吴侨丽

本文通过研究探讨万宁市旅游产业发展模式，找出万宁市旅游产业以政府主导型发展过程存在的问题，最后从坚持规划引领、政策扶持、改革市场管理体制、加强组织领导等四个方面提出在这种模式下促进万宁市旅游业更好发展的对策。

一、旅游产业发展模式的基本内涵

（一）旅游产业发展模式的概念

旅游产业发展模式，一般指一个国家或地区在特定时期内旅游产业发展的总体方式，主要目标是旅游产业发展的主要内容，所形成的運行方式和管理体制是在在一定社会经济条件下形成的，主要包括两层内容：一是旅游产业发育；二是旅游产业演进。其中，旅游产业发育是指社会在一定的经济条件下，是如何形成和不断发展。 所以，出现不同的旅游产业发展模式是因为各个国家之间或地区存在的地理位置、资源条件、经济水平、社会文化、消费理念等方面都存在不同，在这种情况下，就会出现各个国家在制定旅游产业发展目标、方式、作用以及还有经营管理体制时候的不同。

（二）旅游产业发展模式的类型

政府主导型旅游产业发展模式是指由政府为了控制旅游经济发展，根据不同时期来制定旅游业发展规划和出台一些产业政策来进行干预。包括规定旅游业发展目标，发展战略以及各种对策和措施等，我国旅游产业发展模式是典型代表。政府主导旅游产业发展模式的产生主要包括有国家干预和控制经济的历史传统，短期内有加速推进旅游产业成长的战略目标的两个重要前提。

市场主导型旅游是指政府在一定的时间内对旅游产业的发展不实行干涉，只是在它发展时间接性的起到一种辅助。主要是以市场为主要动力来推动旅游产业的发展，由市场这只看不见的手在价格、供求、竞争等作用下，自动调节旅游产业资源配置的过程，从而实现旅游产业资源合理的配置推动旅游产业内部的自行调节和均衡。

市场主导型旅游产业发展模式具有以下特点：旅游经济的发展主要依靠产业内部的自均衡、自调节过程，即市场机制发挥主导作用；政府是通过一定的市场参数来进行间接进行辅助功能；政府出台的一些政策主要侧重于旅游需求方面的影响。

虽然，市场机制在自身方面有着自身的优势，但在旅游产业实践中，市场失灵的现象经常出现。主要表现在：一是旅游产业由于收到外部性的影响，导致市场资源配置无效率；二是旅游产业中有一些公共物品没有排他性和竞争性，从而出现了一些搭便车的问题。有些企业认为开展此类活动无关自己的利益，无必要去开展。三是旅游市场存在着信息不对称不齐全的问题，使旅游市场执行十分混乱，旅游者权益收到侵害。

二、万宁市旅游产业发展模式分析

（一）万宁市旅游产业发展现状

在近几年，万宁市推行了政府主导型发展战略的新模式，在一新模式的推动下，万宁市旅游产业的结构不断完善，旅游发展环境越来越优化，产业规模不断扩大。目前，全市共有宾馆酒店205家，客房13072间，床位23536张（仅兴隆旅游区就有宾馆酒店76家，客房8712间，床位16579张），其中五星级及按五星级标准建成的酒店4家、四星级9家、三星级17家；旅游景区7家，其中4A级3家、3A级4家，合计游客最大承载总量34250人；旅游购物点兴隆咖啡2家；演艺场所2家。旅游资源开发和项目建设取得重要进展，服务设施档次明显提高，综合接待水平进一步完善。万宁市在推进政府主导型发展战略后，旅游工作不断取得新的进展，其主要从以下几个方面入手。

一是推进旅游规划编制工作。组织开展“加快万宁旅游产业发展”专题调研，编写了《促进万宁旅游产业转型升级提质增效调研报告》和《万宁旅游核心竞争力产品打造分析研究》，委托有关专家开展“重振兴隆旅游”专题调研，形成了《兴隆旅游发展专题调研报告》和《重振兴隆旅游方案》初稿。在此基础上，完成《万宁市旅游产业发展“十三五”规划》编制工作。同时，积极配合市多规办做好“多规合一”工作，把“十三五”旅游规划项目融入我市规划蓝图，预留项目用地。

