刘 晓

(中共东莞市委党校政法教研部，广东 东莞 523083)

一、新时期推进“镇级市”改革的重要意义

(一)推进“镇级市”改革是县域经济发展的重要着力点

在2014年的“全国百强县市”中，江苏省占17席，山东省占18席，经济发达的广东省仅有增城市和博罗县2个县市入围，而经济处于发展阶段的江西也有南昌县和丰城市2个县市入围。广东省县域经济的发展与其总体经济发展不相匹配。县域经济的发展是带动经济整体发展的重要着力点，进一步扩大县域经济的实力是新时期广东经济发展的新方向。 “镇强则县兴、镇弱则县衰”，这充分说明镇域经济发展在县域经济发展中的重要性。但是，需要值得注意的是，东莞作为广东的地级市和广东“四小虎”之一，不设立县 (市)。在此次“镇级市”改革中，东莞市着力于经济发展的需求，深化虎门长安行政级别升格为县处级，开展撤镇设市试点工作，这对于新型城镇化下东莞县域经济的可持续发展将产生重要的影响。

(二)推进“镇级市”改革是民营经济发展的重要平台

深化区域经济发展是当前广东省经济发展的重要内容。广东经济规模增量大，但发展的不平衡性也尤为突出。在新的历史时期，构建镇级市发展模式对于民营经济发展而言，无疑是一次科学的选择。首先，相比于地级市而言，镇级市是农村与城市的连接点，在功能上起到一般小城市的功能。因此，镇级市的构建，对于深化城镇化建设，实现产业聚集起到重要的载体作用。其次，镇级市的建立，进一步强化了县域经济的发展。通过工业园区的方式，实现对生产力的集聚，为民营经济的发展创造良好的平台。再次，广东作为沿海经济大省，民营经济发展迅速，构建镇级市十分必要。从浙江省温州市来看，民营经济发展的腾飞，反而是在小城镇之上。因此，东莞市作为广东“四小虎”之一，拥有经济发展的底子，通过镇级市的建立，对于进一步培育民营经济发展将起到重要的作用。

二、“镇级市”改革所存在的问题

从温州“镇级市”试点来看，“镇级市”改革的推进很有必要，符合当前经济发展的需求。当前，除温州外，安徽合肥、广东东莞也都着力于“镇级市”改革的。从实际来看，“镇级市”改革仍处于推进阶段和试点阶段，在此期间存在的问题，也在一定程度上影响了“镇级市”改革的推进。

(一)城镇结构体系不合理，现实问题十分突出

从“十二五规划”的实施，到当前新型化城镇建设的攻坚克难，合理的城镇结构是推进“镇级市”改革发展的必然要求。而城镇结构体系不合理问题，在一定程度上制约了“镇级市”改革的推进。以东莞市为例，其所构建的城镇格局表现出三级结构机体，即“中心城市——重点中心镇——一般镇”。其中，中心城市无疑是东莞市的主城区，无论在经济总量、发展空间上，还是在人口规模上，都体现了经济中心的重要地位。但是，从东莞市的实际来看，东莞市缺乏重点中心镇的有效衔接，以至于城镇结构体系不合理性问题比较突出。当前，东莞市着力于长安镇设市，在一定程度上是出于城镇结构合理化的考虑。由于长安镇设市改革面临现实的阻碍，改革仍需要较长的时间。

(二)镇级市扩权中的关系矛盾突出，制约了“镇级市”的改革进程

镇级市的建设，意味着镇的行政权力扩大。镇级市与所在县市之间关系的处理，直接关系到镇级市建设的成败。一方面，两者在利益分歧与争议之下，矛盾会不断地激化，进而影响建设进程;另一方面，纳入镇级市建设的城镇，往往是地方经济的重要支撑，在镇级市之后，对于原本的县域经济产生重大的影响。因此，在镇级市建设进程中，如何处理好扩权中的关系矛盾直接影响到建设的成败。当前，镇级市正处于改革试点的阶段，如何在深化改革的进程中处理关系矛盾，仍需要不断探索。

