董少杰

摘要：包头市北梁棚户区搬迁改造成功实现了北梁居民多年的安居梦，13平方公里的棚户区整体搬迁工作仅用了一年半时间，移居的居民约有11万人，这样的改造速度和改造效果在全国棚户区改造中也是屈指可数的，更何况改造后的社会就业、居民收入以及城市规划都是提前规划到了棚改政策中。所以，合理处理搬迁矛盾，构建一种和谐的移居环境与人际关系是北梁棚户区搬迁改造成功的关键因素。围绕北梁棚户区搬迁改造的独创模式所带来的搬迁改造效果做详细阐述，让北梁棚户区搬迁改造的价值和意义得以宣传，以达到借鉴的作用。

关键词：北梁模式，棚户区改造，经验借鉴

中图分类号：TU984 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2017）09-0067-73

北梁棚户区是包头市面积最大的城市棚户区，棚户区内人居条件差、弱势群体多、市政基础设施匮乏等问题一直存在。该棚户区于2013年全面启动了棚改工作，截至2014年10月底，拆迁工作提前全面告捷，累计征收安置居民5.36万户10.9万人，拆除房屋面积430万平方米，取得了北梁拆迁工作的全面胜利。回顾一年多以来的搬迁改造工作，最值得一提的就是“北梁模式”的形成与作用发挥。笔者认为“北梁模式”就是在北梁棚户区搬迁改造中形成的全面、系统的计划、组织、宣传、指挥、协调、监督控制等工作体系，该体系能够高效运作、凝心聚力、化解矛盾、实现和谐搬迁的移居梦。

1 “北梁模式”对我国其他城市棚户区改造的借鉴意义

规模化的棚户区改造虽然在我国已经开展了近10年的时间，但由于历史及现实局限性原因，致使我国棚户区改造尚存诸多问题。尤为突出的是缺乏系统性完整性论证及城市整体功能结构发展的考虑，将棚户区改造的目标仅仅局限于搬迁和改造，而忽视了解决棚户区居民的贫困问题，导致部分棚户区改造从结果上看成为重大的隐患工程。为了生存，棚户区居民出卖楼房、返回平房并形成大面积新的棚户区；安置小区需要政府长期补贴，形成沉重的政府债务；居民拖欠各种费用，造成楼房破损，环境恶化，形成“楼房棚户区”。此外，缺乏对社会、经济、文化和棚户区居民就业和增收能力的统筹思考，进而造成棚户区改造后不能实现生产、生活的有力结合，降低生产、生活效率，严重的可能出现改造后较好的居住条件反而成为居民难以承受的生活负担，背离提高居民生活水平初衷的同时导致居民返贫。

北梁棚改在借鉴其他地区先进经验的同时，结合实际情况，以克服以往棚改难题为着眼点，将社会保障理论、级差地租理论、人居环境理论、城市更新理论作为棚改理论基础，并吸纳了社会治理理论的多元共治思想，按照“四年规划、三年完成”的工作目标，确定了“政府主导、市场参与、金融支持、滚动发展”的运作模式，提出了“财政出一些、银行贷一些、企业垫一些、居民出一些、社会捐一些、上级支持一些”的筹资方式，明确了“先规划后建设、安置与征收并重”的实施步骤和“异地搬迁为主、局部原地改造为辅、统筹兼顾居民就业”的工作方法。在改善棚户区居民忧居环境的同时，疏通了改造后居民的生产生活渠道，实现了改善居住条件与解决贫困问题同步化；在充分调动居民和基层组织积极性的同时，强化了政府在整个工程中的主导地位和作用，实现了政府主导与多元参与的互补化；在全力开展征拆、合理疏散棚户区居民的同时，积极进行安置社区及配套基础设施建设，实现了安置征拆的有效对接；在积极争取国家、自治区各类政府性财政资金投入的同时，主动拓宽融资渠道、搭建注资平台，实现了资金落实紧跟工程进度的高效化；在有序推进征拆安置工作的同时，积极筹划新北梁的产业布局和功能定位，实现了旧区改造和新区开发的平稳过渡；在顾全大局、统筹规划的同时，充分尊重少数民族的风俗习惯，实现了棚户区改造中不同群体的整体兼顾。

