摘 要 在快速城镇化的背景下，农村“以县为主”的基础教育管理体制面临新情况、新问题。各地方政府因地制宜，在“以县为主，县镇统筹共管”，“中心校”、“学区制”、“联盟校”，“村校一体化”，农村小规模学校管理，“城乡理解”等方面作了积极有益的探索。我们需要坚定价值引领，鼓励地方政府改革创新，鼓励社会多元力量参与，共同推进农村教育健康、持续发展。

关键词 农村教育 基础教育管理体制 公平 质量

长期以来，农村教育是影响和制约中国教育发展的关键。我国农村教育的发展，受到诸多因素的影响。其中，教育管理体制是重要的影响因素。半个多世纪以来，我国基础教育管理体制经历了多次调整与变革，对农村教育产生了深刻的影响。在新的历史时期，城镇化的大力推进，农村教育管理体制如何应对改革发展的新趋势，如何更好地适应农村教育的未来发展，是一个值得深思的问题。

一、历史变迁

改革开放以后，国家开始重新思考“国家主导型”的基础教育办学体制，相应的开始放权给地方，国家不能包揽一切，需要动员全体人民，“人民教育需要人民办”。20世纪80年代初，国家开始实施行政体制和财政管理体制（“划分收支，分级包干”）改革，拉开了教育行政管理和财政投入分权化的序幕。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》初步确立基础教育实行“分级办学，分级管理”的办学体制，即国家和地方分级办学，分级管理。1986年颁布的《义务教育法》在法律层面上对此作出了规定。至此，“县办高中、乡镇办初中、村办小学”这样的办学体制及相应的管理体制形成并在一定历史时期内发挥了关键作用。这样的办学体制及管理体制也是历史发展的产物，体现了“效率优先，兼顾公平”的價值取向[1]。在整体办学效率相对提高的同时，也暴露出一些问题，特别是1985年以来对农民征收教育附加费等各种“教育集资”，以及1994年国家实施的“分税制”改革，造成了地方“财权”与“事权”的不匹配，财权上升，事权却下放，地方办学经费捉襟见肘，农村教育发展面临资源严重短缺的困境，农村教育发展举步维艰，乡镇难负其重，普及义务教育的难度加大。这使得基础教育管理体制的改革被正式提上了决策议程。

2001年国务院印发了《关于基础教育改革与发展的决定》，对原有的基础教育管理体制进行了调整，正式提出农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，并针对20世纪80年代以来各级政府管理基础教育的责任进行了重新规定。虽然2001年确定的“以县为主”的农村基础教育管理体制适应了时代发展的需求，但是在基本实现普及九年义务教育的情况下，国家开始对之前的“县办高中、乡镇办初中、村办小学”的学校布局进行调整，其目的是所谓的“优化教育资源配置”，凸显“效率优先”的基本价值取向。同时，在撤乡并镇的城镇化背景下，农村村小、教学点等农村学校被大量合并或撤并，农村中小学由农村向县镇、城市集中，由此产生了一些新的问题，例如新的流失辍学、农村寄宿制学校、城镇巨型学校和“大班额”、农村师资匮乏、教育经费保障机制等诸多问题，困扰着基础教育的发展，影响了几千年的乡村文明。这些新情况、新问题，突显了城镇化背景下教育问题的严重性和复杂性。

进入21世纪，在完善市场经济体制和健全公共财政体制的过程中，中国进一步强化各级政府提供公共教育服务职责，同时加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力和统筹力度，试图统筹解决“以县为主”的管理体制产生的新问题。“省级统筹，以县为主”成为新时期指导农村教育发展的管理体制。这一提法在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中得到明确规定。“省级统筹，以县为主”显然提升了农村基础教育管理的层级，然而，乡镇仍是农村基础教育管理的“最基层”，直接面对村小、教学点等基础教育学校，如果忽略或无视“乡镇”对农村基础教育的基本责任的话，“省级统筹，以县为主”也难以落实。在城镇化背景下，这种管理体制也面临诸多困难和问题。但是，各地作了许多有益的探索和尝试，试图来解决这些问题。

二、地方的改革探索

1.探索完善以县（市、区）为主，县（市、区）、镇（街）统筹共管的基础教育办学体制

随着城镇化进程的推进，县际差距进一步拉大，一批经济发达乡镇的财政实力已抵得上某些县、甚至几个县，然而，一些薄弱县的财政实力十分有限，还主要依靠国家的财政转移支付。这就使得现行“以县为主”的基础教育管理体制难以适应现实的社会经济发展需要，需要各地因地制宜，在自己的现实基础之上寻求合适的管理体制。例如，广东佛山作为经济发展水平十分好的地域，如果还沿用“以县为主”的管理体制的话，难以适应其发展的需求。为此，佛山推行“大部制”改革，对乡镇重新赋权，下置前移，成立镇教育局，使其承担相应的教育职责，初步形成了“市级教育统筹——区级教育管理——镇级教育执行”的基础教育管理体制，满足了本区域的基础教育发展需求。

