赵改

中办、国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，对审计事业发展提出了新目标新要求，要大力推行现代综合审计模式，在管理模式和组织方式上实现七个“一体化”。这对基层审计机关推进审计全覆盖、增强审计监督合力、提高审计工作水平具有十分重要的意义，也对基层审计机关转变审计观念、优化组织管理、提升审计能力提出了新的挑战。特别是在省以下地方审计机关人财物管理改革试点地区，基层审计机关更具推行一体化综合审计模式的有利条件。审计一体化，就是要把审计作为一个大系统，发挥审计工作的整体功能，是当今审计工作与时俱进的具体体现。

一、实行审计一体化现代综合审计模式的必要性和重要意义

审计一体化，这是一个系统工程，需要多方面的共同努力。从大的方面讲，国家审计的主要职责是审查政府决算和财政收支的真实、合法、有效，为政府提供依法行政服务；从审计的社会环境来看，审计这个大系统是由政府审计、内部审计、社会审计构成的相互联系的有机整体，各自发挥着不同的职能作用。就国家审计而言，如何通过审计使资源得到有效利用，社会财富得到依法保障，国有资产得到保值增值；就社会审计而言，如何通过审计使投资者、经营者和社会公众的利益得到保障，各类组织的信息得到充分披露；就内部审计而言，如何通过审计使组织内部的各种职能有效发挥作用，使组织得到可持续发展。这三类不同主体的审计应共同围绕着“摸家底、揭隐患、促发展”审计的指导思想，有效地开展审计工作。而基层审计工作的现状，面临不少问题：一是审计任务繁重，审计人员的知识结构和作用发挥不足。二是审计主体之间关系不顺，存在重复监督的问题，影响了审计职能作用的发挥，也给被审计单位带来了工作上的不便。比如对国有企业的监督，有国家审计机关的审计监督，有会计师事务所的财务报表审计，有国家政府委派的监事会的监督，有内部审计部门的内部审计，还有财政、税务等部门的监督，监督的主体很多。三是审计发现被审计单位屡禁不止、屡查屡犯，整改不落实的问题较为突出，这就迫切需要构建审计一体化。

实行一体化现代综合审计模式，是审计组织管理模式的深刻变革，是“十三五”时期审计理念、审计制度、审计方式创新的重要体现，也是落实《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》、改革审计管理体制的重要手段。对基层审计机关而言，有着非常重要的意义。

（一）模式更趋现代

大力推行现代综合审计模式，树立科学的国家审计观，创新审计管理模式和组织方式，形成财政、金融、企业、经济责任、资源环境、民生审计一体化，境内与境外审计一体化，审计发展规划、年度计划、项目方案、组织实施一体化，审计一线作业与后台数据分析一体化，审计实践总结与理论研究一体化，查处问题与促进发展、分析原因与推进改革、促进整改与推动问责一体化，惩治腐败与促进廉政、揭示风险与维护安全、促进公平正义与推进民主法治一体化。

（二）审计一体化有利于强化上级审计机关对下级审计机关的领导

不仅可以更好地保障基层审计机关依法独立行使审计监督权，而且有利于推进审计全覆盖、增强审计监督整体效能、提升审计工作的层次和水平。

（三）定位更趋合理

适应新常态，践行新理念，正确把握改革和发展中出现的新情况新问题，既不能以新出台的制度规定去衡量以前的老问题，也不能生搬硬套或机械地使用不符合改革发展要求的旧制度规定来衡量当前的创新事项。坚持依法审计，坚持问题导向，坚持客观求实，坚持鼓励创新，坚持推动改革。

