孙琼欢

一、分权的一般性理论回顾与梳理

学界在众多对于分权的研究中，把分权界定为通过分散行政权、中央对地方权力下放以及授权代理——将权力、责任和资源从中央转移到行政基层。分权概念的拓展至少也有四种形式，即行政分权、政治分权、财政分权及经济分权。

专家和研究者们对于分权所产生的政策性后果做了相应的研究，并且达成了共识。学者Dennis A.Rondinelli认为，分权是使政府亲近于民，改善公共政策，使公共服务供给富有效率的最好工具。分权会加速经济发展，增进政治责任，并且能够提高善治中的公共参与责任。分权能够增加地方政府的财政资源，以提供高效应对地方需求的灵活性。［1］

在世界范围内分权改革的浪潮旨在将责任和资源转移给地方政府层级，还有其目的在于通过促使公民参与，根据回应性、效益、效率原则改善公共服务供给，增强地方政府的自治权等。但事实上，在许多发展中国家，分权并没有带来逻辑上推导出来必然的好处，有些反而产生了一些所料不及的后果。比如，分权增加了地方政府的精英政治（Elite Capture）的风险，由于无法征收充足的财政资源而并不一定带来社会公共服务提供的增加。［2］

是什么因素造成了这种治理的实际绩效与理论预设间的差异？分权研究的学者进一步发现，若是要达到分权的理论预设目标，是需要一定前置条件。这些条件包括，一是地方层面的强有力的领导，如果没有，就不可能轻易形成；二是政府官员必须愿意也能分享权力；三是有足够的权威和财政资源，政治领导必须接受在规划和管理中独立于中央政府的控制；四是政党领导下的社会团体的参与。［3］在实践中，并不是所有的扩权文本在其演绎过程中其外在环境都能达到此种预设条件，这也可以用来解释为何实际的分权绩效与理论预设存在偏差。

浙江省以2007年下发《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》为基点，围绕着强镇扩权已经历了七次权力下放过程。最近的一次放权明确提出要把原来由县一级实施的规划实施权、投资审批权、土地出让权、财政预算和财政政策制定权，城市综合执法权在内的经济社会管理权限全部放给镇一级，使镇一级拥有与县一级同样的经济社会管理权限。［4］从改革背景上来看，强镇扩权发生于我国的城镇化飞速发展期阶段，乡镇人口规模和经济发展水平及财政能力等多个指标都有了长足发展。［5］自上而下推动分权的最终目标在于让镇级政府摆脱责大权小的履职困境，并且在促进经济、社会发展，增强民生福利以及不断增加政府对民众利益的回应性方面也提出了要求。众多学者（钱子健，2010；罗新阳，2010；徐越倩，2012）也认为，强镇扩权的动因来自于基层政府对于经济社会发展，基层社会管理需要的回应。这种“回应说”在解释分权行为有一定的效力，并已经形成为理论共识。但市、县级政府推动强镇扩权的原因绝不会如此简单，分权最终的绩效也不可能是简单的线性的逻辑相关。在分权与治理绩效推导的逻辑链条中，不能忽略的一个重要环节是县、镇两级政府的行为及其内在逻辑。县、镇两级政府的行为及内在逻辑直接影响着分权产生治理绩效的外在条件是否具备，或在多大程度上具备，从而最终影响着分权的治理绩效。

基于对浙江省强镇扩权的整个过程的考察，我们发现县镇两级政府行为与文本制度间存在偏差，相关观点笔者已经在《强镇扩权背景下县镇权力配置、运行的偏差与优化》一文中进行了详实的论述，认为县级政府在放权中的消极作为与制度文本设定的偏差；镇级选择性履职及引发的政策目标的偏差等。基于此，本文的重点主要是以这种偏差为契入点，去考察支配两级政府行为的内在逻辑及其对分权治理绩效的影响。笔者认为，支配强镇扩权中县、镇两级政府行为的有政治逻辑、利益逻辑和社会逻辑，并在不同阶段呈现出复合型特征。

二、强镇扩权进程中支配县、镇政府行为的政治逻辑

浙江省的历次放权，都是自上而下的一个过程，遵循力度不断加大的梯度放权路径，有其内在的政治逻辑。这种政治逻辑体现在：其顺利推进是当前压力型的行政体制产物，也是对基层政府要求治理要素下沉和服务型政府构建需求的回应。

