张军果

【摘要】 党的十八大以来，习主席把军民融合深度发展作为实现国家安全与发展相统一的大战略，提出了一系列新思想、新论断、新举措，形成了国防和军队建设的融合兴军篇。习主席在十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议上的讲话中，针对当前军民融合发展中存在的思想观念落后，顶层统管缺失，政策法规滞后，工作力度不强等问题，提出了“四个强化”的思想，为军民融合向深度推进指明了方向。本文解析了“四个强化”的时代背景、科学内涵、目标要求，提出了贯彻落实习主席指示精神，把军民融合引向深入的对策构想。

【关键词】“四个强化” 融合兴军 战略保障

【中图分类号】D26 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.005

党的十八大以来，习主席着眼国内外发展大势，提出了一系列军民融合深度发展的新思想、新论断、新举措，形成了国防和军队建设的融合兴军篇。特别是2015年3月12日，习主席在十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议上的讲话中，一针见血地指出，“我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段，还存在一些突出问题，主要是思想观念还跟不上，顶层统筹统管体制缺乏，政策法规和运行机制滞后，工作执行力度不够。”并强调，“要正视这些问题，坚持问题牵引，拿出思路举措，以强烈的责任担当推动这些问题的解决。”在此基础上，又提出了要“强化大局意识”“强化改革创新”“强化战略规划”“强化法治保障”。习主席这“四个强化”的战略思想，为破解现实难题、推进军民深度融合、实现强军兴军目标，提供了根本遵循和目标指向。我们必须准确领会把握，认真贯彻执行。

强化大局意识，搞好思想保障

2013年7月8日，习主席在中央军委专题民主生活会上的讲话中指出，“开拓创新，关键是解放思想。思想不解放，不可能迈开前进的步子。不能身子进了二十一世纪，思想还停留在二十世纪。要既勇于冲破思想观念的障碍、又勇于突破利益固化的藩篱，用新的理念、新的视野、新的方法、新的标准推进军事斗争准备和各项建设。” 在这里习主席虽然针对的是如何开拓创新，搞好军事斗争准备和各项建设问题，但对融合兴军战略的贯彻落实同样具有指导价值。思想决定行动，进而决定各种战略的贯彻落实效果。从这种意义上讲，对融合兴军思想认识的高度决定着融合兴军实践的深度。当前，受传统思维和利益藩篱的影响，一些单位对融合兴军战略还存在认识偏差，有的推动融合靠感情、解决问题靠人情，有的利大大干、利小小干、无利不干，有的融合别人可以、被别人融合不行，有的以为融合兴军就是地方帮军队、军队靠地方。这些模糊认识制约了融合兴军战略的深入推进。要推动融合兴军战略的贯彻落实，军地双方都要深化认识，更新思想观念，打破利益壁垒，做到应融则融、能融尽融。当下，最重要的是要牢固树立如下三种思想：

牢固树立富国和强军相统一的思想。当前，中央之所以如此重视军民融合式发展问题，是因为这是我国由大变强，进而实现和平崛起和民族复兴的必由之路。俗话说，国不富不可以养兵，兵不强不可以御敌。当前，我国正处在由大向强发展的关键阶段，各种可以预见和难以预见的风险与挑战不断增多，我国周边安全环境更趋复杂，捍卫国家主权、安全和领土完整的任务更加艰巨，迫切要求建设与我国国际地位相称、与国家安全和发展利益相适应的巩固国防和强大军队。要实现党在新形势下的强军目标，必须处理好犁与剑、市场与战场的关系，把生产力转化为战斗力，走出一条军民深度融合的发展道路，为建设现代化国防提供更加有力的物质支撑和发展后劲。同时，面对国际社会对我崛起的恐惧、猜疑乃至嫉恨，对我实施围追堵截和打压的可能性在不断增大，对我国防和军队建设的警惕性越来越强。在此背景下，要想顺利建成强固的国防和现代化的军队，只有走韬光养晦、融合兴军之路，唯有如此，我们的国防和军队才有可能实现在和平中崛起。唯有如此，我们的强军梦和民族复兴梦才能变为现实。2012年12月8日至10日，习主席在广州战区考察时就明确指出：“实现中华民族伟大复兴，是中华民族近代以来最伟大的梦想。可以说，这个梦想是强国梦，对军队来说，也是强军梦。我们要实现中华民族伟大复兴，必须坚持富国和强军相统一，努力建设巩固国防和强大军队。”为此，我们必须从富国和强军相统一的历史规律高度，从中华民族伟大复兴的中国梦的高度，深刻认识融合兴军战略的极端重要性。

