宿州市新型农村社区公共服务设施配置问题与对策

2017-11-01韩传龙黄丽艳

宿州学院学报 2017年8期

关键词：宿州市新型农村公共服务

韩传龙,黄丽艳

宿州学院管理学院，宿州，234000

宿州市新型农村社区公共服务设施配置问题与对策

韩传龙,黄丽艳

宿州学院管理学院，宿州，234000

为了深入了解宿州市新型农村社区公共服务设施配置存在的问题，为宿州市新型农村社区公共服务设施的科学合理配置提出可行性建议，对宿州市新型农村社区公共服务设施配置情况进行了调研，发现宿州市在积极进行新型农村社区建设试点工作中存在公共服务设施供给不足、资金缺乏、定位不准及后期运营和管理未形成合力等问题。建议宿州市在新型农村社区公共服务设施建设过程中应该采取制定科学合理的公共服务设施配套标准，创新建设融资模式，建立公共服务设施管理的长效机制及健全社区自我服务和管理机制等措施，旨在为完善宿州市新型农村社区公共服务体系，推进宿州市城乡公共服务均等化，对接美丽乡村建设起到一定的理论指导作用。

宿州市；新型农村社区；公共服务设施

1 相关研究与问题提出

农村社区公共服务设施是指社会向农村社区提供的各项公共产品和服务。关于农村社区公共服务设施分类可参考《安徽省村庄规划编制标准》(2015年)，将村域范围内公共服务设施划分为公共服务中心、卫生室、教育、文化、商业等生产和生活性服务设施。在新型农村社区建设过程中，社区公共服务设施为农民参与社会经济、政治、文化等活动提供物质保障和载体。

目前，国内专家学者针对农村社区公共服务设施的研究主要集中于农村公共服务设施规划方法、公共服务设施配置指标体系和公共服务设施供给模式等方面。关于公共服务设施配置的规划体系和方法的研究，孔云峰等选取5个空间可达性指标，测试学校服务能力、空间距离与人口的关系[1]；吴建军等运用Huff模型、比例模型和最近距离模型对农村医疗设施的空间布局进行研究，揭示医疗卫生设施空间分布与人口分布的关系[2]；崔敏认为应从公平性和效率性两个角度对农村基本公共服务设施空间布局进行适宜性评价[3]；胡畔等以南京市高淳区为研究对象，提出了“覆盖度”和“拥有度”共同衡量设施配套合理性与完善度的方法[4]。关于公共服务设施配置内容和标准的研究，单彦名针对北京地区村庄公共服务设施现存的问题，提出了“北京村庄公共服务设施面积标准配置管理标准建议表”[5]；杨国霞等认为人口规模、土地规模、空间布局及建设资金是影响徐州市农村公共服务设施建设的主要因素，并探讨了徐州地区农村公共服务设施配置的项目、配置标准和配置方式[6]；官卫华等分析了“南京市农村地区基本公共服务设施配套标准规划指引”制定思路，构建了南京地区村庄公共服务设施体系，并提出了相关公共服务配套建设标准的规划思路[7]。关于农村公共服务设施供给模式的研究，魏涛认为解决农村公共服务设施有效供给不足的困境，必须转变由政府单一中心供给模式，转向政府、社会和企业共同承担的多中心供给模式[8]；汪杰贵等构建以农民满意为导向的农村公共服务多元化协同供给模式，构建农村公共服务农民满意度标准[9]。

总体来看，目前学界对农村公共服务设施的研究大多从配套指标体系的视角和规划体系的视角出发，取得了较为丰硕的研究成果，为农村社区公共服务设施的配置研究提供了科学依据。但是，在新型农村社区建设背景下，如何通过完善公共服务设施的配置实现城乡公共服务均等化的时代要求，为研究农村公共服务设施配置提出了新的命题。本文对宿州市新型农村社区公共服务设施配套配置的现状、问题进行分析，在此基础上提出相关对策，以期能为宿州市制定完善新型农村社区建设，推进美好乡村发展等政策提供参考。