第一，强镇扩权的推进路径符合当前中国行政管理体制的压力型逻辑。浙江省强镇扩权进程是在层层下发的政策文本导引下不断推动的过程，县、镇两级政府即使存在着一系列的变通性策略，但在整体上积极实施了放权行为。［6］放权通过政策文本的制作不再仅仅作为一项治理策略，而是作为一项政治任务而要求层层加以落实和贯彻，其演进路径符合当前压力型行政管理体制的内在逻辑。一方面，以党委任命制度为核心的干部管理体制以及自上而下的绩效考核体系作为压力型体制的基本特征仍然作用着县、镇两级党委和政府。另一方面，下级政府对上级政府存在权力、资源的依赖关系。虽然制度规定要对扩权镇要素资源的配置实施倾斜性政策，但市级政府还掌握着实际的资源配置权。扩权镇的发展还有赖于其向市级部门争取包括要素资源配置、招商引资优惠政策以及经济建设项目等各类资源。基于此，毫无疑问得执行来自于上面的指令成为基层政府合乎逻辑的选择，更何况从更长的行政链条来看，县、镇两级政府会经常处于“同盟者”的地位。

第二，强镇扩权的核心精神符合当前社会治理要求要素下沉的逻辑。现阶段，基层政府作为行政权力与社会的对接点，直接面临着一系列的社会治理风险和治理难题。由此，进行包括人力、物力和财力在内的治理资源和要素的下沉符合前社会治理的基本逻辑。在强镇扩权进程中，在权限扩大方面，有关县（市）政府按照“能放则放”的原则，把大量行政许可权、非行政许可审批权、行政处罚权委托、下放给卫星城市试点镇，尤其综合行政执法权的下放，为基层政府提供了大量的治理资源。在权力下放过程中，县、镇两级的“委托与代理”关系缓解了官僚制治理的组织困难：即治理依赖庞大的官僚体制，面临着漫长行政链条中委托与代理关系所带来的高昂交易成本，加剧了权威体制与有效治理间的基本矛盾，而权力下放无疑化解了当前基层治理与集权体制间的一系列的矛盾。与此同时，扩权中县镇之间的权力配置、镇级财政体制的变革以及人事管理制度的调整，其实质在于为镇级政府加强基层治理提供了自主量权，这种自主性的扩张也符合当前基层治理的政治逻辑。

第三，强镇扩权符合基层政府向服务型政府转型的逻辑。镇一级经济、社会的发展提出了革新政府的诉求，自上而下的治理现代化战略的提出，均意味要求基层政府向服务型政府的转型。而强镇扩权的基本做法符合基层政府向服务型政府转型的基本逻辑。强镇扩权中的放权逻辑，符合基层服务型政府转型要求的公共权力配置及其运行优化。服务型政府转型的实质是公共权力的配置及其运行结构的优化，指经过改革达成政府内部权力结构的合理配置，纵向上减少政府层级实现组织扁平化，横向上强调部门协同，清除组织壁垒。［7］强镇扩权正体现了这一逻辑，以行政服务中心的建设及行政审批事项下放为例。浙江省y县在行政服务中心共设置了42个服务窗口。比如下辖的一镇现已承担了266项管理权限，其中随市级部门下放审批事项74项，区级下放审批事项达到192项，目前还保留在市、区两级的仅有：建筑质量监督管理、建筑市场监察等少量权力。

强镇扩权的要素下沉，符合服务型政府对高效和积极回应人民诉求的基本要求。如，随着行政服务中心的建设，进一步推进行政审批制度改革，推进行政审批标准化建设，严格实行“以六公开”服务、“五制”管理和“五件”办理为核心的运作模式，探索建立了模拟审批、并联审批、联合踏勘的工作机制。行政服务中心服务功能的强化以及行政审批制度改革，提升了行政审批效率。实施了“模拟审批”，使项目在正式审批前就实现了“无缝式”一体化对接，提升了行政审批效率，从而为企业发展提供了良好的政府发展环境。与此同时，在扩权进程中，对于人民诉求的回应不再是对为人民服务的简单确认，而是将公众提升为社会治理的主体要素，由此实现政府本位向权力本位的反转。

三、强镇扩权进程中支配县、镇政府行为的利益逻辑

强镇扩权中支配地方政府行为的利益逻辑，不仅表现为地方政府的发展主义的行为模式，即以GDP为核心的行为导向，而且也包括地方政府追求自我利益扩张和自我地位巩固的倾向，当然这种利益即包括经济利益也包括政治利益。

