李国敬

在我国随着社会的发展，信访工作中遇到的新情况、新问题层出不穷，现行信访工作法规与社会发展的新形势不相适应的情况逐步显现。因此，完善信访立法，使信访工作早日走上法治化轨道已势在必行。

一、当前我国信访工作面临的问题

（一）信访总量始终高位运行，各类矛盾纠纷交织复杂

近年来，信访部门受理信访案件数量始终居高不下，且呈逐年增长趋势。政法、城建、纪监、国土、人社、三农等六类信访案件多发高发、集中显现。与此同时，一些上访群体，虽然来自不同地区、上访诉求不同，但是在利益的驱使下，相互串联聚集、“抱团”上访，使各种矛盾纠纷交织叠加、错综复杂，处理难度和成本明显加大。

（二）缠访闹访等违法行为增多，以闹求决、以访压法现象突出

少数信访人在利己思想的驱使下，认为只要把事情闹大，上级就会重视、解决，他们吃准了政府要稳定、怕出乱子的“软肋”，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的手段在实践中屡试不爽，一旦未能达到他们的期望，就采取集体上访、越级上访等极端方式给党委、政府施压。有些信访群众在上访过程中喊口号、打标语、穿状衣，有的甚至采取拦截领导同志车辆、堵塞交通、自杀自残、伤害他人、报复社会等极端方式，严重扰乱信访秩序和社会安全稳定。

（三）复查复核制度功能弱化，许多信访事项终而不结、无限申诉

从现实情况看，信访人不服信访处理意见，绝大多数选择越级上访甚至进京非正常上访。有的地方对复查复核和依法终结工作认识不到位、工作不规范、结果不执行，造成复查复核信访事项缺乏公信力和权威性；有的地方和单位为了息事宁人，往往会突破相关法律和政策，满足信访人一些过高或无理要求。一些信访群众错误地认为，最便捷的救济途径并非复查复核而是越级上访，使复查复核的职能作用日益削弱，许多信访事项终而不结、无限申诉。

（四）信访部门职能界限不清，存在“小马拉大车”现象

从制度设计上，信访部门的职能就是接待群众来信来访，解答有关政策法规，然后交办给有关单位、部门来解决，承担着“分流”和“督促”的功能。而现在信访却成了老百姓的“万能钥匙”，信访工作“包打天下”的错误认识已在许多上访群众心中根深蒂固。由于职能界限不清，大量社会矛盾涌入信访渠道，导致“小马拉大车”现象日益严重，影响了信访工作主要功能的发挥。

二、当前信访工作面临问题的原因分析

（一）信访法律制度不健全，对违法信访行为缺乏有效处置手段

由于《信访条例》属于行政法规，不能设定限制人身自由的行政处罚，违法信访行为是否构成治安管理处罚的认定标准较为模糊。虽然公安部印发了《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见的通知》，但作为部门文件约束力有限，加之公安机关对可能引发舆论炒作、复议诉讼的顾虑，使违法信访行为的处置乏力，在一定程度上助推了某些信访人缠访闹访、非正常上访现象的发生。

（二）信访部门职能定位不准，且权责不平衡

但现阶段，许多信访人甚至部分领导干部把信访工作等同于信访部门的工作，发生信访问题不是要求职能部门依法解决，而是统统把信访部门作为解决问题的主体，指派信访部门去处理。此外，一些地方信访部门对信访工作理解简单化、外延扩大化，过于揽权、托大，导致信访部门“越位”甚至“错位”问题突出。

（三）存在信访不信法、信上不信下的思想

目前大多数信访人都是来自社会底层的弱势群体，他们反映的问题也确有因基层干部不作为、乱作为造成的，导致信访人对基层部门和基层干部失去信任，或者认为基层干部职低权小办不成事。久而久之，就形成了“信访不信法”、“信上不信下”的怪圈。