二是推进旅游营销改革创新，在三亚大量投放旅游宣传广告和资料，扩大万宁旅游知名度；积极创新营销方式。借助中华龙舟赛、中国国际露营大会、环海南岛国际公路自行车赛、万宁国际冲浪赛、海南国际旅游岛欢乐节等节庆赛事活动开展旅游营销，促进旅游和文体融合发展；重视开展网络营销，加强与携程、酷秀等重点旅游网站合作；引导旅游企业加强网络营销，共有28家旅游企业开设了网站，20家旅游企业开通了微信平台。积极更新旅游宣传资料。摄制2015版万宁旅游宣传片，并在三亚和动车上播放，印制万宁旅游攻略十问、旅游地图等。

三是推进旅游公共服务配套建设。狠抓旅游厕所革命。建设完成旅游厕所25座，总投资858万元，其中，日月湾旅游度假区、兴隆南国雨林景区等两座2A级厕所在省验收领导小组验收时被自动升级为3A级旅游厕所。不断完善旅游交通配套。开通了7条兴隆旅游区内旅游公交、3条市域旅游公交线路和5条万宁城市公交线路。完成10个乡村旅游示范点交通标识建设，完善兴隆旅游区交通标识系统。加强旅游服务中心建设。

（二）政府主导在万宁市旅游产业发展中的消极作用

随着改革的加深和对外开放程度的不断提高，在以政府主导的主要调节方式的发展模式下，旅游产业发展实现的制约性开始显现出新的形势，旅游产业发展的模式转变增长方式的各个方面的压力会越来越大，造成了“政府失灵”的现象，最后导致竞争力不强的后果。

1.旅游企业竞争力不强，利润低迷。在当下，市场存在着机制、体制不完善和市场上经常出现一些由于过度竞争产生的一些问题，尤其是脏乱差等问题十分严重，整体旅游经济效益下滑。

2.产品开发层次低，城市旅游形象较差。一是核心竞争力产品缺乏。我市现有的主要产品“一山（东山岭）一妖（红艺人）二园（花园和植物园）”，多与三亚、保亭同质化。二是很多已开发的旅游产品一直是没有向号的趋势发展，无法吸引游客，刺激不起来消费，更别谈会带来什么经济效益。endprint

3.旅游市场监管长效机制不健全。旅游是共管行业，但有些部门没有充分认识，以为旅游管理是旅游部门的事，该管的事没有管到位，对酒店、景区存在的诸多问题和海上非法旅游没有及时主动查处，管理职责不够落实。

（三）原因分析

1.旅游发展观念不新。海南建设国际旅游岛后，特别是《旅游法》出台和党的十八大后，旅游市场发生了新的变化，但万宁旅游没有顺势而变、转型升级，而是固守着旧的发展模式。例如，在新的旅游法颁布后，散客游和自由行为成为大热，但是我们没有跟上步伐，始终走着陈旧的步伐。

2.旅游发展措施不力。这些年，市政府在旅游产业发展上，加强领导不够，政策扶持不够，规划执行不够，推进项目不够。万宁旅游的支柱产业地位与旅游发展政策不相适应，多年来旅游企业均处于单打独斗状况，基本上是自生自灭。

三、万宁市加强旅游产业发展模式的对策建议

（一）坚持规划引领

1.抓住编制十三五规划和“多规合一”的契机，全面理清万宁旅游发展现状、存在问题、资源优势、发展趋势等问题，合理配置资源，策划包装项目，绘制万宁旅游发展新的蓝图。

2.在完成“多规合一”和旅游业发展十三五规划的基础上，全面编制重点旅游区和重点旅游项目总体规划和控制性详细规划，用规划引领和促进旅游开发建设。

3.建立规划监督机制，开展规划的定期评估、跟踪督查和纠偏工作，可以定期组织专家对质量高、操作性强、实施效果好的规划和策划进行评选和奖励，对不符合旅游发展规划的近距离、低水平、重复建设以及对资源、环境造成不良影响的坚决制止。