第一，镇级政府在推动强镇扩权中的积极作为有其内在的利益驱动。驱动镇级政府在强镇扩权中的积极作为有其内在的利益动因。一方面，镇一级接受强镇扩权的这一制度安排，不仅有自上而下的政治压力，更受其内在的利益结构的驱动。现有的扩权镇高配一级的干部人事安排制度，扩大的行政权所带来的职业成就感，在政府官员系列中的地位提升而带来的相对优越感成为镇级政府推动扩镇强权的内在驱动力。如扩权镇的主要领导可列席市级层面召开的县（市）区委书记工作会议、县（市）区长工作会议、市政府全体会议，强镇扩权的试点镇可参加宁波市有关部门召开的县（市）区部门会议。另一方面，财政制度变革带来的财政的相对独立又是镇一级政府推进此项分权的利益所在。强镇扩权明确了扩权镇相当于县（市）区一级的财政体制，调整现行乡镇财政体制的分成比例，加大中心镇建设基金的补助力度。

与此同时，强镇扩权带来镇一级的自主性的扩张也可以用来解释扩权镇在这一过程中的积极作为。比如就项目审批权而言，按相关规定：镇域内总投资1亿元以下的技改和生产性建设项目、500万元以下的非生产性建设项目、2000万美元以下外商投资项目，受市政府有关职能部门的委托，扩权镇政府负责审批项目建议书和可行性研究报告，并报市有关部门备案。

第二，扩权镇对发展的欲求强于对改善民生的诉求符合利益逻辑。 对于扩权镇而言，其发展的欲求仍然超过对民生改善的关注度。以浙江省n市为例，在2007年第一轮放权以后，各扩权镇平均新增个体工商为600余家，新增企业近200家。而在社会管理和公共物品的提供方面，在市政措施、市容交通、社会治安、就业社保等方面，则遵循底线思维和不出事逻辑。这种对发展的欲求超过对民生改善、社会管理提升的重视，并没有印证财政分权理论的主要观点，即分权使得公共物品的供给能够更加准确得满足当地居民的需要。

镇级政府的这一行为表现，其关键性的原因在于现有的强镇扩权并没有改变发展型政府（郁建兴，2010）的制度环境，以任务分解、锦标赛排名以及奖惩汰劣为核心的绩效导向体制，及其每次开会中的排名均推动基层政府仍然关注经济增长。［8］强镇扩权带来的财政的相对独立以及更多因为政策性增支的需求又增加了基层政府对经济增长的渴望。而民生改善，社会管理水平的提升需要大量的治理资源的同时又无助于干部的向上升迁。由此，在强镇扩权背景下，地方政府对于经济发展的欲求胜于对民生的改善、是符合基层政府“利益——成本”比较下的“经济人”理性。

第三，县级政府放权不均衡行为和镇级政府的选择性履职符合利益逻辑。实证调研结果表明，县级政府在向镇级政府放权过程中，呈现出典型的非均衡性特征。一方面，就放权的结构而言，下放的更多的是事权而不是优质审批权。镇级政府更多地是承担了一些事务性的工作，而与当地经济社会发展密切相关的执法权，如产业发展、项目投资、安全生产、环境资源、市场监管等方面的却相对较少。另一方面，只下放事权，但人事权与财权不进行均衡流转。与县级的非均衡性放权相对应的则是基层政府的选择性履职，主要体现把更多的精力投入到有助于自身的利益扩张、地位巩固的职能中去，比如更多的关注招商引资、项目引进，而较少关注民生改善和社会管理的提升。

无论是县级政府的非均衡性放权行为，还是镇级政府的选择性履职都是利益考量后的结果。而县级政府之所以能够进行非均衡性放权，其根本原因在于县级政府作为地方政府与乡镇的一个重要节点，具有相应的调整和创新性贯彻来自上级政府的政策指示的行政裁量权。作为地市级政府所下发的强镇扩权的文件多具原则性，而给县级政府留下了根据利益原则来履职的弹性空间。那么，当县、镇两级政府均按照自身的利益逻辑进行扩张，而又彼此冲突时，这种张力如何化解？在中国现有的体制之下，县镇干部群体就如海贝勒（Thomas Heberer）和舒耕德（Gunter Schubert）所研究的“战略性群体”。县乡干部虽然不是一个同质的实体，存在明显的权力和地位结构的层级性。但在现有的政治体制下，因其共同的习性以及相近的地位，来自于上级政府和老百姓的双重压力下形成的战略性同盟，有助于化解这种利益上的张力。