牢固树立一切要从大局出发的思想。2015年3月12日，习主席在十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议上的讲话中强调要“强化大局意识”。他说：“军地双方要树立一盘棋思想，站在党和国家事业发展全局的高度思考问题、推动工作。” 2016年3月25日，中共中央政治局召开会议审议《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》和《长江经济带发展规划纲要》，习主席在主持会议时进一步强调：“推进军民融合发展是一项利国利军利民的大战略，军地双方要站在党和国家事业发展全局的高度来认识思考问题，切实把思想和行动统一到党中央决策部署上来，把军民融合的理念和要求贯穿经济建设和国防建设全过程，加快形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局。”推进军民融合、实现强军强国梦想，是利国、利军、利民的大战略，关乎党和国家事业发展全局，军地双方只有牢固树立“一切从大局出发”和“军地一盘棋”的思想，切实做到“计利当计天下利”，才能克服自身利益或局部利益的束缚羁绊，把融合兴军这个大战略真正落到实处。

“兵强方可摧敌，国富才能养兵。”这是被无数历史事实证明了的真理。当今世界，信息化戰争条件下的体系对抗，已集中表现为以国家整体实力为基础的体系对抗，而不仅仅是军事体系之间的对抗。当代科技革命、产业革命和新军事变革的发展，已经使国防经济与社会经济、军用技术与民用技术的界限越来越模糊，结合面越来越广、融合度越来越深。推进军民融合式发展，既有利于国防和军队现代化建设从经济建设中获得更加深厚的物质支撑和发展后劲，也有利于经济建设从国防和军队现代化建设中获得更加有力的安全保障和技术支持，是实现强军强国梦想的必由之路。习主席融合兴军的战略思想，反映了国防经济和国民经济发展的内在规律，反映了时代发展变化的必然要求，是我国和平崛起的必然选择。我们只有站在国家安全和发展战略全局的高度来看待这一战略思想，才能在行动上表现出高度的自觉性、积极性和创造性，才能在实践中使这一思想展示出无穷的生机和活力。endprint

习主席强调要“强化大局意识”，实质就是要转变利益观。推进融合兴军，必须打破军民界限，在整个国家利益平台上来整合利益关系，聚合举国之力，实现国防和军队的跨越式发展。这要求军地双方必须转变利益观，切实突破利益藩篱的羁绊，自觉站在党和国家工作大局的高度，坚持在大局下筹划、在大局下部署、在大局下行动，按照职责和分工抓好融合兴军工作。军队要主动“军转民”，遵循国防经济规律和信息化条件下战斗力建设规律，自觉将国防和军队建设融入经济社会发展体系。地方要主动“民参军”，注重在经济建设中贯彻国防需求，自觉把经济布局调整同国防布局完善有机结合起来。