二、公共财政审计一体的实践与讨论

就基层审计机关而言，关注审计一体化，更应关注科学发展，关注公共财政的走向，审计机关应重视对财政审计一体化的认识和目标把握。

财政审计一体化与传统的财政审计相比，在定位上更为灵活，认识上更为深入，组织上应更为周密。

首先，在定位上，财政审计一体化的取向目标，更注重公共财政支出的合规性和效益性；在资金的界定上，不仅要看财政预算资金，而且应该关注其他非税性资金和国有资产的运行；在审计项目上，不仅要看本级预算执行，而且更关注财政性投资建设、专项资金使用管理，主要预算部门预算执行的情况。在一个大的公共财政资金和资产运行框架内，来审视本地区财政综合经济的运行质量和存在的问题，反映和揭示宏观层面的情况，结合党委政府科学执政的方向和经济社会发展的重点，来提升审计的运用成果。而传统财政审计的目标定位，主要侧重于收入的真实性和合规性。

其次，在认识上，传统的财政审计是针对本级财政（或者说对财政部门）的年度预算收支审计，侧重点主要是预算审查、数据核审、批复程序等环节的审查；而财政审计一体化更關注年度预算执行的系统性。因此，对公共财政资金运行一体化的认识和评价更加深入、更加全面。

最后，在组织上，财政审一体化这种资源整合，不仅有审计对象的配置，还有审计力量的配置，包括社会审计力量、内部审计力量的配合。在审计对象、审计力量、审计信息、审计资源共享的条件下，审计一体化的价值取向十分清晰，审计职能的履行具有高度的统一性和针对性，这对审计组织者来讲是一种考验，需要一种宏观的跨学科的驾驭意识，以便能生产出更好的“审计产品”。

曾有学者提出“国家审计的产品就是审计信息”，这个观点十分形象、恰当，如果审计最终产品是审计报告和审计信息，只是会计数据的确认和罗列，而不能经常地适时地从财政经济一体化的角度提示分析，为党委政府的科学执政的领导和公共财政的分配导向，提供科学的、有建设性的审计评价和监督，审计的公共性监督和评价的职能必将弱化。

近几年来，在漯河市审计局的领导下，源汇区审计局先试先行，不断探索审计一体化，以政府性资金为审计内容，以公共财政制度建立和完善为目标，以政府预算为纽带，以整合审计计划和统筹审计资源为抓手，以统一的审计工作方案为平台，从宏观性、建设性、整体性层次整合审计成果的财政审计工作体系，踏准一体化进程，促进审计工作实现“四个转变”。在推进财政审计一体化方面作了如下的审计实践：

实践A：完善一个体系。即：以构建财政审计大格局为核心，积极推进预算执行、政府投资、资源环保、民生资金、经济责任、其他财政收支审计六大审计一体化。六大审计一体化是对财政审计一体化的具体化和细化，是对财政审计一体化审计模式的丰富和发展，是“一体”之“六翼”。在构建财政审计大格局的总体目标下，做深预算执行审计、做强政府投资审计、做实其他财政收支审计、做大资源环境审计、做好民生资金审计、做优经济责任审计。

实践B：围绕一条主线。即财政审计工作始终围绕预算执行审计这条主线开展，以促进预算管理的规范性，提高财政资金的效益性为目标，在指导思想上树立为党委政府决策管理和人大常委会财经监督服务，推进公共财政审计制度的深入。由于预算执行审计是一项统揽全局的系统工程，涉及范围广、审计对象多，必须统筹全局审计资源，形成“一盤棋”的工作局面。为此，源汇区审计局成立了预算执行审计工作领导小组，统一领导和组织调度全区的预算执行审计工作。在审计工作中，坚持从预算执行审计的重点和总目标中分解出各专业审计的具体目标，将中央宏观政策措施落实、财政预算管理、部门预算执行等审计情况统一纳入大财政审计范畴，以达到专业审计与预算执行审计的内容和目标有机衔接，从而形成了一个分工协作、密切配合的审计互动机制。