三、“镇级市”建设所需处理的几大关系

“镇级市”改革从温州走向全国，这表明在当前经济发展环境下，深化城镇建设是必要的。但是，“镇级市”改革的推进是一个过程中，其中存在的问题，在一定程度上制约了建设的进程。因此，“镇级市”建设需要处理好几大关系，特别是镇级市扩权与监督的关系、镇级市扩权与简政的关系等。只有切实处理好这几大关系，才能夯实“镇级市”改革发展的基础。

(一)镇级市扩权与职责的关系

建立“镇级市”，由镇的行政级别向县处级行政转变，涉及扩权与监督的关系处理。镇级市建立，让“镇”政府有了比镇更多、更大的决策权和执行权，如何在改革中运用好权利，这直接关系到政府职能的构建。如果在扩权中不能实现职权的平稳过渡，权利监督跟不上，反而让“镇”在变“市”之后，出现发展的新问题。因此，在镇级市扩权的过程中，务必处理好与职权的关系，特别是职权中的监督关系，让镇级市改革平稳过渡，更好地促进地域经济的发展。当前，东莞之长安、虎门两镇作为镇级市建设的试点镇，一直备受外界的关注。东莞市也一直注重改革扩权与职责关系的正确处理，并在改革方案中明确指出:“通过法定授权或行政委托方式，以行政审批和行政执法为重点，梳理新型市或区权责清单，进一步简政放权，直接赋予虎门、长安县级管理权限。”此外，在进一步梳理责权关系的过程中，着力于东莞市与新兴市区之间关系的明确。通过参照县级权限的方式，进一步优化镇级市的行政职能设置，并强化城市综合治理效力，便于更好地适应镇建市的平稳推进，夯实建设的基础。当然，在财政方面，应适当调整试点市税收分成比例和财权，增强其财政自主权。

(二)镇级市扩权与简政的关系

简政是党的十八大以来政府职能转变的重要内容，也是镇级市建设所需处理的重要问题。镇级市的建立，一方面要解决“权小无力”“小马拉大车”的问题;另一方面，县处级行政级别的建立，需要镇政府职能的相应转变。这些新增职能如何落实到位，是镇级市扩权中应必须解决的重要问题。因此，在建立镇级市的过程中，要切实寻找到简政与扩权之间的平衡点，处理好二者之间的关系。在东莞市关于长安、虎门两镇改市的方案中，就针对这一关系的处理，给出了创新性回答。从进一步理顺权责关系、提高行政效能出发，拟将市直部门分别派驻虎门、长安的相关机构并入新型市或区政府机关，按照大部门体制要求，与原中心镇机关内设的12个机构重新整合，综合设置为新型市或区若干个正科级规格的政府工作部门。同时，控制人员编制不增加，新型市或区各工作部门的人员编制在原来市直派出机构的编制和镇机关编制合并后再统筹分配使用，原则上不再新增人员编制。

(三)镇级市与所在县市的关系

镇建为县处级行政级别，权力上与原来的县市区平等，这就对所在县市的行政权力产生较大的影响，甚至构成挑战，二者很容易由于利益而发生直接的冲突。镇级市行政级别提高了，获得了更多的行政权力与发展空间，不再过于依赖所在的县市，如何在现有体制之下实现调整，甚至是创新性调整，都是十分必要的。东莞市是没有设县的地级市，镇级市的建立在一定程度上避免了县一级行政关系矛盾的处理。但是，随着行政权力的扩大、发展空间的增加，上述的问题同样也会出现。如何在财政、税收等方面实现创新性调整，处理好与东莞市一级的关系，十分重要。