四、强镇扩权进程中支配县、镇两级政府的社会逻辑

强镇扩权背后的社会逻辑，不仅在于扩权中的治理要素的下放是为了有效回应社会发育后，民众民生诉求的提升和社会事务管理日益繁杂和增多。而且还表现在强镇扩权现代地方治理优化的主要途径是实行公共服务的市场化和社会化运作，并且市场活动主体和公民社团的发展推动了地方多中心治理。

第一，强镇扩权中镇级政府机构改革是为了回应增强社会事务管理的诉求。随着城镇化进程的推进，社会事务管理日益繁杂，强镇扩权中镇级政府内在机构改革和行政执法权的下沉均符合增强社会事务管理的这一社会逻辑。如浙江省n市的扩权镇结合乡镇实际，重点加强试点镇的城市建设、公共服务和社会管理等职能，并综合设置了相应的政府机构。镇的内设机构由原来的“一办八中心”优化为“二办五局”，具体为党政综合办公室、经济发展局，城乡建设局、农村发展局、社会事务管理局、政法维稳办公室、财政局。强镇扩权中行政执法权的下放所带来的在试点镇设立了综合执法局，综合履行包括市容环境，卫生管理，城市绿化管理，市政管理，卫生管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权和与之相关的监督检查职能。综合执法机构的设立和综合执法行为的完善，进一步提升了城市管理能力的同时，回应了向城市社会转型过程中的管理服务需要。

第二，在强镇扩权中回应民生诉求，加强基础设施的建设和各项民生社会事业的投入。权力配置的向下转移有利于地方政府有针对性地了解本地区居民的公共服务需求偏好，可以灵活运用手中的权力，实现地方公共服务的多元化供给。浙江省自2007年的启动强镇扩权以来，其对地方治理优化的一个显著特点就是公共服务水平迅速提高，承载能力逐步增强。放权镇已拥有较为完善的文化、教育、金融、贸易、休闲娱乐功能。以浙江省n市为例，至2016年底，8个放权镇都是省级教育强镇，学前3年幼儿入园率达到100%，义务教育入学率也达到100%。拥有设施较为完善的镇级文化（体育）中心，所有放权镇均具备设施较为齐全的公共卫生设施保障，农村社区卫生服务覆盖率达100%以上，90%以上的农村居民到最近医疗机构的距离不到1公里，基本建成了15分钟医疗圈。生活环境不断优化，农村公路等级公路率达100%，通村公路硬化率100%，班车通村率达到100%，有些放权镇还开通了镇域公交线路。

第三，县、乡权力的优化配置与社会团体为核心的社会主体参与的多中心治理的相结合。强镇扩权体现的是县、乡两级政府在纵向维度上的权力配置，但面对市场与社会的发育，又要考虑到政府权力与职能与市场、社会多元主体间的横向维度上的有效配置。浙江省在推进强镇扩权中也充分体现了这一逻辑。一方面，与强镇扩权同步进行的行政审批制度改革其实质就是权力由政府向市场转移的过程。另一方面，强镇扩权的地方政策设计把大量的事权转移到基层政府，在基层政府缺少技术和人员予以有效承接的背景下，要求鼓励和培育专业性社会组织的发展以承接政府的专业性事务。强镇扩权进程中回应市场活动主体和公民社团勃兴的现状，由此构建的制度化的多中心权力配置体制，真正实现治理结构的优化，也符合当前社会发育的倒逼逻辑。

在强镇扩权中县、镇两级政府行为受三重逻辑支配，即政治逻辑、利益逻辑以及社会逻辑。在不同地域的强镇扩权进程中，地方政府的三种行为逻辑呈现出多种组合特征，使地方政府行为呈现出多种模式，并由此产生不同的治理绩效。

五、分析与启示

寻找分权与支持者所宣称的优势之间的那种直接的、具有因果关系的证据是十分困难的，这可能会导致分权对于治理的潜在优势的一种简单线性关系的提出。对于扩权中的县、镇两级政府的行为及其支配逻辑的分析，对于今后研究的深入有些许启示。