2 “北梁模式”对我国推动新型城市化建设的启示意义

新型城市化是一种以科学发展观为指导，强调以人为本的城市化战略，是以集约、和谐、公平、可持续为特征的城市化发展道路，重点是提高城市化的质量，实现城乡统筹的城市化、社会和谐的城市化、集约发展的城市化和环境宜居的城市化。包头的城市发展一直沿袭着“一五”时期前苏联专家帮助制定的发展规划，形成了“带状组团、绿网相连”的城市构架。但在历史上城市建设也存在不平衡的问题。昆都仑区、青山区作为后建城区，高楼林立、环境优美、设施完善；东河区作为城市老区，随着行政中心的迁出和多年建设的偏差，旧区连片、棚户集中、面貌落后，尤以北梁地区为甚，成为包头的城市之痛。因此，包头市推进新型城市化发展的重点就是破解城市二元结构，而北梁棚改是推动包头市新型城市化建设的有效路径和重要举措。

北梁棚改运用了棚户区改造规划与新型城市化建设通盘考虑的思维模式。改造除了重视城市规划以外，更重视产业规划。结合包头装备制造业产业规划、旅游业产业规划，从旧城更新的角度，以传承历史文化，突出城市特色为主要目标开展北梁控规与城市设计。

为了有效推进北梁棚改工作，使北梁棚改成为包头市新型城市化建设的有效渠道。在安置过程中，优先回购1.2万套存量房对居民进行安置，回购安置房占所需建设安置房的比例近30%，不仅大大缩短了过渡期，减少了安置成本，加快了搬迁居民安置速度，也消化了存量住房，实现棚改征收与商品房市场的有机联动。同时还盘活了开发企业，增加了地方税收，凸显了新型城市化建设的集约高效发展理念。在安置后的资金平衡方面，北梁棚改未雨绸缪，为总体规划的可行性提供了强有力支撑。经测算，经土地整理配套，北梁棚改安置房建设形成的底商、车库等经营性资产，以及由棚改带来投资、消费新增加的税收，可实现资金总体平衡，实现了滚动发展，遵循了新型城市化建设的可持续发展理念。

3 “北梁模式”对我国住房保障制度的补充和完善的意义

从我国住房保障制度的演进轨迹来看，主要经历了三个阶段，即以经济使用住房保障制度为主的住房保障制度阶段、以廉租住房保障制度为主的住房保障制度阶段和以公共租赁住房保障制度为主的住房保障制度阶段。然而，长期以来，对于那些没有固定收入、生活来源不稳定的群体来说，任何一种住房保障制度都可能存在现实障碍，尤其是缺乏主动适应能力，最终造成住房保障制度的社会效应实现不畅。因此，北梁棚改作为一个有效平台，将这些困难群体和住房保障制度有机联系在一起，不仅增强了住房保障制度的操作性和覆蓋面，而且实现了住房保障制度的条件突破，对于思考如何丰富住房保障制度内涵和积极效应具有启示作用。endprint

北梁棚改采取了与廉租住房、经济适用住房建设相结合的模式，补充了住房保障制度在实施过程中的项目载体依托，完善了住房保障制度贯彻落实的灵活性。在入户调查摸底过程中，通过开通北梁棚户区搬迁改造网，对北梁住户信息及棚户区改造规划方案、征迁政策、补偿安置标准、办事程序、安置房源、搬迁改造进度等信息进行了及时公布，使群众不仅能了解棚改动向，更重要的是对自身的安置做到权衡考虑。在征收补偿方案制定过程中，召集各方面居民代表多次开会研究，征求了近90%搬迁居民的意见，召开多场、多层面听证会，充分采纳居民合理意见建议，群众对征收补偿方案的满意度达到90%以上。在安置过程中，分类别、分情况进行实施，确保北梁居民能够充分享受住房保障制度带给他们的便利的同时，不增加后续生活压力。

4 “北梁模式”对构建和谐社会的启示意义

构建社会主义和谐社会，就是要深入研究我国现代化进程中的一系列重要问题，通过体制、机制、政策等方面的调整，逐步消除不和谐因素，降低发展代价，避免政治动荡和社会失衡，顺利地度过矛盾多发时期，最终实现人与人、人与社会和人与自然的和谐共生，形成有生机活力、有社会公平、有和睦人际关系、有团结稳定秩序的社会。北梁地处包头市东河区，是内蒙古乃至全国面积最大的集中连片城市棚户区。该区域失业人员、低保人员、贫困人口等聚集，现代基础设施严重缺位。北梁的经济发展和生活现状与包头市近些年的快速发展形成鲜明对比，同时潜藏着巨大的不和谐因素，对社会稳定和长远发展构成隐形威胁。因此，北梁棚改本着以人为本、维护公平正义的基本价值理念，在确保北梁居民“搬得出、住得进、拆得了”的同时，还着力完成拆迁到新居的居民“过得好”的任务，从居民就业、社会保障、医疗、文化帮扶等几个方面，集中对搬迁居民进行帮扶，有针对性地解决北梁地区搬迁群众、职工再就业及老有所养、老有所医等问题，解除搬迁居民的后顾之忧，助推包头市社会主义和谐社会的构建。