四、深化“镇级市”改革发展的策略

(一)明确“镇级市”建设的基本标准，完善镇级市的经济、政治及社会管理体制

“镇级市”是社会发展的必然结果，虽然已在全国范围铺展，但总体仍处于改革试点的阶段。如何实现“镇级市”建设的成功，笔者认为，关键在于进一步明确“镇级市”建设基本标准，有依据、有指导地开展建设，这对于完善镇级市的经济、政治及社会管理体制至关重要。在笔者看来，镇级市建设的基本标准主要在于以下五个方面:一是行政管辖区域。镇级市的行政管辖区域应控制在100平方公里，超越当前的小城镇。二是人口管理。居住人口规模应10万以内，且实行一元化人口管理，无城乡居民身份差别。三是产业发展。镇级市建立是契合经济发展需求的产物，其在产业发展方面，应形成鲜明的产业特色，在区域经济发展中呈现出独特的发展要素。四是社会经济结构。相比于镇一级，县市一级的发展空间更加开阔，这就强调镇级市应具有相对完整的城市经济社会结构，实现由镇向县市发展。五是现代化基础设施。现代化的基础设施建设是城市化发展的必然要求，特别是在教育、卫生、文化和科技等方面，应建立完善的基础设施体系，确保镇级市发展的完备性。东莞市在长安、虎门两镇的镇级市建设中，计划到2020年，市政投入在100亿元以上，用于基本公共服务支出。因此，镇级市建设是一个过程，不但需要试点探索，而且需要立足于镇级市建立的标准导向，深化“镇级市”建设，更好地服务社会经济的发展。

(二)进一步深化城市治理制度改革，提高镇级市建设的“质量”

党的十八大以来，生态文明建设上升至新的高度。在“建设美丽中国”的战略布局，中，“镇级市”要以新型城镇化发展为导向，进一步深化城市治理制度改革。首先，强化国家政策的执行效力。新型城镇化建设是一项长期而艰巨的任务，不但需要科学合理的战略规划，而且需要贯彻落实国家政策，确保在城市化建设进程中，各方工作都得到落实。其次，在镇级市建设中，新型城市化建设不但要突出“绿色、环保”的特征，而且要在新城建设、公共设施建设等方面体现以人为本的发展要素，提升镇级市的服务功能。最后，镇级市在城乡发展中起到承上启下的重要作用，镇级市的建设应着力于战略性，突出镇级市在地方经济发展中的重要推动力。

(三) “镇级市”改革要落实“四个权限”，打造“四个平台”

“镇级市”建立的重要内容，首先需要扩权，切实做好“四大权限”即财政支配权、土地使用权、行政审批权和事务管理权的落实。这四大权限的落实，既是处理关系矛盾的重要基础，也是夯实镇级市建设的关键所在。一是扩大土地使用权。针对建设发展的需求，应适当扩大土地使用权利，以便于镇级市建设的统筹安排。二是扩大财政支配权。镇级市的建立，最为敏感的就是财政支配权扩大问题。县与镇的财政分配，采取确定基数、超收分成等办法，扩大镇级市财政支配权的。三是扩大行政审批权。为配合镇级市建设，应适当地扩大行政审批权，为镇级市的建设发展创造更多的自主空间。四是扩大事务管理权。由镇向县市发展，无论是城市基础设施建设，还是城市综合治理，都需要适当地扩大事务管理权，为镇级市的建设发展创造良好的内外环境。

［1］郭跃．新型城镇化背景下的我国“镇级市”改革研究［J］．经济学家，2013(6).

［2］陈碧妹．乡镇政府职能转变的动因微探［J］．安顺学院学报，2009(2).

［3］罗德刚．乡镇:服务型政府建设的突破口——以重庆市建设乡镇服务型政府为例［J］．长白学刊，2013(7).

［4］郭先登．转变城市化模式，建设镇级小城市［N］．青岛财经日报，2010－05－17.

［5］王中亮．浙江争取试点撤镇设市，27个中心镇跃身小城市将提速［N］．都市快报，2012－12－27.