第一，强镇扩权研究应当从关注静态的制度结构转向对政府行为的动态研究。虽然学界对地方政府研究的关注点，已经从早期的职能界定转向了行为过程分析研究。［9］但以往学者对于强镇扩权的研究更多集中在对制度的描述及对治理绩效的静态分析。当然也有学者跳出制度为中心，尝试以行为者为中心的分析框架，从制度与行为者主体的相互互动中去解释强镇扩权的现实的政治图景。如，学者李伟南曾尝试使用“制度—利益—权力”这一分析框架，研究县镇两级政府在扩权中的行为。［10］本文的研究给今后研究的启示在于，不仅要关注强镇扩权现有的制度结构及其优化，而且更要关注在扩权过程中围绕着现有制度安排，基于内在逻辑主导下的县、镇两级政府的行为博弈，在动态中去考察放权所带来的治理绩效。

第二，支配强镇扩权中地方政府行为逻辑是多重的，具有可组合性。政府需要遵循不同的逻辑实现不同的目标，这三重治理逻辑不仅存在内在的统一性，也存在矛盾性。县、镇两级政府在强镇扩权推进中的积极作为符合政治逻辑和社会逻辑，但也不可否认，两者对于扩权有其自身利益扩张的诉求，呈现出典型的“经济人”理性。当县、镇两级出现利益张力时，在利益逻辑的主导下，学界提出的“选择性执行”“曲解式执行”“象征性执行”“附加式执行”“抵制式执行”等行为方式也会出现于基层政府中。在这三重逻辑支配下的县、镇两级政府的行为是复杂的，而且在不同的区域政治与社会环境下呈现出不同的组合。并由此可以用来解释为何统一的强镇扩权的制度安排在不同的区域内呈现的治理效应具有明显的差异性。［11］

第三，支强镇扩权中政府行为支配逻辑具有排序性。强镇扩权进程中县、镇两级政府在这三种逻辑主导之下围绕这三个目标会有三种不同的实现逻辑。虽然这些行为逻辑在不同的区域有不同的组合方式，但当它们之间发生一定冲突时，还是有一定的践行顺序的。政治逻辑，是两级政府优先选择的一个重要逻辑。在我国现有的干部选拔体制下，地方政府官员是通过层层对上级负责来维护体制的权威，地方政府官员如果不能圆满完成政治目标，非常容易遭受政治处罚。由此政治逻辑成为压倒其它两个逻辑的首要逻辑。与此同时，利益逻辑中的经济增长逻辑又成为该逻辑中的主要因素，在造就发展型政府的制度框架没有发生根本性变革之前，经济增长逻辑的地位也很难动摇。社会逻辑，则是主导县、镇两级政府的底线逻辑，两级政府虽然缺少遵循的内在动力，但在现有中央强调社会建设的背景下和民众自下而上的诉求倒逼之下，也成为其在行事过程中不得不受其支配的一个重要逻辑。

［1］Rondinelli,Dennis A.Financing the Decentralization of Urban Service in Developing Countries;Administrative Requirements for Fiscal Iimprovement Studies in Comparative International Uirements for Fiscal Improvement.Studies in Comparative International,1990(2):43-59.

［2］Food and Agriculture Organization of the United Nations,Country Experience in Decentralization in South Asia,2004;Fjeldstad,O-H Decentralization and Corruption:Review of the Literature Bergen,Norway:Chr Michelsen Institute,2003.

［3］R.Mitchinson,Devolution in Uganda:An Experiment in Local Service Delivery.Pubic Administration and Development,2003,23∶241-2.

［4］陈剩勇，张丙宣：《强镇扩权:浙江省近年来小城镇政府管理体制改革的实践》，《浙江学刊》2007年第6期。

［5］李媛媛，王泽，陈国申：《从“简政放权”到“强镇扩权”——对改革开放后两次乡镇改革的比较分析》，《社会主义研究》2013年第6期。

［6］徐越倩，马斌：《强镇扩权与政府治理创新:：动力、限度与路径》，《中共浙江省委党校学报》2012年第2期。

［7］杨艳：《服务型政府的概念、模式与构建路径》，《学习论坛》2014年第7期。

［8］郁建兴：《地方发展型政府的行为逻辑与制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期。

［9］何显明：《地方政府研究：从职能界定到行为过程分析》，《江苏行政学院学报》2006年第5期。

［10］李伟南：《当代中国县政府行为的“实然逻辑”》，《武汉科技大学学报（社会科学版）》2010年第5期。

［11］宋建辉、李瑾、王坤：《我国部分省份推行“强镇扩权”改革研究概述》，《广东农业科学》2010年第9期。