牢固树立军民一家亲的思想。2015年3月12日，习主席在十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议上的讲话中指出：“军政军民团结是我军特有的政治优势。军队要强化宗旨意识和群众观念，积极参加和支援地方经济社会建设，以实际行动为人民群众造福兴利。……各级党委和政府要把关心支持国防和军队建设当作分内之事，满腔热情为军队建设、为广大官兵排忧解难。全党全军全国各族人民要大力弘扬军爱民、民拥军的光荣传统，巩固发展坚如磐石的军政军民关系，为实现中国梦强军梦凝聚强大力量。”我们党所领导的这支军队，之所以称之为“中国人民解放军”，是因为她来自于人民，依靠人民，服务于人民，为人民而存在、发展和壮大。我军从其诞生之日起，“军爱民，民拥军”“军民鱼水一家亲”就已成为我军的鲜明特色和政治优势。而今，习主席倡导的融合兴军思想，不仅反映了时代急需，而且也反映我党我军的传统优势。为推进融合兴军，就必须把这一传统优势发挥好，凝聚起强大的爱军兴军力量。同时，我们要看到，长期的和平环境使战争年代那种爱军拥军的意识有所淡化，军民鱼水关系有所疏离。为此，要以贯彻落实习主席融合兴军战略思想为契机，深入开展全民国防教育，努力把习主席融合兴军思想变为全党全军的思想共识，充分发挥军民团结优良传统的桥梁纽带作用，积极探索新形势下军民共建的方法途径，不断强化“效益求双赢”“军地是一家”“全民办国防”的观念，提高全社会投身融合兴军的政治责任感，促进融合兴军往深里走、往实里抓。军地双方要互为所思、互为所动、互为所惠，充分发挥地方经济社会发展优势和部队政治、人力、科技等优势，努力深化融合方式、拓展融合范围，真正形成各具特色的融合兴军新模式。

强化改革创新，搞好体制保障

目前，在推进融合兴军工作中存在的突出问题主要表现在：一是在领导体制上尚未实现统筹管理。融合兴军是党和政府的意志，需要权威机构协调管理。目前，可以统领军地的高层权威部门尚未真正建立，一些跨军地、跨部门的协调机构还不能真正发挥牵头、统筹、协调作用，难以逾越融合兴军中条块分割的体制性障碍，难以破除融合主体的利益藩篱，各自为政、管理分散、职能重叠问题还比较突出，跨军地、跨领域、跨部门的融合兴军重大事项还缺乏统筹管理。二是在运行机制上还不够顺畅高效。在需求对接机制上，需求提报程序不规范，军地对接主体不明确，存在“有需求难对接、有资源难利用”的现象；在资源共享机制上，军民标准不接轨，补偿机制不健全，“民参军、军转民”渠道不畅通，造成重复建设、资源浪费现象；在监督约束机制上，评估主体不明确，指标体系不完备，军地有关职能部门作用发挥不明显，融合兴军在组织协调、项目报批、工作落实上还存在相互扯皮问题，造成“融与不融一个样，融好融坏一个样”的现象；在工作模式上，靠行政命令推动、靠个人感情协调、靠私人关系运转的现象仍很普遍。上述问题的存在，严重阻碍着融合兴军战略的健康推进。

对这些问题，习主席高度重视。2014年12月3日，习主席在全军装备工作会议上的讲话中指出：“制约军民融合发展的思想观念、体制障碍、利益藩篱依然存在，融不起来、深不下去的问题一直没有得到很好解决。要结合深化改革，加快建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制，扎实推动国防科技和武器装备领域军民融合深度发展。”2015年3月12日，习主席在十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议上的讲话中强调，“要着力解决制约军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，努力形成统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系”。2016年2月24日，习主席在中央军委扩大会议上讲话的讲话中进一步指出，要“探索建立军地协调、需求对接、资源共享机制”，并强调了新成立的軍委联合参谋部设立军事需求部门的特殊意义，并对其在融合兴军中的作用寄予了厚望。2016年3月13日，习主席在出席解放军代表团全体会议时提出，“要把军队创新纳入国家创新体系，大力开展军民协同创新，探索建立有利于国防科技创新的体制机制，推进军民融合深度发展”，并要求，“中央国家机关、地方各级党委和政府要满腔热忱支持国防和军队建设、军事斗争准备，为国防和军队现代化建设创造良好条件”。2016年3月25日，中共中央政治局召开会议审议《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》和《长江经济带发展规划纲要》，习主席在主持会议时提出，“要加紧推进国家和地方军民融合领导机构建设”。