连续3年来，审计机关对本地区财政预算执行进行客观反映和提示问题的同时，对预算执行中发现的18项重要事项及问题提出审计建议，并以审计要情、信息的形式反映，引起了党委、人大、政府的高度重视。财政部门及相关政府部门有效执行审计意见，落实审计结果，区政府及有关部门随之形成会议费、差旅费等一批政策性的规定，极大地丰富了财政审计的内涵，使审计成果得到有效的转化。

实践C：突出一个中心。即财政审计工作要服务于源汇区经济社会又好又快发展这个中心。结合部门决算、财政绩效、专项资金、转移支付、政府采购等关联问题，拓展财政审计一体化的内容，探索对财政重要的专项资金的跟踪监督，一是重点关注国家宏观政策方针的执行情况。2009年至2016年，源汇区审计局组织5个科室，统一抽调人员，配合市局对2009年地方政府债务资金进行审计，在审计过程中，向被审计县党委、政府，相关管理部门和项目责任单位提出审计整改意见和建议20余条，这些意见和建议绝大部分被采纳，促进了相关问题的解决，切实发挥了审计的免疫系统功能和建设性作用。2016年，在市局统一部署和安排下，源汇区审计局对本区2015年度债券资金进行审计。二是重点关注我区经济平衡协调发展情况。根据省厅和市局方案的要求，2013年至2016对年组织力量对全 100多家单位稳增长，保民生进行了审计，同地对我区财力情况实施审计调查，摸清了各个区的财源结构和财政资金结余结转情况，为区领导及相关部门指导区级经济均衡发展、调整经济结构、转变区级经济发展方式提供了参考依据。同时有效地促进了财政资金使用管理部门的责任意识，提高了财政资金使用的绩效性。

实践D：注重一个整体。即财政审计的完整性和宏观性。一是常规审计内容的完整性，本级预算执行审计既关注预算内资金，又关注预算外资金；既关注财政资金的管理和使用情况，又关注资产的配置和管理情况；既关注一级预算单位的预算执行情况，又关注二、三级预算单位的预算执行情况；既关注部门预算执行情况，又关注专项资金的管理使用情况；既关注资金管理使用的合规性，又关注资金使用的效益性。二是非常规审计注重财政运行的安全性。根据源汇区经济社会发展的新情况，2014年、2015年连续开展了融资服务平台建设审计、为加强政府债务监管的建议提出合理化建议，为促进我区企业快速发展提供服务。

实践E：侧重一个方面。部门预算执行审计对象多、内容广、资金量大，面面俱到、全面出击难以收到好成效。在2013年度至2016年度的部门预算执行审计侧重一个方面的重点内容。每年平均对区直6个部门项目预算编制及执行情况开展专项审计，指出部门预算未严格实行分类管理，区直部门在项目支出中安排“三公”经费等问题。在2015年度预算执行审计中，对全区财政存量资金及管理情况开展审计，摸清财政存量总体规模，并在同级审报告中进行披露，引起了区人大、区政府的高度重视。并积极组织人员核实，盘活财政存量资金900多万元，进一步提高了财政资金使用效益。

实践F：紧盯一个重点。近年来，根据财政公共性建设投入增多的特点，财政审计都紧盯重点部门、重点资金、重点项目。对社保、民政等管理资金较多的重点部门基本做到了年年审，对优抚、救灾、医疗救助资金，就业培训资金、节能环保资金等重点资金实行轮番审；对政府重大投资项目，重大民生工程实行全程跟踪审计，积极落实和建立国家建设投资项目的审计制度，推进国家建设项目的必审制，3年来，先后实施投资审计项目28个，核减和节约财政性建设投资近2000万元，为提高财政投资的绩效，筑起一条新的监督防线。

