王亚新

立案登记制改革：成效、问题及对策
——基于对三地法院调研的思考

王亚新*

着眼于如何从有限的调查样本推导出一般性结论这个方法论难题的解决，指出民事与行政收案的大幅度增加还不是实行立案登记制改革的最大成果。这项改革更为根本的积极意义在于使受理阶段就开始从实质内容上限制当事人诉权的种种“理由”或“土政策”失去正当性，从而基本上解消了导致“告状难”的大多数“关卡”。将推行立案登记制所面临的课题区分为内在于这项改革自身的矛盾或结构性难点和技术层面的若干问题，并探讨了可能的对策。

立案登记制 “告状难” 民事案件 行政诉讼

自2015年5月起全国法院系统开始全面实施立案登记制改革，至今已有一年多的时间。①作为这项改革的基础或一般背景，2014年的十八届四中全会决议就已提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”此后，中央全面深化改革领导小组第十一次会议于2015年4月1日审议通过《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，最高人民法院还据此制订了《关于人民法院登记立案若干问题的规定》，为这项改革的具体实施提供了司法解释的规范依据。关于笔者在立案登记制即将全面实施之际对这项改革的一个解读，参见王亚新：《推进法治中国建设的重要一步》，载《光明日报》2015年4月16日。笔者在这项改革实施近一年的时间点上受有关方面委托，作为首席专家组成团队，对这项改革的实施情况进行了调研。本次调研意图在把握全国法院实施立案登记制改革前后受理第一审案件数量变化等一般资料的基础上，针对调查对象地域的若干具体法院进行更深入细致的数据收集、访谈和实地考察，并把调查访谈的范围扩展到当地律师协会、调解组织、行政复议机关和信访部门等机构和个人。调查对象地域选取了A省、B直辖市和C自治区三个省、市、区。A省是经济相对发达的东部省份，近年来全省法院年收案总量占到全国法院收案总量的十分之一左右；B市为我国唯一位于中西部的直辖市，经济发展迅速但城乡地区差异较大；C区则是我国西南部以农业为主、工业化和城镇化的发育均相对受限的地区。这三个省市区基本能够反映我国“经济发达/欠发达”、“城镇化工业化程度较高/农业为主”、“法院历年收案较多/较少”等情形并存的地区发展不平衡状况。通过这项调研活动，我们期待对以下一系列问题提供自己的解答：立案登记制改革已取得什么样的成就、预期的目标是否大体实现？实施过程中积累了哪些经验、有了什么教训或遇到怎样的难点或“短板”？如何应对改革的“短板”或可以提出哪些对策？本文立足于实地调查取得的详实数据和丰富事例等第一手资料进行分析。希望能够比较完整地描绘立案登记制改革在司法实践中运作的真实状况，总结归纳推行这项改革遇到的难点，并对其中的重要问题进行探讨分析，提出相应的政策建议或完善的方案。②关于从立案审查制转向立案登记制的理论问题及实践中的难点，这项改革全面实施以后发表的不少文章都有涉及，但基于实证调研的成果仍比较少见。作为有代表性的相关文献可参见，陆永棣：《从立案审查到立案登记——法院在社会转型中的司法角色》，载《中国法学》2016年第2期；蔡虹、李棠洁：《民事立案登记制度的法理省思》，载《法学论坛》2016年第4期；唐力、施高翔：《我国民事诉讼程序事项二阶化审理构造论——兼论民事立案登记制的中国化改革》，载《法律科学》2016年第5期，等等。

立案登记制改革涉及到法院受理的五大类案件。其中的刑事自诉案件、国家赔偿案件也因这项改革的推行，在各地的许多法院都有较大幅度的增长，其效果及意义值得重视。不过，由于这些类型的案件绝对数十分有限且限于篇幅，本文以下将不再涉及，而把考察的对象主要集中于民事和行政两类一审案件的受理或立案。

