度、婚姻制度、继承制度、姓氏制度等，都是维护男权中心主义的制度，这一点在村规民约上有充分的体现，具体表现在土地分配中的性别歧视上。［1］需要指出的是，本文所说的“村规民约”既包括村民明文制定的规章制定，也包括村民们在长期生活中约定俗成的不成文规定。因为村民在采用多数决定制民主决定重大事项时，这些约定俗成的东西就会成为村民投票的决定性因素，直接左右投票结果。

“村规民约”和“多数决定”对农村妇女土地权益的侵害反映了农民集体的一种潜意识。在山东莱芜的调研中我们发现，村民口中的村规民约更倾向于风俗、习惯。比如女性出嫁后娘家的一切权益就与之无关了，土地承包权没了，更不可能享有其他经济收益。受访人群尤其是35岁到80岁的女性，更是对此习以为常，这些“村规民约”即便不是纸面规定，也是深入人心，每个村庄都不例外。虽然未必有明文规定，但这些“村规民约”所发挥的作用，甚至要强于国家的根本大法和法律。现行《农村土地承包法》明确规定的“承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权”的内容，但基本没有村庄遵守。

（三）相关法律内部的冲突和抵牾限制了农村妇女土地权益的有效实现

法律冲突，本是国际私法的概念，是指不同国家的法律对同一问题有不同的规定而引起的适用法律困难。在当今中国，法律、法规、规章和法律解释相互冲突、打架，一点也不逊于国际社会中的法律冲突。［2］从大的方面讲，一国内部的法律冲突会影响人们对法治的信仰和尊重；从小的方面讲，法律冲突也会危害公民权利平等地实现。农村妇女土地权益的损害也有相关法律冲突与抵牾的原因。

与农村妇女土地权益相关的所有法律都明文支持农村妇女平等地享有土地权益。《宪法》第33条规定，公民在法律面前一律平等；第48条规定，妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭生活等方面享有同男子平等的权利。《婚姻法》第39条规定，夫或妻在家庭土地承包经营中享有的权益等，应当依法予以保护。《妇女权益保障法》第30条规定，农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，妇女与男子享有平等权利，不得侵害妇女的合法权益。《农村土地承包法》第6条规定，农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权；第28条规定，集体经济组织应当将依法预留的机动地、依法开垦方式增加的土地和承包方依法、自愿交回的土地调整或承包给新增人口。《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第6条规定，与本村村民结婚且户口迁入本村的及本村出生且户口未迁出的都属于本村集体经济组织成员。上述所有规定都支持嫁入村内并具有本村户口的为本村集体经济组织成员，并获得土地承包权。

真正排斥妇女土地承包权的规定，几乎没有。核心依据只有一条，就是“增人不增地、减人不减地”的承包原则。这一原则起源于贵州湄潭农村改革试验区1987年的“生不添，死不减”试点，后来被1993年11号文件确认为“增人不增地，减人不减地”，推行的原因是“承包耕地的频繁调整不利于地权的稳定，从而不利于农民对土地的投入，尤其是农田水利设施等固定资产的投入，容易诱发农民对土地的掠夺性使用，不愿意培育土地肥力；并且加剧了承包耕地的细碎化”。［3］其实这个做法还有一个非常重要的原因：“人口增速放慢，人口对土地的压力缓解”。［4］这个原则落实到法律中即具体表现为2002年《农村土地承包法》第27条“承包期内，发包方不得调整承包地”。

法律冲突给村委会选择性执法提供了机会。所有明文规定的内容都支持新嫁入媳妇应该获得土地承包权，一个模糊的“增人不增地，减人不减地”原则反对新媳妇获得承包权。明文规定的内容不遵守，模糊的法律原则被奉若神明。几乎所有村委会都不去遵守明确规定的法律条文，而要去执行抽象模糊的法律原则大概有自己独立的利益：一是执行简单，既不用做人口减少之后的收地工作，也不用进行耕地的重新发包，节约大量的人工劳力；二是可以为村庄保留一定数量的机动地供村内自由支配。村委会选择性执法的动力是自身利益的最大化。