三、实施公共财政一体化应做好以下几个方面

（一）推进审计目标一体化，增强财政审计的整体性

财政审计工作应结合当前经济社会发展状况，围绕审计目标，明确审计重点，积极推进健全统一和完整的政府预算，积极推进深化财政体制改革，积极推进完善公共财政体系，积极推进提高预算执行效果，积极推进政府重大投资项目绩效评估，积极推进财政法制化建设和反腐倡廉建设。实施审计过程中，紧紧围绕财政审计目标，进一步分解各专项目标，使总体目标与具体目标之间、具体目标与专项目标之间建立起有机联系，在大财政审计格局的总体目标的框架下，使各项审计目标形成相互依托、相互补充、相互衔接的有机整体，着力构建目标统一、内容衔接、层次清晰、上下联动的财政审计大格局。积极主动地为改革发展和构建和谐社会服务。合理分解财政审计目标。

（二）推进审计项目一体化，提高财政审计的完整性

牢固树立“凡是政府应该管的钱都是国家财政”的理念，将全部政府性资金都纳入审计范围，充分利用各专业审计和审计调查的特点和优势，大视野、宽范围地开展审计工作。一是注重审计范围的全面性。以大财政审计格局的视野，从整体上谋划好项目计划，使审计工作反映的内容更加全面。二是注重审计项目的协同性。围绕全部政府性资金，将所有审计项目纳入财政审计“一盘棋”来通盘考虑，使审计项目既体现宏观性又具有专业性，既相互联系又不失独立性。三是注重审计项目的时效性。在审计时间的安排上要服从和服务于“两个报告”的时间要求，做到超前谋划，提前准备。

（三）推进审计内容一体化，实现财政审计的效益性

按照温家宝总理“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的要求，坚持“揭示问题、规范管理、促进改革、提高效益、维护安全”的总体思路，不仅要加大执法力度，严格依法揭露、依法处理违反财经法律、法规的问题，而且要围绕贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式、促进经济社会又好又快发展等要求，进一步加大审计力度，积极发挥审计“免疫系统”功能。

（四）推进审计资源“一体化”，做到“六个结合”

实施财政审计一体化，关键是要整合审计资源，创新审计方式，不断提高审计能力和水平。一是完善管理方式。按照财政审计一体化的总体要求整合审计项目计划，坚持做到“五统一”和“六结合”。“五统一”即统一审计计划、统一审计方案、统一审计实施、统一审计报告和統一审计处理。“六结合”即同级审与上审下相结合，财政审计与金融、企业、经济责任、资源环境和涉外审计相结合，审计与审计调查相结合，常规审计与跟踪审计相结合，真实合法性审计与绩效审计相结合，揭露问题与促进整改相结合。二是完善组织方式。在资源配置上，树立全局“一盘棋”的思想，打破科室界限，按审计项目、审计类型和审计内容进行统一整合，实行统一指挥、统一要求和统一协调，实现以人力资源的整合带动信息资源和技术方法的整合，促进审计效率和审计质量的不断提高。三是完善工作方式。根据项目特点，科学选择审计、审计调查和跟踪审计等方式，探索“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的计算机审计方式和大项目管理模式。坚持多种审计类型、多种审计手段和多种审计方式的有机结合，积极探索和推广多专业融合、多视角分析、多方式结合的财政审计管理办法，以加大审计力度，满足经济社会发展对审计的多方面需求。

（五）确定审计终极目标，推进审计成果一体化

推行审计一体化，其最终的目标，应该是不断深化财政审计的内涵，提升财政审计的质量，综合反映财政经济的情况和问题，从加强财政管理、推进体制改革和提高财政绩效水平的高度进行整合，并使之与预算执行审计结果结合起来，从体制、机制和制度方面加以综合分析，提出对策建议，增强“两个报告”反映内容的宏观性和全面性，实现审计成果的最大化。从宏观管理的高度进行分析、研究，力求从苗头上发现倾向性、从个性中寻求普遍性、从动态中把握规律性，从而提出有分量的报告材料，形成具有价值的审计产品，从而达到预期的审计效果。使审计的一审多果、一果多用，使财政审计的成果得到充分的综合利用，更好地发挥出审计的建设性作用。