2.探索“中心校”、“学区制”、“联盟校”等多种管理模式，促进县域均衡发展

首先，“中心校”管理模式。农村撤点并校政策的实施使得农村中小学向乡镇中心校集中，中心校资源充足，师资配置相对合理，有能力承担起县教育主管部门的部分职责。因此，一些地方，例如安徽、湖北等地，明确提出中心校对村小及教学点的统筹管理职能，无论是行政管理，还是教学指导、资源配置等，均由中心校统筹管理。事实证明，中心校确实发挥了积极作用，是县教育主管的职能延伸，对于教育公平的保障起到了关键作用。其次，“学区制”管理模式。为打破原先县、乡、村分级办学模式和资金使用模式，河北承德市自2004年在围场县按照交通相对便利、区域位置相对集中、教育资源相对均衡的原则，以人口出生率为依据，打破乡村行政区划限制，将全县划分为12个学区进行建设，实现规模化办学，带动了整个区域基础教育的均衡发展。最后，“联盟校”又称“伙伴校”。这是一种以教师发展带动学校发展的管理模式，成都市青羊区、北京市顺义区、成都市武侯区、天津市河西区、山西太谷县、浙江缙云县等地都在探索实施这一发展共同体模式。联盟校发展的关键在于学校对“共同体”的理解，是否在彼此学习、资源共享的基础上，有相对稳定的机制去促进教师专业发展、学校长远改进和学生生命发展。然而，目前大部分学校还是出于现实利益或资源获得去构建“共同体”，难以持续。endprint

3.探索“村校一体化”管理，密切学校与乡村社区的联系

从农村基础教育管理体制的历史变迁来看，虽然20世纪80年代的“以乡镇为主”的教育管理体制在新的历史时期面临诸多问题，但是至少对于基层的农村学校尤其是村小及教学点而言，这种管理体制不仅保障了基本的教育公平和受教育权，更为重要的是它对于乡村文明的发展起到了关键作用。然而，2001年后确定的“以县为主”的教育管理体制，淡化了乡镇这一层级在农村教育中的职责，由先前的“负责”成为了目前的“支持”或“协助”。如果县级教育主管部门统筹得力，县级经济财力充足的话，不太会影响农村教育的发展。但如果县级经济财力有限，县级教育主管部门统筹不力的话，乡镇这一层级在联系基層学校方面还是能够发挥一定的作用。例如，山西祁县段家窑小学进行的“村校一体”的探索，取得积极的成效。“村校合一”简而言之就是村、校资源共享达到最大化。此外，浙江绍兴上虞市、湖北襄城区、山西芮城县等地开展的“以乡土为根，注重乡土文化传承”的“新乡村教育”活动也使学校成为乡村社区的文化中坚，密切了学生与社区的联系。

4.创新农村小规模学校的教育管理模式

农村小规模学校是伴随撤点并校政策实施而出现的以村小或教学点为代表的人数在100人以下的农村学校。这些学校因为位置偏远、人数较少，往往被人忽视。据相关数据显示，农村小学教学点占全国小学校总数的近25%[2]。这些小规模学校是真正的“底部”，关涉着教育公平的真正实现，需要“攻坚”。然而，由于他们存在分散，人数较少，县域教育主管部门往往忽略他们的存在。然而，一些县域比较重视他们的存在。例如，湖北省红安县采取“九年一贯，点校一体，区域式的管理模式”。湖北省建始县实施“1+N”的管理模式，即1所片区小学带N个教学点，实行统一领导、统一经费，统一师资、统一课表。甘肃甘谷县实行挂靠管理，将村小及教学点纳入完全小学及九年一贯制学校统一管理。