可以看出，习主席高度重视体制机制构建问题，并把它视为推进军民融合、实现强军梦想的关键所在；同时明确了健全完善融合兴军体制机制的目标和方向，即：健全“三个体系”（统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系），建立“一个机制”（军地协调、需求对接、资源共享机制）。

落实好习主席融合兴军思想，关键是要做好两项工作：一要健全完善管理体制，增强融合兴军的组织力。当前，推进军民融合、实现强军兴军目标，已经成为我们党的意志、国家行为，应按照习主席提出的“国家主导”原则，明确中央统一领导下的军队和地方职能，解决好融合兴军中顶层统筹统管体制缺乏问题。二要健全完善运行机制，增强融合兴军的聚合力。在军地协调上，充分发挥各级国防动员部门的桥梁纽带作用，建立军地合署办公、联席会议、情况通报、应急行动协同等制度机制；在需求对接上，建立科学高效的军事需求生成提报机制，确保战场“缺什么”与市场“有什么”、军队“需要什么”与地方“能做什么”的及时顺畅对接；在资源共享上，尽快制定贯彻国防要求的重大项目建设目录，研究提出重点领域、行业融合兴军的资源共享办法和标准，探索军地在网络、信息、交通、城防、科技、通信、测绘、气象等通用资源领域的融合形式；在监督评估上，完善绩效评估体系，建立奖惩机制，定期对规划计划执行、重大项目进展、综合效益发挥等进行检查评估。endprint

同时，还要注重“两个发挥好”：一是要发挥好“两只手”的作用。2014年5月26日，习主席在中央政治局第十五次集体学习时指出，“在市场作用和政府作用的问题上，要将辩证法、两点论，‘看不见的手和‘看得见的手都要用好”。这一指导思想，对融合兴军体制机制构建具有重要指导意义。事实上，2014年3月11日，习主席在十二届全国人大二次会议的解放军代表团全体会议上就明确指出：“既要发挥国家主导作用，又要发挥市场的作用，努力形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。”这里所强调的，就是要把“国家主导作用”这只“看得见的手”和“市场决定作用”这只“看不见的手”都用好。贯彻落实融合兴军战略是一项十分复杂的系统工程，必须坚持国家主导，才能确保融合兴军的正确方向，实现深度发展。要在国家层面建立统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制，制定发展规划、完善政策法规，把重大融合建设项目统筹好、设计好、落实好。同时，又必须充分发挥市场机制作用，建立开放、竞争、公平的市场体系，才能确保融合兴军具有强大的生命力和活力，使融合兴军可持续发展。要引入竞争激发活力，打破军工垄断体制、降低民企准入门槛、强化安全保密监管，确保资源投入有质量有效益。二是要发挥好“两大主体”的作用。融合兴军的两大主体是军与民。没有军队参与的融合兴军是没有根基的，没有全民参与的融合兴军是没有生命力的。因此，在体制机制构建中，必须着眼于把军民两大积极性充分调动起来。

强化战略规划，搞好规划保障

融合兴军，需要凝聚全民族的智慧和力量，这就需要有全面、系统、科学、权威的战略规划做牵引。有了规划，就有了明确的发展方向、统一的奋斗目标，才能心往一处想，劲儿往一处使，全民族的力量才能得到有效的聚合。

