何文义

摘 要：随着阜新资源型城市的转型，国家的支持和社会的关注，我市进入了工业化城镇化快速发展的时期。经济发展对土地需求越来越高，建设用地指标十分紧张；用地成本逐年增加，耕地保护任务日趋严峻。为切实提高土地利用效率和土地产出率，全面推进节约集约用地，解决各类项目用地的供需矛盾，我市采取了很多有效的措施，破解供地瓶颈问题，实现“占补平衡”，“供需平衡”。

关键词：用地指标；存量土地；建设用地；土地储备；资源枯竭；土地利用

一、确保土地利用总体规划和年度供地计划的有效衔接

年度供地计划是科学合理使用土地的基础。制定年度供地计划和土地利用总体规划紧密衔接，是推进节约集约用地的重要前提。在新一轮土地利用总体规划修编中，必须突出耕地保护和节约集约用地的原则，确保耕地保有量不减少。强化对区域、产业、基础设施建设土地利用空间布局的控制，从严控制建设用地规模，开辟建设用地新空间，将建设用地的需求转向城市存量土地、未利用地和建设用地的结构调整上来，提高保障经济发展用地的能力。

严格土地利用年度计划指标管理，形成促进节约集约用地的“倒逼”机制。控制建设用地供应总量的同时，加强农用地特别是耕地转用规模、速度、结构的控制和引导，合理安排土地投放数量、节奏和时序，改善建设用地的结构和布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。加强与相关规划的协调和衔接，发挥土地利用总体规划的引导和控制作用。应当明确城市规划、村镇规划以及各类产业规划在用地规模和空间布局，必须控制在土地利用总体规划确定的用地范围之内。

二、严格执行用地指标，保障各类项目顺利供地

1.严格执行用地指标控制体系标准，切实提高土地利用效率。对于各类用地严格执行控制指标，凡不符合控制指标要求的工业项目，不得供地或核减项目用地面积。进一步提高全市各类开发区（园区）和县域经济发展先导区的集约用地程度，优先安排科技含量高重点工程项目用地。为防止高耗能、高污染产业入区园，实行进区企业公示制度、用地预审制度和建设用地复核验收制度。落地企业要对投资总额、开工投产时间、全部投产后的社会经济效益等出具承诺书，各园区管理部门对承诺的内容进行全程跟踪监管，国土部门要强化批后检查。

2.积极推进标准化厂房建设，大力发展工业地产。采取积极措施，引导开发企业投资建造工业标准厂房，结合我市实际探索发展工业地产。对投资规模较小并且生产工艺无特殊要求的工业项目，原则上不再单独供地，引导这些项目入驻标准化厂房。凡容积率等相关控制指标超过国家规定的节地标准的，将根据实际节约的用地量，按标准给予该地区新增建设用地指标的奖励。

3.大力推进土地利用“三集中”，实现土地利用聚集效益的新突破。按照“布局集中、产业集聚、用地集约”的原则，将年度新增建设用地指标向开发区和工业园区倾斜，引导建设项目向各类开发区和工业园区集中。今后，除个别项目用地选址有特殊要求外，其他工业项目要集中摆放到依法设立的各类开发区和产业基地内。对在各类开发区、工业园区外选址的一般项目，不得通过调整土地利用总体规划安排用地。努力打造不同特色的产业链和物流链，使各类园区成为区域经济的增长点。

4.城市建设、棚户区改造，要向住宅小区集中，形成若干住宅区、景观区，既改变城市面貌，又可改善群众住宅条件，实现土地集约利用。有条件的农村，要结合社会主义新农村建设，城乡建设用地增减挂钩试点，加快推进拆屯并村工作，将分散居住的民房向中心村、中心镇转移，腾出土地发展农业或解决建设用地不足问题。

三、对旧城区存量土地资源进行优化配置

随着阜新市玉龙新城的建设，一些旧城区的存量土地资源可开发建设的前景有所突显，要进一步推进土地挖潜开源工作，不断开拓建设用地的新途径

1.实施工业企业搬迁，盘活优化存量土地

根据城市长远发展需要，盘活存量土地，优化利用土地，提升利用价值。按照城市总体规划，城市中心区有条件的企业都要本着“退二进三”的原则逐步退出，搬迁至经济开发区、高新区、平西工业园区等工业规划区。置换出的土地用于发展房地产等第三产业用地。此举不仅可以降低城市中心区内的工业污染，而且也可以有效地提高土地利用价值，使产业布局更趋于科学合理。

以土地开发价值和城市建设需要为原则，优先对那些停产半停产企业以及城市建设急需地块进行拆迁改造。

2.盘活棚改、沉陷腾空地，提高土地利用率

对棚户区、沉陷区的腾空土地，按照城市规划根据地理位置、地表、及地下情况， 进行盘活利用。

（1）对于沉陷区腾空土地，较为平坦的可出租，做为储煤场、煤泥厂、砖厂等，但不适合建设长久性房屋及楼房等；坡度较大的可建设生态园区、养殖场、种植树木等。

（2）棚改腾空土地，位置较好、地势平坦的投入土地市场出让用于开发建设；土地位置较偏僻、地势平坦的，可做为工业园区、企业用地招商，也可建设公园绿地，改善城市环境，提高城市品位。