一、立案登记制的含义及案件受理数的增加

将原来实行的立案审查制改为立案登记制，意味着对于原告提交的诉状及其相关材料只做形式性审查。除极少数特殊种类的起诉外，只要符合法律上对起诉的形式要求，原则上都予以立案，仅在形式不符合法律规定时才以一次性明确告知需修改补正的地方和期限的方式要求原告补正。如果补正符合要求则予以立案，对于当事人坚持不补正或补正不符合要求仍坚持起诉的，作出不予受理的裁定或决定。比较立案审查制和立案登记制二者的特点，前者是原告提出诉状后，法院首先对这种单方提出的材料进行审查把关，经受理立案送达被告，才形成“两造对立”的诉讼格局，且由法院单方面进行的立案审查往往基于具有实质性内容的条件；而立案登记制的特点则是法院对于原告提交的诉状原则上都予以登记，在送达到被告之后，由被告对原告的起诉是否满足应当进入实体审理的条件提出辩驳意见，形成两造“攻击防御”的争议局面，法院才以中立超然的地位居中裁判，对案件是否符合这些实质性的诉讼要件进行审查。这样的立案程序中所谓“登记”有两层意思，一是指接收原告当事人提交的诉状予以登记，另一则是指在法定期限内进行审查并予以立案。由于对绝大多数起诉都能够做到当场立案，两层意思几乎同时达成，就是立案登记制最理想的状态。如果登记后在法定期限内仍不能判断是否符合法律规定，也必须对起诉予以立案，此后经审查如判断不能满足法定起诉条件，还可裁定驳回起诉。

根据相关文件及规定，我们把这项改革的主要内容归纳为以下的流程图。

从实地调研的情况来看，各地法院基本上都按照中央的改革部署自2015年5月1日起在本辖区内全面推行了立案登记制。还有少数法院主动汲取十八届四中全会决议相关内容，在更早的时期就开始自行试水这项改革。如B市某区法院自2014年4月即已先行实施立案登记制。三地的高级人民法院高度重视，均根据本地实际情况就实施立案登记制改革制订了相应的程序或操作规则。在这项改革启动前后，许多法院进行了把立案大厅改造为诉讼服务中心等“软硬件”升级的工作。我们走访的法院立案大厅看到的情况表明，当事人提起诉讼的环境普遍改善，窗口的服务更加便民，起诉的程序趋于透明。根据三个调研省区高院提供的数据，原告起诉当场就得到登记立案的比例与改革前相比有较大程度的提高。当场登记立案率在A省为97.79%，B市为99%，C区略低，但是也超过了90%。最高人民法院公布的数据则表明，立案登记制改革实施以来全国法院的当场登记立案率平均已达到95%。另从在法院内外的座谈访谈等了解到的信息来看，法院已不会在登记阶段汲汲于起诉条件的实质性审查，也很少再于技术性的枝节上纠缠难为当事人及其代理人，“立案难”的问题基本解决，当事人在这个方面的“获得感”比较普遍。例如在A省据一位受访的律师介绍，他代理的一个涉及公司解散的商事案件，多年来起诉了若干次，反复与法院沟通都没有得到立案，但2015年5月1日以后再次提起诉讼，很快就被法院受理了。

立案登记制的运行示意图

这种情况反映到相关数据上，还体现为自改革实施以来各类案件受理数的大幅度攀升。首先，从全国的情况来看，立案登记制实施的2015年，法院系统受理案件数量有较大增加已成不争的事实。据最高人民法院相关部门于2016年3月公布的数据，2015年全国法院新收各类案件17659861件，同比上升22.81%，新收增幅为近10年来最高。新收案件中，各类一审案件数量达到11444950件，同比上升20.6%。新收一审案件中，占9.84%的刑事一审案件1126748件，同比增长8.29%，属于稳中略升；占比为88.23%的民商事一审案件10097804件（一审二审再审总计新收11044739件，同比增长21.8%），考虑到本身的案件基数，绝对数的增加很明显；仅占1.93%的行政一审案件220398件，同比增长上升55.34%，增幅最大、增量也很可观。新收各类执行案件4159949件，同比增长32.55%，其中新收民商事执行案件为3496716件。③关于全国法院的相关数据，参见最高人民法院研究室：《2015年全国法院审判执行情况》，载《人民法院报》2016年3月18日。可以发现，以往被抱怨“告状难”较集中的民商事案件和行政案件均出现了较大幅度的收案增长，许多以前往往被法院“关在门外”的案件也能够顺利进入诉讼程序，“告状”或立案困难的现象就基本面而言已经消失。