（二）政策扶持

1.加大财政支持力度。一是根据全市经济发展状况和财力情况，逐年加大财政对旅游的投入力度。同时，要大力整合各项涉农资金，定向集中投放建设美丽乡村，创建清洁家园，避免撤胡椒面、分散投资。今后，每年底就要提前确定下一年乡村旅游示范点，以便各部门及早策划安排资金。二是对于服务业、中小企业、新农村建设、扶贫开发、文化遗产保护等下，要相对地提出一些政策，多投资资金来鼓励发展。三是建议对成功创建5A级景区、五星级饭店、椰级乡村旅游点的，给予资金扶持奖励。四是出台招徕游客奖励政策，每年对省内旅行商引进游客到万宁成效显著的给予表彰奖励。

2.落实金融支持政策。政府引导设立旅游产业投资基金，探索建立以政府投入为主、社会资本为辅的旅游产业多元化投融资体制；建立旅游投融资减息政策；建立信用直接融资制度。建议金融机构加大村重大旅游项目、旅游公共服务设施建设、小微型旅游企业和乡村旅游的信贷支持力度；各级中小企业信用担保机构为中小旅游企业提供融资担保。全面落实宾馆饭店与一般工业企业享受同等的用水、用电、用气价格政策。稳步推进旅游企业“营改增”工作，降低旅游企业税负水平。

（三）改革市场管理体制

1.成立旅游市场综合执法机构。根据省旅游委将在三亚、海口万宁、琼海4个重点旅游城市开展旅游综合执法改革试点的决定要求，建议成立万宁市旅游市场综合执法局，组建专门的联合执法队伍，明确工作职责，整合各相关部门力量，加强旅游市场管理。

2.完善旅游市场监管长效机制。一是建立自律机制。发挥旅游协会作用，加强行业自律，加快旅游诚信体系建设，组织企业签订规范经营公约，杜绝削价竞争现象。二是建立退出机制。对发生欺客宰客、重大安全事故和恶性旅游投诉的企业，一经查实，依法从严从重处理。并对违反电子行程管理系统有关规定的企业，依法退出电子行程系统，停止接待旅游团队。三是建立税控机制。在旅游景区、旅游饭店、旅游餐饮、旅游购物點等实行税控制度，遏制高额回扣、偷税漏税等违法行为。四是建立应急处理机制。完善主管部门、行业、各相关应急机构等联动机制，及时妥善处理旅游突发事件。五是建立信息公开机制。旅游部门要定期发布境内气象、交通、产品等信息，各旅游企业要公布接待、价格等信息，各相关部门要公布执法投诉电话。

（四）加强组织领导

1.建议成立万宁市旅游产业发展领导小组。参照国家和省的旅游工作管理制度，成立以政府市长为组长，分管市领导为副组长，市旅游、发改、国土、住建、财政、交通、林业、农业、工信、海洋、招商等部门组成的万宁市旅游产业发展领导小组，实施对全市旅游工作的统一领导和管理，研究和审议全市旅游产业发展规划及重大政策、重大项目，协调解决旅游产业发展过程中的有关问题，更好地促进产业融合、研议改革事项、推进项目建设。

2.完善旅游委机构设置和职能。以机构改革旅游局更名为旅游发展委员会为契机，对“三定”规定（定职能、定机构、定编制）进行相应调整，增加内设机构和人员编制，强化综合协调职能，统筹指导全市旅游产业发展，协调加强旅游市场管理。特别是在旅游项目策划、引进、审批、规划、设计、建设等环节，要充分听取旅游部门和旅游专家的意见，实现旅游产品建设与旅游市场需求的完美结合。

（作者单位：海南热带海洋学院）endprint