在社会保障方面，出台优惠政策，将北梁困难群众全部纳入社会保障体系，使北梁居民养老保险参保率达到91.3%，医疗保险参保率达到100%。将失地农民全部纳入基本养老保险统筹，使他们享受到与城镇职工一样的养老保障待遇。多措并举支持就业和创业，开展免费技能培训1800人，累计发放自主创业小额担保贷款1777万元，大力开发物业管理、保洁绿化、社区劳动保障服务等公益性岗位1510个，保证了每户家庭至少一人就业的底线，有效解除了群众的迁居顾虑。

在创新社区管理服务方面，在安置区推行“两委一站”区直管社区模式，依托“社区公共服务协会”“居民议事委员会”等社会组织，深入开展社区救助、社区医疗卫生服务，提高了北梁入住居民的生活质量。实施“数字北梁”信息平台建设，全面开展网格化管理，在社区建立弱势群体救助帮扶、矛盾纠纷排查化解和社会舆情收集处理的长效机制。实施物业管理机制改革，引入市场竞争机制，择优选用物业服务企业，建立和完善物业服务标准和考核、监督机制，成立业主委员会，整合资源，形成职能部门、社区、业主委员会共同参与物业管理的新模式。丰富精神文化生活，将北梁所有群众文化活动室免费向居民开放，大力开展形式多样的社区文体活动，引导建立新的生活理念和生活方式，让北梁居民真正意义上实现“安居乐业”。与此同时，通过公安、消防、交警、特警等部门的联合执勤及法律政策咨询进片区制度的建立，有效预防和减少了矛盾隐患，扎实推进了社会稳定，赋予北梁棚改工程以和谐内涵。

在教育文化方面，棚改前，北梁区域有的学校教学条件差，师资力量薄弱，教学总水平偏低。棚改后，通过校舍改造、校舍扩建、师资力量的更新、教学理念紧跟时代步伐等举措的实施，办学环境有了极大改善，办学水平有了较大提升。棚改入住居民将享受更加优质的教育资源。

此外，北梁棚改还切实为少数民族群众排忧解难，努力实现和谐搬迁。在充分尊重少数民族群众意见的基础上，从征拆到安置都体现了浓厚的民族关怀，制定出以“异地搬迁为主、局部原地改造为辅”的工作方式；在充分尊重少数民族群众风俗习惯的基础上，采用少数民族干部带头、专项经费支持、宗教团体引导、民宗部门协调等方式对信教群众、宗教活动场所和少数民族文化遗产给予照顾和保护，形成了推动北梁棚改和民族团结的和谐局面。

5 “北梁模式”对城市棚改社区共同体文化维系力的构建具有积极意义

社区是指成员进行一定的社会活动，成员之间具有某种互动关系、共同文化维系力的生活群体及其活动区域的系统综合体。棚改社区就是在棚户区搬迁改造后，原有棚户区内的社区经过重新整合而形成新的社会生活共同体。德国社会学家菲迪南·滕尼斯在《共同体与社会》一书中提到：“共同体生活共同体最本质的特征是成员之间具有共同的价值认同和生活方式，共同的利益和需求，以及强烈的归属感和认同感，它具有文化共同体的特征，包括物质文化、精神文化、行为文化和制度文化”。社区文化与社区共同体的存在和发展是密不可分的，社区文化不仅是维系棚改社区生活共同体的精神纽带，也是凝聚棚改社区居民的有效载体，更是棚改社区共同体整合稳定的重要基础。社区文化建设就是凝聚社区共识，构建和谐精神家园和生活共同体的过程。北梁棚户区搬迁改造中对原有社区文化进行了全面的挖掘和保护，以至于居住在新居的居民仍将继续维系原有的邻睦关系、民俗活动、宗教信仰、饮食文化等。针对社区文化的保护与传承情况，课题组对已搬入新区的北梁居民某小区进行了实地调研，本次调研共发放80份问卷，收回75份，其中有效问卷65份。