与全国的法院一般情况相比，作为调研对象的三地中，收案规模常年最大的A省法院2015年收案增长率低于全国平均水平，但B市法院、C区法院的增长率均高于全国平均水平。与全国情况一致的是，三地新收民事案件、执行案件对收案增量的绝对数贡献最大，行政案件同比增长幅度最大。比较意外的是，A省法院行政收案增幅不仅低于全国的平均水平，也低于同期本省民商案件、执行案件新收的增长比例。据当地受访者的说明，这是因为该省法院系统从来就是全国法院受理行政诉讼案件的先进或典型，以前对于此类案件的受理也没有刻意抑制，所以才未因立案登记制改革出现收案“暴涨”的现象。C区法院的行政案件收案比例则基本和全国平均水平持平，B市法院的行政案件收案比例远远超过了全国平均水平。

关于全国和三地法院2015年受理案件、尤其是民事、行政和执行案件的情况，可参见下表。

全国及调研省区法院2015年新收案件情况

我们在调研省区发现，民事案件虽然增加的绝对数最大，增加的幅度也相当可观，但并不一定自2015年5月立案登记制正式开始全面实施时才明显地表现出来，民事收案数量的增加是近一两年来的一般趋势。我们认为这主要是因为，从十八大四中全会明确提出立案登记制改革的任务以来，法院系统普遍对决策层解决人民群众“告状难”问题、切实保障当事人诉权的决心或政治决断有了更为清醒的认识和充分的思想准备。在抱怨立案困难的呼声相对集中的民商事领域，过去就一直存在如建立以方便当事人为宗旨的诉讼服务中心等意在缓解“告状难”的种种改革尝试。2015年5月以前又有一些法院主动开始新一轮立案改革试点，其他法院的民事案件起诉与受理实务在审查上也逐渐趋于宽松。此外，最近几年来经济发展速度减缓，有些地方甚至出现较明显的经济下行趋势，结果导致劳动争议、民间借贷资金链断裂及其他合同纠纷等社会上的纠纷发生绝对数增加。这些因素与法院逐步放宽受理民商事诉讼案件的审查条件、降低纠纷进入诉讼程序的“门槛”等倾向叠加，也反映到民事收案数的增长之中。对于主要以民事裁判文书为依据的执行案件收案增加的现象，亦应以经济形势的影响作为背景才容易加以理解。

立案登记制改革在全国正式开始实施带来的最大冲击，主要还是体现在行政诉讼领域。在决策部门有关立案登记制的改革方针指引下加以修订的行政诉讼法，还适当扩大了行政诉讼案件的收案范围。这也成为当年行政诉讼案件收案数量大增的一个重要因素。在调研省区中，除A省存在上文已经涉及的特殊情况因而行政案件的增长并不十分显著外，B市与C区两地法院一审行政案件的收案数量则以2015年5月1日为界呈现出“爆发”式的攀升。B市法院系统从5月以后逐月受理的行政案件数量比此前都有从40%或50%到数倍的增加。例如，该市中心城区法院自2015年5月1日至年底受理的一审行政案件数量比同期增长了76%；最为突出的是一个郊区法院2015年5～8月受理一审行政案件量同比增长幅度高达1018%，全年同比增长544%。C区法院5月以前一般每月受理两三百件行政案件，但5月到7月受理的一审行政案件则达到五、六百件，此后虽有回落，但都保持在三、四百件的高位。其中作为自治区首府的市两级法院自2015年到2016年2月受理的一审行政案件比起同期来有高达138%的增长。总的来看，因立案登记制的实施，2015年全国法院受理的一审行政案件比上一年增长近56%，作为调研省区法院的同一数据，B市增长82%、C区增长54%、A省也有14%的增长。

不过，我们在调研中看到的另一个显而易见的事实，就是收案数量的增长比率在不同地区分布得很不平衡。一般说来，民事案件的增长在省会城市或者直辖市主城区所辖法院表现突出，但到了位于小城镇或农业地区的法院则增长十分有限。在A省的省会城市中级法院举行的座谈会上，某个较边远的基层法院甚至表示2015年其民事收案数量反而略有下降。即使总体增长幅度很大的行政案件，在辖区内行政机关较少的法院如A省某开发区或C区边远地区某些县的法院，往往就只有少量的增加了，因为行政诉讼级别管辖的调整也有的法院行政收案还出现略有下降的情况。考虑到全国范围内千差万别的实际情况，相信这种不平衡具有相当的普遍意义。另一个值得注意的现象是，随着案件受理数量的大幅增加，不予受理裁定（不予立案决定）、驳回起诉裁定的数量也有较大幅度的增加。例如A省全省法院的统计表明，民事案件不予受理裁定增长了154%、行政案件不予受理裁定增长了201%；B市全市法院的统计表明，2015年5月至年底行政案件不予受理裁定263件，同比增长426%。当然，这些裁定从绝对数量来看仍然有限。不过，对于这个现象应做积极的解读，即给以书面的裁定相对于立案登记制改革前曾经出现过的不受理却又不出裁定、不给理由等不规范做法相比，不仅符合法律规定，也意味着为当事人提供了便于提起上诉等诉权的程序保障。

