高嵩

改革开放以来，我国国民经济突飞猛进，旅游业也得到了快速发展，旅游业在服务业中所占的比重越来越大。但其快速发展的背后也反映出来一些亟待解决的问题，解决这些问题不仅关系着中国旅游业的发展，也关系着国民经济的全面发展。本文从探讨了中国旅游业存在的主要问题，分析了原因，并提出了应对策略。

改革开放30多年来，我国旅游业得到了快速发展，旅游业在服务业中所占的比重越来越大。但其快速发展的背后也反映出来一些亟待解决的问题，弄清楚如何解决这些问题，正确分析产生这些问题的原因，关系着我国旅游业是否能够快速发展。

一、旅游业市场存在的主要问题

（一）景区基础设施不健全

基础设施是景区的外在形象，旅游基础设施的建设和完善是非常有必要的，打好地基盖高楼，只有在基础上完善，美丽的风景、好的项目才能更吸引人。一个景区要有自己的形象和文化，才能突出重围，成为众多景区中的佼佼者。而现在的景区管理人员往往会忽视对基础设施的建设和管理，存在着景区游览设施老化、维修不及时，设施设备不充足，产品质量不合格，山体护栏脱落，餐饮卫生不达标等等问题，严重制约着当地景区旅游业的发展。比如：景区的道路都是在仓促的情况下铺设的，有的过于狭窄，没有考虑到今后车流量的问题，可能为交通拥堵埋下隐患。有的景区道路绿化带、路灯等基础设置过于简单，随着景区规模的不断扩大，已跟不上景区发展。部分景区由于垃圾箱、卫生间、医务室等配套的基础设施非常少，造成游客的垃圾没有地方扔，上厕所不方便，身体不适没有地方处置，这都影响了游客对于该地区旅游景点的印象。

（二）管理机制有待进一步完善

由于旅游景区的管理工作具有一定的特殊性，导致政府管理部门经常出现管理不到位、相关部门对自己所管辖的范围缺乏明确分界线、多个部门共同管理一个方面、某一方面没有部门管理的现象，这些都阻碍了对旅游景区的管理。比如，对于一些盈利和收益比较好的景区，相关部门会争夺景区的管理权，而对盈利和收益不高、前景不好、发展较差的景区，容易出现各部门都不管理的真空地带。此外，由于政府不能很好的定位自己的在市场经济中的角色，存在一些政府部门对景区干预过多，景区正常运行受到影响，同样制约着景区的发展。比如，湖南凤凰古城收费事件，就是当地政府管理部门分不清政府与市场的边界，过多的参与市场，干预微观经济，动用权力以维护其收费的利益，造成游客人数骤减，当地个体商户受到很大冲击。

（三）恶性价格竞争，强迫或者变相强迫消费

新《旅游法》的颁布，虽然规定了杜绝“不合理低价”，但旅游行业的乱象却并没有得到根治。部分旅行社利用游客对旅游价格高度关注的心理，通过降低显性价格以吸引游客的眼球。比如，在旅游合同体现的线路中，随意增加购物或其他自费项目，与经营者串通欺骗、胁迫消费者消费，从游客身上攫取购物回扣。有些旅行社同消费者签订合同时，在具体事项上靠一些模棱两可的语言设下陷阱欺骗消费者。部分旅行社在接待旅游消费者的过程中随意降低旅游合同约定的吃、住、行等标准，擅自增加购物次数和自费景点等项目，甚至更改旅游行程和缩短游览时间，这些都严重降低了旅游公司对消费者的服务质量。游客花钱买假货、劣质货，导游从中赚取回扣的事例不胜枚举。很多网民表示，如今旅游团的“强制消费”已成潜规则。前不久，在网络上曝光的云南导游因不满游客低消费而大发雷霆，辱骂游客的视频迅速传播开，引起了舆论的热议。