2 宿州市新型农村社区公共服务设施配置现状

2.1 宿州市新型农村社区建设模式

宿州市作为全国首个进行土地信托流转的试点地区，农村土地集约化利用势必要求农村居住区域要进行科学合理规划。自2008年开始，宿州市出台了《“百村十镇”示范工程实施意见》，确定全市20个重点示范村作为推进农村社区建设的试点区域，全面进行村庄规划、基础设施完善、社会服务设施建设的实践。2015年，安徽省委办公厅、省政府办公厅就深入推进农村社区建设试点印发实施意见，明确了以现有行政村为基本单元，实行“一村一社区”的农村社区建设模式。2014年，宿州市在城乡区域创新性实行“四有”标准示范社区建设和农村社区建设的实践探索，实现城乡社区统筹协调建设，缩小城乡社区服务设施的差距，向城乡“基本公共服务均等化”目标迈进。

表 1 2014-2017年宿州市城乡社区建设情况

从表1中可以看出，宿州市逐年推进农村社区建设试点工作，取得了一定的成效。自2014年起，城市范围内的“四有”标准示范社区和农村社区建设逐年呈现递增趋势，2015年宿州市将乡镇社区服务中心的建设单独列入建设计划，说明宿州市在农村社区建设过程中将公共服务设施配套列入重点建设内容中，这是宿州市统筹城乡发展，推进美好乡村建设的又一重要举措。

2.2 宿州市农村社区公共服务设施配置情况

农村社区公共服务设施是增强农村社区服务功能的重要载体，是改善农村人居环境，促进城乡发展一体化，实现城乡社区服务均等化的主要抓手。宿州市在农村社区建设过程中，在“一村一社区”模式下，将农村社区功能定位为“管理+服务”模式，在社区综合服务设施建设的同时，积极加强社区服务机构、社区服务人才队伍及管理创新模式的建设。

表 2 宿州市农村社区公共服务设施配置情况

从表2可以看出，在宿州市农村社区公共服务设施配置过程中，不仅要考虑到社区的功能定位，还要具体规定公共服务设施的配置内容、配置标准和社区服务人才的配置数量、服务机构和管理模式。公共服务设施作为农村社区发挥服务和管理的载体，在明确定位的基础上，应该合理设计出符合农村居民生活生产的公共服务设施，从数量、距离和空间布局等方面进行科学规划，使农村社区公共服务设施真正起到便民利民，推进城乡社区公共服务均等化的作用。

3 宿州市农村社区公共服务设施配置过程中存在的问题

3.1 公共服务设施配置供给不足

采用社区公共服务设施的拥有率指标来反映城乡社区公共服务设施配置程度及差异[3]。以医疗卫生服务设施为例，农村社区医疗设施拥有率计算口径是将全市乡镇卫生院数量除以全市卫生机构总数量。笔者收集了2012-2016年宿州市卫生机构、医院、社区卫生服务中心和乡镇卫生院数量，结果显示：2012-2016年，宿州市社区卫生服务中心占全市卫生机构的比重维持在5.5%～5.9%之间，而乡镇卫生院数量占全市卫生机构数量也维持在5.6%～5.9%之间，表明宿州市农村社区医疗卫生设施供给不足，农民看病就医主要依靠市区医院，社区服务中心与乡镇卫生院农村社区公共服务方面发挥作用较小。

此外，2015年安徽省住建厅出台了《安徽省村庄规划编制标准》，按照配置标准对中心村公共服务设施配置划分为刚性配置和弹性配置，并提出了公共服务设施建设参考指标。其中，公共服务中心作为刚性配置要求，实行村域共享。以公共服务中心为例，2015-2017年全市共建设农村社区公共服务中心36个，按照800 m2计算，共计建设28 800 m2，远远不能满足宿州市农村社区公共服务的需求。由此可见，宿州市农村社区公共服务设施在城乡之间的配置仍不均衡，城市明显好于农村。

表 3 中心村公共服务设施建设参考指标[10]

3.2 公共服务设施建筑融资模式单一，建设资金短缺

农村社区公共服务设施建设是一个长期系统的工程，持续充足的资金投入是保障农村社区公共服务设施顺利实施的前提。宿州市农村社区公共服务设施的建设资金主要来源于政府财政，2016年宿州市美丽乡村建设专项资金26 950万元，比2015年增长了2 663万元，同比增加10.96%，其中公共服务设施工程投资占比11.11%，不难看出，宿州市农村社区公共服务设施建设的完备程度很大程度上取决于政府的财力，完全依靠财政资金使农村公共服务设施具有了公共产品属性，不利于农村社区公共服务设施的运营和管理。