3.加大城中村改造，改善城市形象

加快城市化进程，可提升城市形象，拓展城市发展空间。结合“三位一体”发展规划，对城乡结合部、条件成熟的村庄，要适时进行整体改造。重点要把握好土地补偿标准符合政策规定；切实保证农民失地后社会保障；引导和扶持农民重新就业，切实保证社会稳定。

充分利用可开垦的耕地后备资源，如工矿废弃地，城镇闲置、低效利用的存量土地，在开展农用地整理的同时，积极开展建设用地整理，满足日益增长的建设用地需要。结合城市建设棚户区改造、实施“退二进三”等挖掘存量建设用地潜力。今后，要进一步加大开源节流力度，多途径解决非农建设用地问题。在挖掘地上空间潜力的同时，还要注重开发地下空间。

四、加强新增建设用地供應，抓紧闲置土地清理

当前，新增建设用地供地周期长，造成供需脱节；由于市场经济的快速转变和土地价值集增的影响，造成部分土地使用低效或闲置。因此，缩短供地周期，清理闲置土地，是有效缓解土地供需紧张的重要方面。endprint

1.与各部门密切配合，切实加强供地工作

国土资源、住建、规划等各相关部门和单位密切配合，全力做好供地工作。做到部门联动，计划实施。在制定新增建设用地供应计划时，以国土资源牵头，组织规划，发改委、纪检、监察、动迁管理等相关部门参与，形成对土地供应的联动机制，确保供地时效。同时各部门共同对未供地项目进行督促和监管，形成良好的供地氛围。

2.建立项目报批统筹机制，保证供地的可操作性

通过对新增建设用地供地，清理批而未供和闲置低效利用土地，各级国土部门要加强了对各县（区）新增建设用地报批审核，妥善安排征地时序，防止盲目上报。统筹考虑新增建设用地年内供地的可操作性，提高用地指标的利用率。从源头上抓好把关，防止形成新的批而未供土地。

建立和完善批后供应台账督查制度。通过批地与供地台帐，让各县（区）政府对本辖区的供地情况明晰清楚，从而做到督促和监管工作有的放矢。进一步完善批后供地动态巡查，确保供后土地的符合规划和合理利用。

3.实行供地与用地的考核，保证土地利用的可续性

建立供地率与用地指标挂钩的奖惩机制。为了土地的集约节约利用，将采取奖惩机制，对各县（区）批后供地进行考核。每年年底对批后供地完成好的县（区），在下一年底用地指标上给予一定数量的奖励，对批后供地完成不好的县（区），在用地指标上进行核减限制。通过考核，调动基层的工作主动性，保证批后供地的可利用程度。

五、强化土地储备制度，缓解供地压力

1.统筹规划，有序供地

国土等有关部门要会同规划部门完善城区内国有土地使用功能的总体规划，尽可能的做到更科学更合理；国土部门要根据城市发展需要制定好年度土地储备及供应计划，凡是列入到储备计划的土地，土地使用者不准擅自改建、扩建和开发。政府对国有土地使用权出让实行统一规划、统一储备、统一供应、统一管理。城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理，把规划的龙头作用真正体现出来。政府要充分利用土地供应年度计划来平抑土地需求饥渴，实现土地收益最大化。

2.强化储备，统一管理

进一步加强对城市国有土地使用权的监管力度，在城市规划区内的所有企业、事业单位和个人不能擅自处置土地、房产等资产，土地、房产等职能部门不准对擅自处置的资产办理产权变更手续。对国有土地使用权的转让，政府也要严格监督管理。凡是已经列入收购、储备、开发计划的地块，其原土地使用者未经批准的，不准再将其所属房屋土地等资产对外出租。未按规定擅自处置、出租土地及房产等资产的企业、事业单位，要追查主要责任人的责任。对破产、停产及改制企业，由市国土储备交易中心收购，纳入政府土地储备库，真正做到“一个池子蓄水，一个龙头放水”。

3.多方筹资，市场化运作

资金是做好土地资源盘活工作的关键，鉴于阜新财力的实际状况，政府除通过加大国土储备基金提缴、银行信贷资金的投入力度外，必须走市场化运作的路子。土地市场化运作是实现城市土地资源合理配置和最大限度获得土地收益的最佳手段，同时通过市场化运作也可缓解前期土地盘活资金不足的矛盾。在平房区改造方面，要充分利用好国家各项政策，积极争取国家专项资金的支持，将棚户区改造以及沉陷区治理等专项资金统筹使用，最大限度地发挥资金使用效率。对破产企业改造，也要充分利用核呆等政策，降低成本。再有，现有企业债权已经被长城等资产管理公司买断的，有关部門要抓紧介入，跟资产管理公司协商，逐步把债权买回；对那些正在公开转让的债权，根据实际情况，有关部门要优先收购，以避免增加盘活成本。endprint