邹奕



检视开发区管理机构的法律性质——基于规范分析的视角

邹奕

(四川大学法学院，四川成都，610207)

作为地方行政组织，开发区管理机构的法律性质不甚明晰，将其认定为人民政府的“派出机构”抑或“派出机关”均具有一定的规范依据。然而，第一种定性在现实中将面对复杂的法律问题，如作出具体和抽象行政行为的主体资格问题；第二种定性则会遭遇明显的规范困境，它不仅背离了《地方组织法》对于派出机关的设置，而且不符合《宪法》有关行政区划的设计。应对这一两难之境的进路有三：其一是限定和控制开发区管理机构的行政权力，使其基本符合“派出机构”的定性；其二是修改《宪法》和法律，将其界定为一类新型的“派出机关”；其三是逐渐取消开发区管理机构的建制，代之以县级、乡级人民政府或者街道办事处。相比之下，第三条进路最为理想。

开发区管理机构；人民政府；派出机构；派出机关

一、两难之境：徘徊于“派出机关”与“派出机构”之间

截止2006年12月，我国共有222个国家级开发区和1 346个省级①开发区[1]，其他级别的开发区在数量上则更为庞大②。最近十年，各级各类开发区的数量仍在持续上升。当前，大部分经济技术开发区、高新技术产业开发区以及一部分其他类型的开发区均采取了政府治理模式③，因而陆续设立了开发区管理机构④。相对于开发区人民法院(下文将“人民法院”简称为“法院”)的设立，开发区管理机构的设立受到的质疑和批评较少⑤。……