（四）旅游人才队伍职业化科技化发展弱

职业化来自于过硬的人才队伍，科技化更是源于人才的不断培养和提高。加快人才资源开发已成为各个旅游集团提高国内国际市场占有量和影响力的必然选择。但是，与高速发展的旅游业相比，旅游服务行业的人才总量存在较大缺口，人才整體素质偏低，旅游教育和培训相对滞后。具体表现在：宾馆酒店业高层次管理人才缺乏；导游结构不合理，男导游和中高级导游数量偏少；旅游人才专业化水平不高；旅游专业技能型人才不足。据国家旅游局组织开展的全国旅游人才资源抽样调查数据，截至2014年底，约70%的旅游服务人员的技能等级为初级，其中，导游队伍中约80%的为初级，旅游团队领队中约85%的为初级。旅游从业人员总体年龄结构偏年轻，实践经验不足。同时 ，旅游行业从业人员的职业化和专业化水平整体偏低。主要体现在：旅游行业从业人员大多专业不对口，大部分管理人员是半路出家，不具备旅游专业相关知识，军转干部所占比例较高；从业人员接受专业教育培训少，旅游业行业准入门槛较低，从业人员学历水平偏低，旅游专业人员占比低，特别是乡村旅游从业人员，多数为农村居民就近转化而来。

（五）旅游市场消费主体不成熟

一是消费者心理不成熟。很多旅游者在选择旅游产品时只关注价格，不关注旅游产品的服务质量、游泳企业的信誉等；一些旅游者在消费过程中存在盲目从众心理，哪条旅游线路热就往哪条旅游路线上扎堆，而不考虑自己想要的旅游产品究竟是什么，导致需求与行为之间出现较大的偏差。二是消费者行为不理智。一些旅游者明知旅行社报价与正常的出游基本费用相差甚远，仍只单纯考虑报价低的旅行社。在旅行途中，由于旅游产品和自己的期望值有偏差，往往会出现冲动消费后又后悔的情况，进而引发投诉。三是消费者维护权利意识淡薄。一些旅游者在与旅游公司因服务质量问题发生争执和纠纷时，常常会认为自已身处他乡异地，少一事不如多一事，能忍就忍。正是这样的心理，给一些不法旅游企业有了可乘之机，使他们更加大胆和变本加厉。与此相反的是，一些旅游者在与旅游公司出现纠纷和争执时则出现维权过度的现象，原本问题不大，只要双方坐下来沟通就能达成意见一致，问题就会得到解决，但因消费者总认为自己吃亏，不依不饶，造成旅游行程延误或旅客滞留，给消费者造成更大的经济和精神损失。

二、形成问题的主要原因

（一）行政部门对旅游管理工作不重视

很多地方政府由于经济利益的驱使，对本地区旅游产业的发展只重视建设、轻视管理，重视扩大规模、轻视质量提升，重视大项目、轻视对旅游市场的管理。一些地方政府为吸引旅游投资出台了相应的产业鼓励政策和引导政策，而对旅游发展的软环境、旅游市场秩序、旅游服务质量等方面出台的政策却相对较少。比如，在一些旅游淡旺季特别明显的地区，由于旅游资源容量的配置根本无法满足游客的需求，一些无证无照的商家和个人乘机出动，公开进行无证经营活动，为游客提供旅游服务。从理论上说，旅游主管部门和工商主管部门完全可以按照法律规定，对这些无证无照经营者实施处罚，但凭借执法部门的人员力量，面对成群结队的违法经营者，监管部门的力量根本是杯水车薪，无济于事。endprint

（二）部分旅游监管部门存在职能上的交叉

旅游业在我国是近几年来新兴的产业，涉及的管理部门较多，在进行行业监管的过程中可能会与传统的产业部门产生职能上的交叉，而传统产业部门在市场管理方面已形成了较完善的法律法规体系和力量较强的执法队伍。相比传统的产业部门，新兴的旅游部门不管是在执法身份还是在所处地位上，都难以和传统产业部门相比，致使由旅游部门牵头的联合执法效果不理想，由此产生了职能交叉地带责任不清，一些领域甚至存在监管上的真空地带。比如：游客食物中毒这样的突发事件发生时，该事件是属于公共卫生事件，对这起事故有管辖权的监管部门有卫生局、食品药品监督管理局、旅游局、公安局、质监局、工商局等，涉及到食品监管的部门都能对该起事件进行初步处置，这就会造成多个部门职能交叉，相互推诿的情况出现，从而影响事故的处理进程。