2015年3月12日，习主席在出席解放军代表团全体会议时强调，要深入实施军民融合发展战略，努力开创强军兴军新局面。他指出，“要强化战略规划，拿出可行办法推动规划落实，加强督导检查、建立问责机制，强化规划刚性约束和执行力”。在这里，习主席不仅强调制定战略规划对融合兴军的极端重要性，而且还对强化战略规划的重点和目标指明了方向。2015年11月24日，习主席在中央军委改革工作会议上的讲话中强调：“我们要全面学习领会党的十八届五中全会精神，把握好国家经济社会发展对国防和军队建设的新要求，抓紧做好军队建设发展‘十三五规划、统筹经济建设和国防建设‘十三五规划制定工作，编制和执行‘十三五规划要同深化国防和军队改革搞好衔接。”2016年3月25日，中共中央政治局专门召开会议，审议《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》和《长江经济带发展规划纲要》，习主席在主持会议时又强调，要“编制好经济建设和国防建设融合发展‘十三五规划”，要“充分发挥中国特色社会主义制度优势，统筹推进各项工作，确保责任到位、措施到位、落实到位”。

当前，贯彻落实习主席强化战略规划指示精神的重点，就是要把融合兴军的“‘十三五規划”编制好，贯彻落实好。我们要着眼统筹国家经济建设规划的“棋局”与未来军事领域的“战局”，制定和实施更加坚强有力的融合兴军战略规划，以强大的战略执行力和政策推动力，全面加强军地发展规划的衔接，努力把国家安全和发展锻造成国家利益的一块“整钢”。要以国民经济和社会发展“十三五”规划、军队建设发展“十三五”规划论证制定为契机，同步展开融合兴军战略规划的论证和制定工作，切实把融合兴军战略规划更全面、更系统地纳入国家和军队发展“大盘子”。要依据国家层面规划，制定各领域推进融合兴军的时间表、路线图，明确责任单位，细化任务分工，强化检查、督导、问责机制，切实推动规划的各项工作落到实处。值得肯定的是，国务院和中央军委有关部门近年来高度重视融合兴军工作。比如，2014年11月，解放军总参谋部向社会发布108项军事需求，公开招徕地方优势资源参与部队训练领域先进技术和产品研发。2015年4月，国防科工局印发《2015年国防科工局军民融合专项行动计划》，在军工开放、资源共享、军工高技术转化和产业化发展等方面，明确了2015年推动军民融合发展的27项重点任务。7月，国防科工局发布了首批国防科技工业知识产权转化目录，涉及118个项目600多个专利。

强化法规建设，搞好法治保障

法规制度，是为人们提供行为规范的。融合兴军，作为国家和民族复兴崛起的大战略，需要克服诸多个人和局部的利益束缚，因而需要有强大的执行力，否则，中央的大政方针很难贯彻落到实处。为此，必须有健全完善的法规制度作保障，使每个利益攸关方都能从融合兴军的国家大局出发，规范和约束自己的行为。

习主席高度重视融合兴军的法规建设。2014 年12月26日，习主席在中央军委扩大会议上的讲话中指出：“要突出重点，抓紧制定完善军事斗争、信息化建设、军民融合、非战争军事行动以及军人法律地位和权益保障等方面的法规制度。”在这里，习主席把推进军民融合的立法工作作为依法治国、以法治军工作的重点。2015年3月12日，习主席在出席十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议时强调要“强化法制保障”，指出：“要善于运用法治思维和法治方式推动军民融合发展，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，提高军民融合发展法治化水平。”同时，他还透露并强调：“党中央、国务院、中央军委将下发关于统筹经济建设和国防建设的意见，对统筹建设中的重大问题作出规范，军地各级要认真贯彻执行。全国人大正在组织开展军民融合发展的综合性法律立法，这方面工作要加紧推进。”在这里，习主席强调了在推动融合兴军中要实现思维方式和行为方式的法治化，以充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用。同时也通报了党中央、国务院、中央军委和全国人大为推动融合兴军正在做的工作，表明了中央的决心和意志。2016年2月24日，习主席在中央军委扩大会议上的讲话中又进一步强调：“军民融合发展涉及多元主体、多方利益，要创新政策制度，加快相关立法工作，为军民融合发展提供法规制度保障。”在这里，习主席不仅强调了要“加快相关立法工作”，而且还强调了“要创新政策制度”“为军民融合发展提供法规制度保障”，从而把立法工作和政策制度建设放到了同等重要的地位。可见，习主席关于融合兴军的法规制度建设思想在实践中不断丰富和发展。endprint