二、改革取得的成效

无论如何，对立案登记制改革实施以来取得的成效进行评估，必须充分顾及并设法解决如何从有限的调查样本推导出带有一般性的结论这个方法论难题。仅从局部的现象或根据有限的数据做机械推论是不可靠的。深入分析现象、数据等第一手资料所显示的因果联系，并且努力洞察其背后的深层机制乃至规律，才有可能作出实事求是、恰如其分的评估。

基于这样的理解我们认为，立案登记制改革推行近一年，带来民事和行政案件一审收案数大幅度的增加虽然显而易见，却不应仅将此视为这项改革最主要的成果。法院对起诉条件的审查由实质性改为形式性，几乎相当于在登记与立案之间划上等号，其更加根本的积极意义在于基本上解消了受理阶段就开始从实质内容上限制当事人诉权的“关卡”，也大体上消除了种种名目繁多在技术或细节上“刁难”当事人的“土政策”或借口。就民事案件的受理而言，从“年底不收案”的所谓惯例到以诉状不规范、材料不具备为由反复让原告往返法院却迟迟难以受理等等以前可能在某些时期、某些法院司空见惯的现象，在立案登记制改革推行以后就很难获得正当性，或者说可能给仍旧打算这样操作的法院人员带来巨大风险。当然不是说各地法院的立案操作上完全不再存在类似问题，下文还将对此具体分析。但是在立案登记制改革展开的大背景下，此类问题已真正成为程序操作改善进程中的“细枝末节”，而不再构成立案实质审查给当事人行使诉权设置的内在障碍。在“方便法院”还是“方便当事人”这个围绕诉权经常发生矛盾冲突的选项上，天平开始真正向着“方便当事人”的一侧倾斜。这才是立案登记制改革为当事人带来“获得感”的最突出体现。

同时，以前曾造成法院在案件受理上采取犹豫态度的一个重要因素，即所谓“谁家的孩子谁抱走”，一旦起诉得到受理今后任何可能与此相关的信访都将由法院负责承担该案件受理与信访负担之间的牵连，该情况在包括信访制度在内的一系列司法改革背景下也大体消解。这一点意味着在很大程度上去除了法院寻找种种理由轻易不予立案的动机，也在一定范围内促进了原来“信访不信法”的当事人从信访转向行使诉权的法治轨道。从在调研省区进行访谈的情况来看，B市和C区两地都出现了较为明显的“信访转诉讼”现象，体现在数据上则为诉讼案件增加的同时，2015年的信访数量相比同期有从7%到近13%的下降。