（三）旅游企业诚信道德缺失

由于旅游产业是近几年来新兴的产业，旅游企业主体还不够成熟，部分旅游企业诚信缺失，只注重短期行为和眼前利益，企业和企业之间恶性竞争、欺客宰客、霸王条款等现象经常发生，再加上导游等旅游从业人员教育管理滞后，服务和职业道德意识淡漠，已经严重影响了全旅游业服务质量的提升，最終导致旅行社采取不正当经营方式，转嫁风险，严重地扰乱了旅游市场秩序，使市场竞争中的优胜劣汰规律失去作用。比如： 很多旅行社在广告上大做文章，过度宣传或承诺旅游项目，进行虚假宣传；一些旅行社为追求短期利润最大化，需缴纳一定数额“人头费”，使一些素质低下的导游以经济利益为目的，欺客宰客，擅自增减旅游项目、缩短参观景点时间、增加购物次数、强迫购物或者索要小费，不兑现对旅游者的承诺；部分旅行社对旅游合同进行技术处理、设置陷阱，人为扩大自己的权利，减少自己的义务；一些旅行社以“零团费”或“负团费”作诱饵，吸引旅游者，故意压低价格，低成本参与竞争。

（四）消费者自我防范和维权意识不强

由于一些旅游者消费心理和消费行为不够成熟，在选择旅游产品时只注重价格，贪图眼前的小利，对旅游产品的内容、旅游企业的信誉以及今后维权的难易不充分考虑；很多旅游消费者在遇到纠纷时常常会自认倒霉，或者认为人在外地，维权太复杂了而自动放弃本应属于自己的权利，这就给部分不法经营的旅游企业以可乘之机，有空可钻，让他们有恃无恐，甚至利用旅游消费者保护意识差的弱点损害旅游者的权益，逃避本应由旅游企业承担的法律责任。但从长远的角度分析，对旅游消费者权益保护的漠视将导致大众对旅游行业产生严重的不信任感，会认为旅游公司都是大忽悠，大骗子，这种对旅游公司的信任缺失，对我国旅游业的未来发展是非常不利的。

（五）旅游人才管理体制机制障碍尚存

旅游行业人才管理体制机制改革尚未全部到位。部分事业型景区、国有企业景区管理体制僵化，灵活的企业运营机制尚未建立，人才进入和退出渠道受限，人才选拔、使用、评价和激励制度落后；导游管理体制不合理，导游与旅行社之间有业务依存关系，但又存在利益冲突。旅游管理部门只控制导游进入，但对用人单位的导游管理监管不足，导致导游管理问题突出；旅游管理部门对培训投入不重视，用人单位不舍得投入，重使用、轻培养的情况普遍存在。

三、规范旅游市场的对策

（一）坚持地方政府统一领导

旅游市场管理是一项涉及多部门、多领域的系统工作，在具体工作中，要增强大局意识和宏观意识，坚持围绕部门职能，自觉服从地方党委和政府的领导，实现共同管理。工商部门要明晰自己的责任、定准自己的地位，职责内的工作要积极参与、大胆作为，在旅游市场中树立工商执法的良好形象，并树立权威。旅游局要充分发挥旅游景区管理者的作用，建立旅游景区管理者“第一责任人”制度，建立完善旅游景区管理者在旅游市场的主体准入制度，同时，规范旅游企业的经营行为，完善消费者维护自身权利等方面的自我管理、自我约束机制，形成与工商部门齐心协力、齐抓共管的管理工作模式。

（二）加强部门配合，加大监管力度

推动政府牵头，进一步明确旅游、工商等相关部门的监管职责，建立联动机制，制定配套的规章制度。组织工商、旅游、公安、物价、市场监督管理等相关部门围绕商品质量、食品卫生、市场秩序等方面开展综合治理，形成合力，齐抓共管，积极营造安全、放心、有序的景区消费环境。比如：旅游部门要会同工商部门加强对旅游产品的监管，对恶性价格竞争和欺诈游客等不法行为，要坚决予以处理。同时，要加大对旅游合同的监督检查力度，坚决打击不依法签订旅游合同和违反合同约定的行为，严肃查处强迫游客消费和擅自增加游客付费项目的行为。

（三）理清部门职责，确保依法高效行政

工商、旅游等部门要围绕部门职能，以《旅游法》为主要依据，做到监管不缺位、不越位。要将涉及的部门具体职责分成市场主体准入、商标广告监管、合同监督与信用、违法行为查处、消费者维权等类别，并将工作性质确定为组织牵头、监管、 执法、服务四种类型，逐一理清相关部门的职责。同时，制定旅游市场监管的具体指导规范，做到部门内部各条线职责、分工清晰，确保职能部门之间不交叉、少交叉，有效解决市场监管“管什么、怎么管”的问题，从而增强监管执法工作的专业性、规范性，确保工商、旅游等部门依法依规和高效行政。