（四）笼统的“户为单位”的农地确权方式不利于保护妇女的土地权益

我国农村实行的土地制度正式名称是“家庭承包联产责任制”。这项制度要求，农村土地承包权是归整个家庭所有的。当前的土地确权工作依然要继续坚持这一基本土地制度，变化只是过去的“包产到户”发展到了当前的“确权到户”。“确权到户”的要求是，家庭是行使土地承包经营权的基本单位，家庭中所有成员都拥有同样的权利，单个成员不能以个体为单位拥有土地确权证书。

笼统的以户为单位的土地确权，是指现行确权办法中，没有详细的明确的规定，能否将妇女名字写到确权证书上。虽然宪法、婚姻法、妇女权益保护法和土地法都规定了男女平等，但这些规定，在确权过程中都没有得到很好的体现。《婚姻法》规定，婚后男女双方可以通过约定的方式决定，女方加入男方家庭还是男方加入女方家庭，并且任何一方的土地承包经营权都不能因离婚而减少。《妇女权益保障法》规定，女方的承包权、宅基地权益平等地受到法律保护。《农村土地承包法》规定，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女的土地承包经营权，妇女结婚后在新居住地未取得承包地时，发包方不得收回其原承包地，女方在离婚或丧偶后未取得新的承包权时，发包方不得收回其原承包地。但事实上的确权颁证都完全无视上述法律规定，村委会一般都将丈夫默认为确权证书的唯一权利人，妇女姓名难以写入确权证书。

这种以户为单位的确权，事实上是将传统的男尊女卑、丈夫是一家之主的习俗沿袭了下来。妇女从未婚到出嫁，从一个家庭到另一个家庭，改变的只是她的居住地，不改的是永远的附属地位。可以这样讲，妇女一生的前半部分依靠娘家家庭，后半部分依附于婆家家庭，妇女从头到尾都没有自己固定的独立土地财产权。由于“增人不增地，减人不减地”的原则，虽然她从外村人变成了本村人，但村里不会给予她农地承包权。这种按户进行的确权，事实上就是对农村妇女的这种人身依附关系的确认。

四、农地确权过程中维护妇女权益的对策与建议

（一）积极宣传、弘扬“文明、自由、公正、平等、法治”等社会主义核心价值观

2013年12月，中共中央办公厅印发了《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》，社会主义核心价值观，成为我国精神文明建设的明确目标，这些目标的实现在相对比较封闭的农村尤其重要。

“文明、自由、公正、平等、法治”这些要求都对农村的旧传统提出了革命性的挑战。文明要求破除愚昧的旧传统，自由要求破除依附的旧关系，公正要求破除偏私的旧观念，平等要求破除歧视的旧习俗，法治要求破除人治的旧做法。这些核心价值观，不只要求女性解放思想，积极地去维护自身合法的土地权益，更重要的是要在农村树立这样一种新风尚，要求农村的男性、村委会和基层政府接受并实践这些精神。通过这些社会主义核心价值观的宣传和弘扬，建立一种有利于妇女解放和平等保护的社会氛围，激发农村女性在社会主义经济建设和精神文明建设中的积极性。

（二）限制村规民约和村民多数决定制的适用范围，确保国家大政方针的落实

“村规民约”“多数决定”是我国村民自治的重要实现方式，是村民因地制宜、自主处理村内事务的重要途径，在村民自治过程中发挥了重要作用。

但“村规民约”和“村民多数决定”是有前提的，只能对宪法、法律和法规没有明确规定的事项进行民主决策。如果有明确的规定，村规民约和多数决定便不能与之冲突。在农村妇女土地确权和土地权益保护问题上，国家已经有明确的规定，即男女平等，女性的财产权平等的受到国家法律的保护，任何组织和个人不得剥夺农村妇女的耕地和宅基地的权利以及由此衍生的收益权。“村规民约”和“村民多数决定”的内容如果与之不符，便归于无效。农村大量侵犯女性土地权益的做法，往往是村委会以“村规民约”和“村民多数决定”为由实施的。因此，要想实现对农村女性财产权的有利保护，必须限制“村规民约”和“多数决定”的适用范围，即不得与国家法律和大政方针相冲突。