3.3 对农村社区公共服务设施定位不准

3.3.1 医疗服务、教育设施和就业服务成为农民最期待解决的公共服务

调查显示，医疗服务、义务教育及就业服务是农村社区农户最期望解决的三种公共服务，其认同度分别达到70.8%、70%和63.7%(图1)。此外，农户对于养老保障、道路建设、水利设施、科技推广等需求程度也较高，农户对于信息服务、公共安全及文化娱乐服务的需求也表现出较强的趋势。

图1 农户对于公共服务需求程度

3.3.2 农户对教育设施的需求

在农村社区公共服务设施配置过程中，按照功能教育设施可以分为义务教育设施、农业技术培训、务工技能培训、职业教育等类型。其中，农户认为义务教育设施的需求程度最高，达到48.1%，其他依次是农业技术培训(31.5%)、务工技能培训(11.5%)、职业教育(8.9%)。值得注意的是，宿州市不断推进现代农业发展之路，农民对于农业技术培训越来越重视，呈现出较为强烈的需求。但从公共服务供给角度来看，农户对于农村教育设施的满意度(含非常满意和较为满意)不高，义务教育设施和质量有待改善和提高。

3.3.3 农户对基础医疗设施的需求

农村社区基础医疗设施配置不足是影响农村居民看病难、看病贵的主要原因。农村社区基础医疗设施主要以村镇卫生院为主，由于大部分农村地区受到基础医疗条件差、医疗设备简陋、专业从医人员紧缺、医疗服务技能低下等限制，因此农村社区的医疗服务设施的配置成为农户最为关心的问题。调查发现，30.1%的社区居民认为卫生院不能满足基本卫生医疗服务，其中，药品太少、医生水平低和医疗条件差分别占66.4%、48%和44.7%。

3.3.4 农户对就业服务的需求

宿州市作为农业大市，近年来随着土地信托流转试点的开展和现代农业的发展转型，农村剩余劳动力的就业问题成为新型城镇化建设亟待解决的问题。在宿州新型农村社区公共服务设施建设过程中，农户希望通过政府提供就业服务，如专业技能培训(69.9%)、就业信息提供(49.8%)、就业法律援助(36.4%)、创业培训(17.6%)(图1)。

3.4 公共服务设施的后期运营和管理未形成合力

农村社区公共服务设施后期的运营与管理相较于建设阶段来说，具有周期长、相关利益主体多、风险大等特点。对于宿州市农村社区公共服务设施的管理，应建立以社区自治组织为主体，社区社会组织为补充、驻村单位和村民广泛参与的社区管理架构。但是值得注意的是，农村社区公共服务设施中既存在公共服务部分，也有市场化服务部分，社区居委会只负责社区管理和社区服务，对于市场化服务设施的经营、管理和利润分配，因社区居委会不能建立经营组织，无法进行管理。此外，公共服务设施的后期管理和维护是一个长期工程，如果单单依靠社区居委会，社区没有经营权，却要承担管理责任，权责不一，必然面临管理和维护资金、人力等的限制。因此，宿州市农村社区公共服务设施建设和使用需要从全寿命周期的视角，搭建社区自治与多元主体共建共享的公共服务设施体系，从规划设计、施工建设和设施设备运用阶段，建立政府各部门、企业、社会组织、社区村民管理职责分工表，充分发挥各利益主体在新型农村社区公共服务设施建设和使用过程中的合力作用[11]。

4 完善宿州市新型农村社区公共服务设施配置的对策

4.1 制定科学合理的农村社区公共服务设施配套标准

公共服务设施是新型农村公共服务体系建设的重要内容。虽然皖北地区在大力推进美丽乡村建设和新型农村社区打造的过程中，农村公共服务设施的建设水平有了很大的提高，但是相对于新型农村社区公共服务体系建设的要求和城市社区公共服务水平，仍存在不小的差距。目前，完善宿州市新型农村社区公共服务设施建设的首要目标是需要制定科学合理的农村社区公共服务设施配套标准。

安徽省出台的《安徽省村庄规划编制标准》中，对中心村公共服务设施配置项目和标准进行了规范，为宿州市新型农村社区公共服务设施的建设提出了标准化依据。但“中心村建设”模式仅为新型农村社区建设的模式之一，对于“产城联动”模式和“城镇开发建设带动”模式的新型农村社区公共服务设施建设标准缺乏指导。以宿州市光明村为例，该新型农村社区通过优化产业结构，创新产业模式。与城镇形成了“科产”联动、“科居”联动，在服务设施配套上以产业为主导，设置了包括农民培训中心、养老服务中心、蔬菜批发市场、农家乐等基础公共服务设施，区别于“中心村模式”的新型农村社区公共服务配套。