三、反思与建议

1.坚持“儿童优先发展”，“公平与质量并重”的基本价值取向

纵观农村基础教育的发展，长期以来，受城乡二元价值取向的影响，我们并未将“儿童优先发展”的理念落实在具体行为中，尤其是对于农村儿童而言，生活在村小或教学点的儿童是农村教育的“后20%”[3]，他们的教育及发展状况亟待改变。“为了每一个农村儿童”是农村基础教育的出发点和基本价值。确保每一个农村儿童的教育权利和教育机会，让他们有学上和上好学，是落实以人为本的科学发展观的基本要求。为了确保每一个适龄儿童少年都能接受教育，义务教育确定了“就近入学”的基本原则。它不是一般性的工作要求，而是法定的准则，是地方政府依法行政和依法办学必须遵循的。近年农村的撤点并校使农村儿童就近入学的权利受到极大的侵害，产生了严重的后果，需要加以纠正。贯彻就近入学不能搞“一刀切”，就近入学的具体标准可以多元化，中央的政策不宜过于具体，给地方充分的伸缩余地，并且对城市、农村、不同地区实行符合当地实际的管理机制、编制、待遇、教育内容和方法。

如果说20世纪80年代初到20世纪末的“分级办学，分级管理”体制是坚持“效率优先，兼顾公平”的价值取向的话，那么2001年以来的“以县为主”体制则是“兼顾公平与效率”。在推进教育现代化过程中，我们可以看到，政府的政策调整及设计已经差不多。未来农村基础教育的发展，需要立足基础教育的“基础性、生命性与发展性”，坚持“公平与质量并重”的基本原则，呼唤教育本真回归，加强学校办学自主权，走向真正关注教育质量和教育品质的现代学校制度建设。

2.鼓励地方政府职能转变，因地制宜，改革创新

纵观中国建国以来的基础教育管理体制改革，我们可以看到，教育作为社会管理和公共服务重要组成部分，属于中央和地方交叉性事务，发展和管理教育是各级政府的重要职责，也是理解中国基础教育管理体制改革的关键。中央政府要加强对全国教育事业的宏观管理和指导监督职责，重视制定法律和政策优先保障农村教师队伍，加大对农村教育的财政支持力度。地方政府要强化“省级统筹”，承担更多的责任，促进资源资金的合理配置，规划好农村基础教育学校的布局调整，加强对学校的业务指导和财政支持，为整体提升义务教育质量提供必要的基础性保障。同时，鼓励地方政府根据自己的现实情况，因地制宜进行大胆改革探索，在中央政策的指导下，创新原有体制。

3.下放农村基础教育管理重心，加强乡镇教育统一领导的建设

如上文所述，“省级统筹，以县为主”的教育管理体制，难以关照到乡镇的基层学校，需要降低管理的中心，合理发挥乡镇密切联系基层学校的优势。小规模学校主要存在于人口分散的广大农村和边远地区，均为乡镇所属的村小或教学点。县市教育行政部门由于难于顾及，应在加强宏观管理的前提下，把对于这些微型学校的行政管理、教学指导、师资配置等职能交给乡镇或中心学校。由于微型学校特别贴近当地村民，也应把这些校点纳入所在村委的管理、支持和监督范围。

在生源多、学校多的乡镇可以设立专门的学区教育管理委员会（学管委），主要承担全乡镇所有大小学校的教育管理职能、教师流动和教师培养职能，学校后勤保障职能[5]。加强学区建设，充分发挥学校管理、协调与带动作用。无论是区域性的生态学区，还是乡镇范围内的体制学区，也包括乡镇中心学校，都有义务和责任带动农村小规模学校的建设和发展。尤其是要协调学区内各类资源的优化配置，比如名师资源、现代化信息资源以及体育场地、图书资料等，这些都可以在区域内打通使用，资源共享。发挥中心学校对一般学校和教学点的示范作用、引领作用和指导作用，学区或中心学校开展教研活动都应吸纳小规模学校参与。

参考文献

[1] 何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949-1997）[M].海口：海南出版社，1998.

[2] 21世纪教育研究院.农村教育向何处去——对农村撤点并校政策的评价与反思[M].北京：北京理工大学出版社，2013.

[3] 刘胡权主编.底部攻坚——农村小规模学校的振兴[M].北京：北京理工大学出版社，2015.

[4] 鲍传友，冯小敏.徘徊在公平与效率之间：中国基础教育管理体制变迁及其价值向[J].教育科学研究，2009（5）.

[5] 朱小蔓，李敏.“以县为主”农村义务教育管理体制下的教师专业管理[J].教育发展研究，2008（11）.

[6] 金燕，彭泽平.新中国基础教育管理体制改革：历程、经验与启示[J].教育学术月刊，2016（2）.

[7] 鲍传友.“以县为主”基础教育管理体制的公平与效率问题及思考[J].教育科学，2009（6）.

[作者：李俊（1972-），男，云南宣威人，曲靖师范学院教务处副处长，副教授。]【责任编辑 刘永庆】endprint