（四）宣传教育力度不够，群众依法逐级信访意识淡薄

当前，信访工作是做得多、说得少，信访法规宣传和舆论引导工作在不少地方仍是薄弱环节，缺乏主动性、针对性和实效性，法规宣传和舆论引导形式单一、途径狭窄、效果不明显，正面、主流声音不够强大。这导致群众对依法逐级走访的相关政策知之甚少，或者是仅仅知晓此事但并未真正深入人心。

三、完善信访立法，推进信访工作改革发展

（一）信访立法要界定“三个边界”

1.程序设计要科学。一是解决信访事项办理质量不高的问题，从严设计登记、告知、转送、交办、督办、回复等关键环节，建立初信初访首办责任制，防止“初转重”、“信转访”。二是解决公开透明问题，推行“网上受理、网下办理、网上回复”的信访事项办理新机制，实现办理过程和结果信访人随时可查询、可跟踪、可督办、可评价，打造“阳光信访”。三是解决“第二邮局”问题，真正落实领导责任、职能部门责任、基层属地责任“三个责任制”，彻底消除信访事项在信访部门和责任单位之间转来转去的现象。四是解决缺乏实体正义的问题，健全完善督查督办工作机制，改变责任单位“自己充当自己的法官”的现象。

2.受理范围要理清。信访工作机构应着力在三个方面发挥作用：一是对于其他权利救助途径无法解决的问题，包括疑难复杂信访问题、历史遗留问题以及需要多个部门联合办理的重大信访事项，为信访人搭建平台。二是切实履行好“改进工作、完善政策、给予处分”三项建议权，依法监督行政机关办理信访事项，督促责任单位依法按期解决信访事项。三是通过信访收集社情民意，汇总社会不同层面、不同群体的利益诉求，形成合理化意见建议和形势分析，一方面为党委、政府提供科学决策参考，另一方面为信访人提供政策咨询服务。

3.信访功能要界定。具体要实现“一收一放”：“一收”，就是收拢信访工作作为承载化解社会矛盾纠纷、维护社会稳定的功能，把不应有的职能从信访工作中剥离出去，将矛盾纠纷引入法治化解决轨道；“一放”，就是放大信访工作作为公民政治参与和利益表达的主渠道作用，使信访工作回归其法定职能，真正做到不越位、不错位、不缺位。

（二）信访立法应坚持“四个原则”

1.要坚持践行法治精神，利于推动信访工作制度改革的原则。2.要坚持有理推定，利于推动“事要解决”的原则。3.要坚持“双向规范”，维护社会和谐稳定的原则。4.要坚持发扬社会主义民主，维护信访群众合法权益的原则。

（三）信访立法要解决“五个问题”

1.解决越级上访重复登记问题。严格落实首办责任制，引导基层切实把工作重点转移到狠抓初信初访办理质量上来，方能有效减少重复信访、越级走访。

2.解决缠访、闹访、非正常访引发的“示范效应”问题。对缠访、闹访行为科学界定，区分与违法信访的行为边界。同时，对缠访、闹访、非正常上访等违法信访行为分别明确依法教育、规训、处理的责任单位，坚决防止失之于宽、失之于软。

3.解决上访职业化问题。进一步明确责任、理清路子、准确定性，做到有法可依、依法处置，绝不能乱开口子，姑息迁就。

4.解决信访终而不结问题。通过立法，明确信访终结范围，只有无法进入法定渠道的信访事项，才能启动信访办理、复查、复核程序；严格信访终结程序，对工作流程不规范的，制定并落实详细的程序性规定；提高信访终结质量，凡是经省（自治区、直辖市）人民政府复查复核工作结构审核认定办结或已经复查复核终结备案的信访事项，各级人民政府信访工作机构和其他行政機关不再受理，确保信访程序一经终结，信访人心服口服，息诉罢访。

5.解决群众信访不信法问题。关键是要提高司法的权威性和公信力，让当事人切实感到只要依法按程序就能公正有效解决问题。要将信访立法同司法体制改革结合起来，真正把部分社会矛盾的解决导向司法渠道，实现以法定途径优先，司法救济与行政救济同样管用的效果。