4.2 创新融资模式，拓展多元化资金来源

新型农村社区公共服务设施包括公共教育、卫生计生、社会救助、社会养老、文化娱乐及农业生产等服务设施的建设，需要大量的资金投入，政府财政难以负担，尤其是对经济欠发达的宿州市而言，想要在短时期内实现城乡公共服务均等化目标更是难上加难。因此，创新建设融资模式，进行多方资金筹集是推动新型农村社区公共服务设施建设的重要保障。

结合宿州市新型农村社区试点工作的实际情况，一是政府要进一步加大农村社区建设专项资金的投入力度，加强对专项资金的管理，确保资金的使用效率；二是要借鉴我国公共服务设施建设融资模式，如PPP模式运用，赋予企业公共服务设施中市场服务部分的特许经营权，创新引入企业投资力量，大大提高融资规模；三是社区要充分利用村镇规划后腾出的土地进行村集体经济发展，拓展农村社区公共服务设施后期运营资金来源。以宿州市光明村为例，在新型农村社区建设中通过合理规划，建立了家庭农场示范区、农民创业园区、蔬菜生产加工基地及休闲旅游观光区，增加村集体和居民的收入，为社区公共服务设施建设提供建设资金。

4.3 发挥“三社联动”合力作用，建立公共服务设施管理的长效机制

建立健全农村社区公共服务设施管理的长效机制，明确实施主体，推进社区服务人才队伍建设，不断提高新型农村社区公共服务水平，完善社区服务功能。宿州市新型农村社区公共服务设施不仅仅要在建设中寻求政府、企业和社区等多方的参与和联动，还应思考农村社区公共服务设施建成后的管理机制建设问题，如果采取传统的“谁使用，谁管理”的原则，必然会造成出现问题相互推诿，解决问题缺乏效率的局面。

宿州市在新型农村公共服务设施建设和管理过程中，应建立“三社联动”机制，即以政府购买社区服务为牵引，以社区为平台，以社会组织为载体，以社工为骨干，以满足社区居民为导向[8]，形成社会组织、专业社工、社区为主要参与主体的新型农村社区治理模式。目前，宿州市在新型农村社区公共服务管理体制建设上，确立了以社区自治组织(社区居委会)为主体、以社区社会组织为补充、驻村单位和村民广泛参与的社区管理架构，在此管理架构下，需要民政局及政府多部门的协助和配合，搭建农村社区与社会组织联系的纽带，为农村社区公共服务设施建设、运营及维护管理注入社会资金和力量，并为农村社区工作者的培养列入社会工作人才队伍建设中，才能真正起到多方联动的作用。

4.4 健全社区自我服务和管理机制，发挥农民在公共服务设施建设中的主体作用

新型农村社区公共服务设施服务和使用的主体是社区居民，因此，要充分发挥农村居民在新型农村社区公共服务设施建设、使用和管理的能动作用，以完善新型农村社区公共服务设施的管理。宿州市在新型农村社区公共服务设施建设中，首先，应加大宣传力度，改变农民观念，使农民认识到农村社区公共服务设施建设的重要性；其次，应该拓宽农民参与社区公共服务设施建设和使用的渠道，完善参与机制[12]。应通过组织社区活动、搭建社区互助服务、志愿者服务平台，增强社区居民认同感，形成社区全员参与机制；最后，在公共服务设施的使用和管理方面，在社区居委会下设社区服务设施维护和管理机构，对公共服务设施的使用进行管理，出现问题及时进行解决，真正形成村民的自我管理和社区管理、政府监督管理的合力作用。

5 结语

新型农村社区公共服务设施的配置比与城市相比更为复杂，要实现城乡公共服务的均等化不仅要研究其配置标准，同时还需要充分考虑地区经济发展、居住习惯、农村社区类型等差异。宿州市新型农村社区公共服务设施的配置问题研究是新型农村社区建设试点工作的一次尝试，为了构建更为完善的宿州市新型农村社区公共服务设施的配置标准，还需要对宿州市新型农村社区居民需求进行调研，为宿州市新型农村社区公共服务设施配置的合理性和可行性起到重要的支撑和参考意义。

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