课题组对调研问卷整理和理论文献收集后现形成以下保护和传承社区文化的具体措施。

5.1 棚改后社区文化的保护

北梁棚户区是内蒙古境内典型的棚户区，也是西口文化的重要发祥地，习惯上讲，包头文化，根在东河，魂在北梁。所以，历史沉淀的多种文化元素成为棚户区搬迁改造必须考虑的问题。北梁棚户区是一个大社区，而根据行政区划和宗教信仰等因素又将这个大社区划分为若干小社区，每个小社区还存在着自己特有的文化，所以出于全面保护的考虑，一是要挖掘整理民间文化。对民间文化的挖掘和整理，这是一项基础性工作。重视社区文化的普查工作，是北梁每一个社区文化保护最基础的工作，没有深入的普查，将无法明确要保护的对象，也无从了解其文化的内涵，其保护工作也将失去依据所在。相关政府及文化、文物保护单位率先进行文化挖掘和整理，形成了详尽的保护资料，包括当地的社区成员之间的和谐邻里关系、民族宗教活动场所、民俗杂耍社戏民间艺人等，为拆迁中重点保护社区文化提供了重要依据。调研中也发现，居民对实际参与的文化活动耳目一新，具体罗列了老房子（建国以前）、吹糖人、老茶汤、庙会、二人台等，这些文化遗产和文化活动体现了北梁人真实文化生活，也伴随着老一代北梁人的成长。二是政府出台规划，实行整体性保护。政府及相关部门开展了一系列整体性保护工作和全面修复工作。在棚改中开展社区文化普查、宣传保护、文化传承等系列工作。三是建立社区文化保护区。基于围绕文化活动场所的集中开展的文化展示活动，构建了古建居民保护区、宗教寺院保护区、自然生态保护区等。四是通过对北梁文化传承进行科研立项，进行相關课题研究，为北梁棚改科学、依法运行提供支撑。通过区域性保护社区文化的活动场所为延续民俗文化、北梁的“魂”之所在提供了重要条件。endprint

5.2 棚户区文化传统的传承

北梁棚户区在其原生态的氛围里，已形成并存在其特有的文化传统，拆迁、改造、回迁为传统文化的追根溯源和准确认定提供了一个最佳机会。每一个社区的历史传统是社区的宝贵资源，也是社区意义创新的一个重要基点。北梁居民对自幼耳濡目染的社区文化习以为常，有着高度的认同感，调研中当提及是否认同老北梁文化时，有39人非常认同，18人比较认同，共占总人数的87.6%。当提及是否愿意宣传北梁文化时有52人非常愿意，9人比较愿意，共占总人数的94%，而且据相关理论研究传统文化的延续与社区共同体的文化维系力是正相关关系。北梁棚户区的社区文化为生活在该社区中的居民提供了共享的生活方式、行为准则、风俗习惯、伦理道德、规章制度，有的积淀内化为“传统”。北梁棚户区文化中的敬老爱老、邻里互助、注重人际关系等礼俗，岁时节庆等民俗，宗教信仰等习俗，如庙会、二人台、吹糖人、喝茶汤等，这些“记忆中的生活史”都是可以经过创造性转换而成为搬入新居社区精神的有机组成部分，这也可使社区居民对新社区共同文化的认知、理解和接受，培育出具有本社区特点的社区文化，形成社区认同的重要精神资源。

5.3 社区文化管理

北梁棚户区居民搬入新居后，新的社区建设离不开政府、社区服务中心及物业公司等的精细化管理。作为一个完整的社区单位，其本身具有资源优势和人才优势，这些优势既是社区文化建设的重要力量，也是社区文化的受益者。新北梁新社区更应该有新风貌，市区两级政府统筹规划，在新建社区成立了基本组织和单位，其中街道办事处、社区居委会通过社区建设领导小组、社区建设工作委员会、社区党建联系会议等形式，动员社区单位和居民参与社区文化的共建共享，许多宝贵的文化资源通过合理配置和有序管理继而完整地延续。此外，还加大了政策和法规调整的力度，形成制度化的激励和约束机制，激励和约束一些文化企事业单位无偿或低偿向社区居民开放文化活动设施等文化资源。