（三）正确理解法律“冲突”，农村土地问题保持“大稳定，小调整”，确实无法落实承包权的，给予适当的经济补助

“增人不增地、减人不减地”承包原则的本义是限制村委会滥用调整土地的权力，而不是限制农民依法调整的权利。全国人大农业与农村委员会副主任委员柳随年同志在作《农村土地承包法（草案）》说明时，明确指出“增人不增地、减人不减地”的立法意图：“过去土地承包关系不稳定，主要原因在于通过行政手段频繁调整承包地，带来不少问题，农民群众意见很大。因此，承包期内必须坚持‘增人不增地、减人不减地’”。［5］《农村土地承包法》第4条“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”、第27条“承包期内，发包方不得调整承包地”就是这个原则的直接体现。但第28条“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的”这个规定，又要求通过土地调整来解决人地矛盾的做法。也就是说，农民有请求“依法调整”的权利。

农民的确具有维护公平的强烈愿望。有学者对“增人不增地，增人不减地”的发源地贵州湄潭的农民进行了重新调查，发现这一原则实施24年后，农民土地调整的意愿仍然强烈：“93%的被调查者同意按人口进行土地再分配，89%和90%的人认为嫁入村里的人口和新出生的孩子也应该分得土地”。［6］基于目前我国的农村集体财产确权工作的基本原则仍然是稳定既有的生产关系，维护农村土地制度和经济关系长期保护不变的事实，“增人不增地，减人不减地”可以继续实施；同时也考虑到绝大多数村庄已经没有机动地可以进行随时调整的事实，我们建议，对新嫁入的农村妇女未必重新分配土地，但必须承认她们是村内集体经济组织的成员，必须平等地保护她们的财产权利。在无地可分的情况下，必须按村庄人均土地收益的标准，给予适当的经济补助，以弥补其无地可种的损失。

（四）在确权证书上写上农村妇女的姓名，保证其土地权益的实现

家庭联产承包责任制是我国农村基本的土地制度，按户承包、按户确权是基本原则，对于维护农村土地制度的稳定，维护农村经济与社会发展具有重要意义。

但什么是“户”、如何确权到“户”必须给予明确、科学、合法的界定。中国传统的农业社会以男性为本位，但现代社会，是一个男女平等的社会，虽然绝大多数情况下，依然实行女性到男方家落户，但女性从夫姓的旧做法已经一去不复返。我国宪法和法律也明确规定了男女财产权的平等地位，具体而言，我们认为，应当在确权颁证时，平等地实现夫妇财产权，具体表现为，夫妻任何一方作为平等的权利人，都应在确权证书上写上自己的姓名，以此可以明确承包权是夫妻共同财产。正如《农业部关于加快推进农村承包地确权登记颁证工作的通知》里提到的：“保护好妇女土地承包权益，真正做到登记簿和证书上有其名。”

确权证书上有了农村妇女的姓名之后，承包权就名符其实地变成了家族共同财产。柳随年副主任在《土地承包法》制定时强调：“妇女离婚的，已取得的土地承包经营权在承包期内依法受到保护，可以作为家庭财产处理。”［7］由此，既沿袭了以户为单位的承包和确权方式，又平等地保护了农村妇女的平等财产权。男女平等写入确权证书，不但保障了农村男女两性的平等财产权利，而且也实现了城乡女性的财产平等权。对于城乡一体治理也有积极意义。

［1］孙宇：《村规民约与农村妇女土地权益保护》，《经济研究导刊》2007年第10期。

［2］蔡定剑：《法律冲突及其解决的途径》，《中国法学》1999年第3期。

［3］孔祥智，刘同山：《论我国农村基本经营制度：历史、挑战与选择》，《政治经济学评论》2013年第4期。

［4］邵夏珍：《“增人不增地、减人不减地”与“长久不变”》，《光明日报》2015年12月16日第13版。

［5］柳随年：《关于〈中华人民共和国农村土地承包法（草案）〉的说明》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2002年第5期。

［6］ 刘守英，邵夏珍：《农村无地人口成关注焦点——贵州“增人不增地，增人不减地”24年效果调查》，《社会科学报》2012年3月29日第2版。

［7］柳随年：《关于〈中华人民共和国农村土地承包法（草案）〉的说明》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2002年第5期。