客观地讲，近年来，军地在与推进融合兴军相关政策法规建设方面，还是取得了不少成绩。已经出台的与融合兴军有关的法律文件包括《国防法》《保守国家秘密法》《国防动员法》《招标投标法》《专利法》《促进科技成果转化法》《产品质量法》等。在法规方面国务院及中央军委发布了《国防专利条例》《武器装备科研生产许可管理条例》《武器装备质量管理条例》《国务院中央军委关于建立和完善軍民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》（国发 [2010]37号）等法规条例。此外，相关部委、地方政府也针对市场准入、采购、装备管理、知识产权、税收、投资、资源共享、科技、人才建设、土地等方面陆续出台了一系列政策规章。比如，截至2014年底，全国近30个省市出台了军民产业结合发展或者军民融合实施意见。这些政策法规的出台，对于改善我国军民分割的体制，促进军民结合产业发展和国防科技工业体系与制度建设等起到了重要推动作用。

但与习主席强调的融合兴军的目标要求相比，仍有较大差距。主要表现在：一是融合兴军的政策规定多、顶层法律缺失。融合兴军的主体、范围、权利、责任等要素界定不清，各参与主体行为没有充足的法律依据，在融合兴军实践中摩擦不断、阻力重重。已有的大多数法规均为政策性文件，且因主管部门不同，政策的适用范围和影响力明显不足。比如，民参军问题，虽然国家多次发布军民融合发展政策，民营企业仍感“玻璃门”“弹簧门”普遍存在。二是现行的一些法律法规和行业政策明显滞后。近年来，从国家到地方都相继颁布出台了一系列促进军民融合式发展的政策规定，但配套政策法规滞后、军民技术标准不衔接等问题仍然没有得到很好解决，民营企业进入军工领域的门槛依然较高，审批程序繁琐，一定程度上影响了民参军的积极性。三是融合兴军的法治化程度依然较低。在现实融合兴军工作中，还不能充分运用程序化、法制化的工作机制的现象普遍存在，有时甚至还要靠感情来维系，靠关系来协调，靠政治觉悟来推动。

正是基于上述原因，习主席反复强调，要强化法治保障。下一步，应按照习主席全面依法治国、以法治军的要求，结合我国我军法规建设实际，重点搞好如下工作：一是，在国家层面加紧出台融合兴军专项法规，以法律形式明确融合兴军的组织领导机构，规范融合兴军的重要工作和程序方法，确立融合兴军中军地各方的权利、义务和职责范围，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，切实改变当前融合兴军工作中“协调工作靠感情、解决问题靠关系”的局面，提高融合兴军工作的法治化水平。建议在修订《国防法》的基础上，研究制定融合兴军的基本法律《军民融合促进法》。二是，地方政府和行业系统抓紧出台相关配套政策措施，形成完备的融合兴军的政策法规体系。三是，对现行相关政策法规进行修订完善，强化军地政策法规衔接，充实融合兴军工作内容，为融合兴军深度发展提供法治保障。

为确保上述工作的顺利进行，一要建立政策法规建设的组织保障体系。建议以党中央、国务院为牵头单位，统筹协调有权制定融合兴军政策法规的主体单位，开展有关政策法规的制定工作。二要建立政策法规第三方评价监督机制。完善的政策法规体系，通常要经过不断的实践检验、反馈和修正才能形成。建议由多家融合兴军研究机构联合成立融合兴军政策法规评估、反馈研究工作组，研究建立较为科学的评估标准和评估方法，对融合兴军政策法规建设运行情况进行常态化调研评估，及时收集军地双方融合兴军状态信息，分析新情况、新问题对政策法规的新需求，及时向政策法规制定部门反馈意见和建议，确保其对相关政策法规能及时给予动态修订和完善。

责 编∕郑韶武endprint