四、推进“一体化”现代综合审计模式的对策思考

刘家义在全国审计工作会议上指出“随着形势发展，又出现一些新困难新挑战，科学审计理念还没有完全落实到位，审计队伍素质、组织管理模式和技术方法等还不适应发展需要”，“全国审计工作发展不平衡、尚未形成整体合力，一些基层审计机关建设需要加强”等问题。因此，基层审计机关必须树立科学审计理念，依靠创新破解难题，从转变审计观念、优化组织管理、提升审计能力等方面着手，推进一体化，提高审计机关的整体效能最终为社会公众和党委政府提供更加丰富的审计产品，使审计的成果得到有效的提升和利用。

（一）树立全局“一盘棋”的一体化审计理念

审计机关要把思想和认识统一到审计署决策部署上来，在谋划和部署审计工作时要摒弃“地盘意识”，打破狭隘的行业审计观、项目审计观、区域审计观，切实树立全国、全省审计“一盘棋”的一体化审计理念。特别是省以下地方审计机关人财物管理改革试点地区，上级审计机关要强化对下级审计机关的领导，县区级基层审计机关则要增强一体化观念，健全重大事项报告制度，审计项目计划要报上级审计机关批准，重大审计结果、重大问题线索、重大事项要及时向上级审计机关报告；要积极服从上级审计机关的领导，不仅是审计业务要认真接受上级审计机关的考核和检查，领导班子和干部队伍也要认真接受上级审计机关的考核和监督。

（二）建立一体化审计模式

在国家层面，需要围绕《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，进一步完善审计管理体制改革的具体实施办法，为实现一体化现代综合审计模式提供制度保障。在地方层面，上级审计机关要加强对审计计划、审计资源、审计组织的一体化统筹，增强审计监督的整体性、全局性和宏观性。在涉及全局的重大项目审计上，上级审计机关要加强业务指导、资源共享，基层审计机关则要与上级审计机关步调一致、整体推进，从而实现多专业有机融合、多层级优势互补、多部门高效协同。在审计结果上，基层审计机关要和上级审计机关形成整体的、宏观的、全局的审计结果，从而提升审计成果的层次和水平。在审计整改上，基层审计机关应借上级审计机关之力促进整改、推动问责，从而提升审计整改的成效，进一步放大一体化审计的整体效应。

（三）建设一体化审计队伍

在审计管理模式和组织方式上要实现七个一体化，其根本在于对审计队伍的一体化管理。基层审计机关要有针对性地开展教育培训，利用培训授

课、论坛研讨、案例交流、业务竞赛等多样化方式，全方位提升审计人员的职业胜任能力，并要在教育培训中突出对审计人员全局意识、宏观思维、道德修养的塑造。要有针对性地进行审计专业化分工，在各类专业审计、审计信息化、审计科研、审计管理等领域培育专家人才。要有针对性地进行审计人员选拔和交流，完善干部选拔任用和轮岗交流机制，加大上下级审计机关之间干部交流力度，有计划地选派基层审计人员到上级审计机关挂职锻炼；对于重大审计项目的组长、主审的选用，应不受地域、层级的限制，而要根据审计项目的实际需要进行调用。要有针对性地完善审计人员考评和激励机制，将审计人员的职业能力、职业质量与其职务晋升、工作待遇挂钩，进一步提高审计机关和审计人员的独立性，在推进“一体化”现代综合审计模式上迈出更大步伐。

审计一体化是新形势、新任务、新要求不断对基层审计机关和审计人员提出新考验。新形势、新环境下，审计工作要更好地服务“四个全面”战略布局，就要紧紧围绕“发展、改革、法治、反腐”，加强和改进新形势下的审计工作，不断提升审计能力和水平。使审计机关站在改革发展全局的高度开展工作，有助于完善审计结果运用机制，做到凡审必严、严肃问责，从而更好地发挥审计作用。（作者单位：漯河市源汇区审计局）