王世可

摘 要 改革开放以来，外资在推动中国经济发展方面发挥了重要作用，但也带来诸多负面效应。本文对改革开放以来我国外资政策阶段性演变进行了分析，并在此基础上，总结出我国外资政策的内容和特点，客观评估外资政策对我国经济的影响，肯定了我国外资政策带来的资金弥补、经济增长、就业提高、制度完善等正面效应，也提出了外资政策执行过程中引发的诸多弊端。

关键词 改革开放 外资政策 启示

一、引言

改革开放以来，我国从一个微不足道的国际投资东道国成长为世界第二大外商直接投资东道国、发展中国家第一大外商直接投资东道国。在就业、投资、产出、税收、国际收支等方面，外资对我国经济的持续、快速增长发挥了重大作用。然而，我国利用外资的效益并不能令人十分乐观，外商投资企业产业结构不如人意、增值率低下、环境、劳工权益、避税、假外资等问题令人困扰不已。一些行业外资企业的市场垄断、外资挤压自主创新等问题更威胁着中国经济可持续发展的前景，威胁着中国提升自己在国际经济体系中地位的努力；某些外资企业与腐败之间的“暧昧”关系，某些外资利益集团对中国政治经济决策的扭曲，更需要人们给予高度警惕。在这种情况下，从2006年开始，素来以“超国民待遇”而闻名的中国外资政策出现了明显的转变。

本文将在准确阐释外资政策理论、分析国内外外资政策和回顾中国以往外资政策的基础上，分析改革开放以来中国利用外资以及外资政策所面临的新形势和新问题，探讨今后中国外资政策调整的方向和基本原则，提出外资政策调整的主要措施，力图探索出外资政策调整的正确方向和有效措施，为今后国内利用外资的实践提供借鉴。

二、改革开放以来我国外资政策的发展演变

从20世纪70年代末至今，中国外资政策的演变大致经历了如下四个阶段：

（一）起步阶段（1978年～1991年）

第一，由排斥外资转向利用外资，不断明确利用外资的重大意义。1983年5月，第一次利用外资工作会议在北京召开，强调要放宽政策，办好中外合资企业。1986年和1991年的“七五”和“八五”计划中，要求拓宽利用外资渠道，提高利用外资的效益。1984年、1985年，先后开放了14个沿海港口城市，开辟了一系列沿海经济开放区，给予外商投资更多优惠政策。

第二，制定并完善外资法规。以1986年出台的《国务院关于鼓励外商投资的规定》为主，政策内容以提供“超国民待遇”的优惠政策为主，且优惠水平比较高。这些法律的制定和完善，为外商创造了更好的投资环境，增强了外商来华投资的信心和安全感。

第三，对外资实行普遍的优惠政策。1986年10月，国务院发布的《关于鼓励外商投资的规定》中对外商投资企业在税收、土地使用费、劳务费、再投资、生产经营等方面给予特别优惠。此后全国各地方各部门为吸引和“争夺”外资，竞相出台各种各样的外资优惠政策。

第四，成立外资管理的专门机构，建立针对外资的分级管理体制。

（二）发展阶段（1992年～2000年）

这一阶段，外商直接投资成为我国利用外资的主要形式，规范外商直接投资成为了利用外资政策的重点。主要举措有：

第一，统一思想，全面引进外资。1999年，江泽民总书记提出了“走出去”利用外资的新战略，同时在国内实施“西部大开发战略”，进一步拓宽了利用外资的空间。

第二，制定监管措施，规范“三资”企业行为。对外商投资企业的审批和登记、外商投资企业的进口商品进行了限制，从1997年开始对外商投资企业进行联合年检。

第三，逐渐取消外资企业享有的“超国民待遇”，降低对外资的优惠水平。加强以产业、技术引进和地区为导向的“差别性优惠政策”，将利用外资从单纯引进资金向技术引进和促进产业升级的方向倾斜，鼓励外商投资企业技术开发和创新。