（四）推进市场主体信用建设，营造旅游企业诚信经营氛围

在依法加大对旅游市场主体经营行为日常监管力度的基础上，塑造诚实守信的旅游行业风气，大力开展“守合同重信用”活动，全力打造文明、诚信、安全、规范的旅游市场环境。比如，可以结合各地区实际情况，制定出台《导游人员诚信公约》、《旅行社诚信经营公约》、《旅游景区景点诚信公约》等，倡导旅游企业和旅游工作人员积极履行服务承诺。同时，要建立市场主体信用信息公示平台，运用信息公示等手段推动旅游经营者自律自治，增强旅游经营者的诚信意识，营造诚信经营的良好氛围。endprint

（五）实行“政府+企业”的经营模式

旅游景区的当地政府可以与本地具有资质的旅游企业采用租赁、转让的形式有效结合，实现对景区的监督管理。结合后，政府就不能直接对景区进行管理，避免了政府在对景区管理过程中找不准自身定位，制定不符合市场规则的制度，导致旅游市场的混乱。但是，在“政府+企业”的经营模式中，政府却能对企业进行监督，如果与政府合作的这个企业在景区的管理上出现了管理不善、乱收费或违反《旅游法》等相关情况，政府就有权利单方面终止与这家企业的合作，实现了政府与企业相符相承的合作与监督的制约关系。

（六）加快景区基础设施建設的步伐

随着旅游业的发展，景区经营好坏会受到配套基础设施的影响以被越来越多的旅游企业所重视。游客在选择景区的时候，最基本的考虑的是景区吃住的条件如何，交通是否方便。因此要促进景区的发展，一定要在基础设施建设上做足文章，才能使旅游景区变得更加完善，使景区吸引更多的游客，从而带来更多的经济效益。比如，可以努力推进旅游公路建设，全力实施卫生间的升级改造，加强游客服务中心建设，完善停车场、标志标识、指示牌等基础设施和公共服务设施建设等，对旅游产业的发展进行有力的支撑，更好的推动我国旅游业的发展。

（七）加快导游体制改革

国家旅游局应尽快制定出台导游的准入机制，比如：从业人员进入旅游公司后应进行实习培训，取得足够的培训经验；还要对导游加强监督管理，相关部门可通过网络信息平台，实时监督导游的日常工作，及时制止不合理行为；要改善导游服务保障机制，比如，制定导游薪酬保障机制，服务评价、退出、违规违法行为处罚制度、执业机制和培训机制等，严格规范导游的执业行为。2016年5月，国家旅游局在江苏、浙江等9个省市开始试行让导游在线上线下自由执业。一些线上旅行社已建立“导游信息库”，只要是游客在线上报了团，导游全程的服务及表现都会被监控到。山东省也已在省内的部分城市进行了导游薪酬、导游执业条件和规范、评价体系的先行先试。湖北省在导游权利维护、职业保障、基本保险制度等方面进行了积极的探索，这些无疑都为全国导游体制改革积累了实践经验。

（八）有效提高景区管理人员的素质

对景区内部管理人员及干部开展岗位培训，特别是要加强景区保护、文化和专业技术方面的教育培训。对于十分重要或专业性较强的岗位，可以实施先培训后考试的方式，实现管理人员持证上岗，最终全面提高管理层的综合能力。要建立景区领导干部任职资格制度，对不符合任职资格和条件的人员坚决不允许其走向管理岗位。还要建立目标考核责任制，对景区的管理人员实行目标考核，考核业绩好的给予奖励，不好的给予批评，从而提高景区管理人员的积极性，只有景区管理部门自身队伍素质得到改善和提高，才能更加有效地开展景区的管理工作，使景区更加完善的发展。同时，还要对景区的基层员工进行专业培训，以增强员工的服务意识。此外，各地区的旅游行业协会也要充分发挥行业规范和引领作用，引导旅游企业转变经营观念、提高管理水平，帮助企业提升旅游服务质量。

（作者单位：沈阳大学工商管理学院）endprint