5.4 棚改居民素质伴随新社区得到共同提升

北梁棚户区居民从某种程度上讲远离现代城市文明和主流社会，文化水平相对较低、生活陋习顽固、法律意识淡薄等现象依然存在。调研中也发现了此类问题，很多居民都不会写字，没读过书小学及以下文化程度的居民占到了总人数的26%。棚户区文化属于贫困文化，这种贫困文化的特点包括屈从意识、不愿意规划未来、没有实现理想的能力以及怀疑权威，等等。例如，居民已经习惯了原有的生活空间和生活方式，短时间内无法适应新的空间，于是就会出现寻找替代空间或破坏空间的现象，使得新迁入社区的容貌与卫生受到一定程度的影响，进而影响新社区生活共同体的和谐。所以应该把提升“人的素质”放在棚改新区建设的首位，使具有特定思维方式和落后生活方式的棚户区居民，尽快转变为城市居民，北梁棚户区搬迁改造选房时遵循自愿原则，原有近邻可自愿选择为新的近邻，而且回迁房很大一部分还是保留原有近邻的格局，这样更便于发展睦邻文化。通过开展“邻居节”睦邻行动，构建和谐的邻里关系，拓展邻里网络，重塑睦邻精神。同时，有助于构建社区的公共精神。社区道德建设、人文关怀作为社区文化建设的主体内容，可影响到个体的素质提升。此外，北梁新区现已开展的楼院文化、广场文化、家庭文化和“告别陋习、走向文明”主题教育活动，“文明人、文明楼”的评选活动将更进一步提升社区居民的素质。

5.5 棚改社区的社区文化品牌塑造

北梁棚改后社区文化的塑造历经了资源整合、开展文化活动、构筑公共文化服务体系、初步构建文化品牌四个步骤。

一是整合社区文化建设的资源，发挥北梁新区社区组织的协调、沟通作用，最大限度发挥老北梁艺术精英和业余文藝爱好者的作用，创造良好的创作空间和条件。

二是以“活动”为载体将社区文化宣传和推广到每个住户。为了了解居民对社区文化建设的需求，让居民的生活实际贴近社区文化。调研中当提及社区业余文化时，大部分居民选择了庙会、广场舞、运动健身（小区里有健身器材）等，这也充分说明文化既在传承又在创新。北梁新区社区在政府的大力支持下培育发展集思想性与艺术性、知识性与趣味性、教育性与娱乐性等为一体的社区文化体系，同时，还发展了不同层次、不同特色的文化，如公益文化、民俗文化、科普文化、休闲文化等，为不同的文化提供相应的表达场所、表达方式，促进社区文化的融洽和创新。

三是构筑了公共文化服务体系。北梁新区现已建设起一批小而精、多而全的文化设施，形成纵横交错、点线结合的便民文化服务网络，尤其是以互联网络为平台推动社区文化的共建共享，使棚改居民接受并体验到社区文化在原有基础上的提升和提格。

四是在新迁入的社区里，社区文化的管理主体根据本社区的地理位置、人员构成、文化层次等，创建本社区文化活动的品牌，例如，有宗教文化聚居的社区开展了形式多样的宗教类活动，形成了共享宗教文化的氛围，一定程度上给该社区贴上了特有的文化品牌。

此外，有些社区通过凝聚社区文化精神，提炼能够表达意识共同性的标志，调研中当提及用一个词概括老北梁文化时，很多人喊出了快乐、西口文化、幸福、房子、朴实等词语，现如今新区居民已通过引入构建社区CIS，以社徽、社旗、社歌为载体提炼棚改社区精神，进而打造社区文化活动品牌。

总之，“北梁模式”是棚户区搬迁改造工作组集体智慧的结晶，承载着数千动迁干部的辛勤劳作，也托付了北梁十万人的安居梦，更是让整座城市的形象焕然一新。

参考文献：

1.王鹤 尹来盛 冯邦彦.从传统城市化到新型城市化——我国城市化道路的未来选择.经济体制改革.2013.01

2.钱小利.住房保障制度演进轨迹与现实响应：解析一个实例.区域经济.2012.11

3.贾建芳.构建社会主义和谐社会的重点难点问题解析.马克思主义研究.2006.03

4.斐迪南·滕尼斯.共同体与社会.商务印书馆.1999endprint

“The Model of Beiliang”——Has Opened Up A New Idea

of The Relocation of Shantytowns

Dong Shaojie

Abstract：The Beiliang of Baotou shantytowns relocation to achieve the success of the Beiliang residents for housing dream，the overall relocation of shantytowns 13 square kilometers with only one and a half years，moved to the residents of about 110 thousand people，the pace of transformation and transformation of this effect in the national shantytowns are numbered.Moreover，after the transformation of the social employment，income of residents and city planning is planning ahead to the studio to change the policy.Therefore，to deal with the relocation of contradictions，to build a harmonious and interpersonal relationship is a key factor in the success of the relocation of the Beiliang.This paper focuses on the transformation of the original model of the relocation of the Beiliang shantytowns brought about by the relocation of the transformation effect to do a detailed exposition，so that the transformation of the value and significance of the transformation of the Beiliang shantytowns propaganda， in order to achieve the role of reference.

Keywords：The model of Beiliang，Shantytowns，Experienceendprint