（三）接轨阶段（2001年～2005年）

2001年12月11日，中国正式成为WTO成员国。为了遵守WTO的章程及我国的承诺，我国对外商投资政策进行了较大的调整。

第一，取消对外资的部分限制，实行一定程度的国民待遇。

第二，适应新形势的变化，对外资实行新的鼓励政策。鼓励政策主要包括两类：一是鼓励外商投资企业技术开发和创新，二是鼓励外商向中西部地区投资。

第三，清理政策法规，完善投资环境。

（四）调整阶段（2006年至今）

这一阶段中国外资从蓬勃高速发展走向平稳低速，甚至有下降的趋势。这个时期的主要举措有：

第一，系列新法的出台及政策调控，基本取消外资优惠政策。

第二，调整投资导向，引资转变选资。

第三，严格项目审批，确保经济安全。

三、中国外资政策的作用

（一）中国外资政策的积极作用

第一，彌补了经济建设资金的不足。事实上，我国在发展外商直接投资企业中吸引了大量的外商直接投资，这些资金对我国经济发展起到了巨大推动作用。

第二，促进了制度创新、技术进步和管理水平提高。外商直接投资企业大多来自市场经济发达的国家或地区，外资的进入也能够为我国带来市场经济的运营理念和运营方法，从而促进我国的社会主义市场经济体制改革。

第三，加速了经济增长，缓解了就业压力。外资扩大了进出口贸易，同时，外商直接投资企业的外向型经营能够对内资企业起到示范作用，使其经营不再局限于国内，而是扩展到整个国际市场。改革开放以来，我国国民经济的对外贸易依存度不断提升，这与外商直接投资企业的发展是分不开的。

（二）中国外资政策的消极作用

第一，外资对内资产生了很大的挤出效应。由于外资的大量流入，无形中挤占了内资企业生存和发展的空间。

第二，诱发资本投机，导致假外资、返程投资大量出现。在大量优惠政策的诱惑下，“假外资”“假合资”“返程投资”的现象不断增加。

第三，资源过度消耗，环境成本增加。

第四，国际收支顺差加大，宏观调控难度增加。大力鼓励外资流入、鼓励外商投资企业出口的政策，一方面使国际游资乘虚而入，另一方面使部分实际盈利能力不佳的出口企业靠享受退税和政府补贴等优惠政策生存，带来出口增长的虚假繁荣。

四、中国外资政策的启示

第一，引资机制的转变：从“行政引资”到“市场引资”。杜绝把引进外资任务作为考核地方政府官员的重要指标的行为，恢复引进外资的市场行为化。

第二，引资导向的转变：从“鼓励出口”到“侧重民生”。事实证明，三十余年的改革开放，招商引资，的确达到了促进出口、增长外汇储备的目标。然而，低价值产业的重复建设，高耗能项目的严重污染，越来越威胁到中国经济的良性发展进程，引发民众的非议，这就需要政府在导向上的转变。

第三，引资待遇的转变：从外资“过度优惠”到“重点优惠”。为了促进中国产业结构的调整以及国内企业的技术进步，还是有必要依据我国产业发展政策激励外资。重点优惠的一个重要原则就是对重点企业而不是对所有一般外商投资企业给予优惠。

第四，引资地区的转变：从“区域发展”到“全面平衡”。中国利用外资相对集中于东部沿海地区，而中西部地区相对较少，这种区域结构的不均衡不利于统筹区域发展，为此，国家有必要增加力度，从政策、环境、资源等多角度推动外资对中西部地区的开发建设，以求实现经济全面发展，社会和谐稳定。

（作者单位为合肥工业大学商学系）

参考文献

[1] 吴文策.外商直接投资对我国技术进步的影响[D].首都经济贸易大学硕士论文，2009.

[2] 石广生.中国加入世界贸易组织知识读本[M].北京：人民出版社，2011.

[3] 徐峰.我国外资引进政策存在的问题及对策[J].企业经济，2007.

[4] 我国外资政策的取向及其影响分析[J].北京工商大学学报，2006.endprint