与民事案件相比，行政案件的立案受理不仅呈现出高达50%到数倍的涨幅，而且大量行政性纠纷进入诉讼程序也有着更加特别的重大意义。自从1990年我国制定行政诉讼法，历史上破天荒地引入这项“民告官”的制度以来，虽然也有过案件受理数增长较快的时期，但总的来看其发展受到种种制约，近若干年来法院在第一审程序受理的这类案件数量始终徘徊在每年十余万件左右。与此相应，据2014年修订行政诉讼法时权威部门透露的信息，目前我国每年涉及行政争议的信访案件达到400万至600万件之多，远远超过行政诉讼案件和行政复议案件的数量。④参见孙乾：《“民告官”信访案件年超400万件，远超行政诉讼案》，载《京华时报》2014年11月5日。由于法院对于自身与行政机关之间关系的考量，有时就是由于来自于党政领导的直接干预，许多“民告官”的起诉明明符合法定条件却不能得到受理，或者即便受理也尽量通过动员撤诉或调解等协调的方法处理，一度成为不少地方司空见惯的现象。立案登记制改革带来行政案件收案数急剧增加，意味着对这种低迷徘徊状态的重大突破或冲击。法院不能再以实质性审查为借口把符合法定条件的行政案件关在门外，也不再方便或者有恃无恐地采取如“不收材料、不予答复、不出具法律文书”等违反程序规范的办法。同时，法院能够放心地受理这类案件，还与十八大三中全会以来中央提出的诸如地方法院人、财、物由省级统管、设置跨行政区划的法院并调整跨区域的管辖等改革紧密相关。这些改革在某种程度上都可以理解为有利于排除外部对法院处理案件的干预，属于能够给立案登记制的推行创造条件的配套措施。尤其是2015年3月30日中共中央办公厅和国务院办公厅印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的纪录、通报和责任追究规定》的重要文件，要求对干预司法的行为实行“全程留痕”。⑤相关消息可参见2015年3月30日新华社电、同年3月31日《光明日报》等媒体报道。对于立案登记制改革尤其是行政诉讼案件的受理来说，防止领导干部干预司法的这项制度构成了一道有效的“防火墙”或者“高压线”。这些不同改革之间的联动或者相互支撑，可以理解为在走向“法治中国”的建设进程中能够发挥作用的有效机制，对其潜在的重大意义怎样估价都不会过度。

根据我们在调研省区的观察，行政案件受理数量的大幅度增加还给行政复议制度等相关执法领域带来良好的影响。无论在三地的何处，我们都了解到法制办等政府有关部门履行的职责中，以前通常量都很小的行政应诉案件数已开始超过了传统的行政复议。在B市和C区，我们访谈的政府法制办工作人员表示，正是因为司法审查的“倒逼”机制，自立案登记制改革实施以来，随着行政诉讼案件受理数和行政机关应诉的大量增加，行政复议程序自身的纠错率上升，行政机关办理的复议案件质量开始有明显的提高。而政府对于法制办等部门的重视程度，包括在人、财、物等方面给予的支持等，与从前相比也有了一点“不可同日而语”的感觉。

三、民事诉讼领域遇到的问题及可能的对策

立案登记制改革的推行在取得上述成绩、发挥了保障当事人诉权作用的同时，也伴随着若干难点或问题。为了更具建设性地考察改革的问题或难点这个方面，有必要先对内在于改革的矛盾悖论或改革必然带来的代价等性质的问题与操作过程中可以逐步完善的问题；根本性、结构性的问题与技术性、支流性的问题；改革自身的问题与其他因素配套或因外部关系引起的问题等“二项对立”的命题进行区分。

作为内在于立案登记制改革的一个悖论或矛盾，就民事案件而言，首先可以指出的是这项改革的宗旨在于最大限度地开放权利救济渠道，降低案件受理的“门槛”，减少当事人行使诉权付出的成本。用一句话讲就是尽可能让法院“敞开大门”，让社会上发生的民事纠纷只要符合起诉条件都能够“细大不捐”地进入诉讼程序。而这样做的结果必然是诉权得到切实保障的同时也有许多日常生活中琐细零碎的纠纷涌入法院。其实，我国社会从传统上看，与西方封建社会相比在很早的历史阶段即已形成人际关系浓密却又极富于流动性，因而“摩擦系数”很大但各种灵活多样成本低廉的纠纷处理解决手段亦非常发达的特点。尽量向所有人低成本地提供纠纷解决的公共服务，也是公权力“亲民、便民”获得民心的一种重要的正当性依据。就目前的社会治理方式来看，还不可能改变这种“摩擦系数”大导致从细碎纠纷到较大冲突随时随处易于发生，而相当一部分的这些纠纷必须由司法来吸收的现实。不仅立案登记制，包括2007年以来大幅度降低诉讼费用、多种伴随着纠纷涌入法院效果的立法修订等改革动向，其实都体现了尽可能让所有人都易于利用司法服务的公共政策。从比较法的角度看，应对大量纠纷涌入法院的一种制度安排就是程序分化或司法的分层，如从普通法院的诉讼程序分化出家事法院、劳动法院、小额法院等多种所谓“限权”法院的特殊程序。但我国缺乏采取这种制度安排的传统，程序分化尚在探索过程之中。⑥关于民事诉讼制度上和实务中程序分化的概念及功能，参见王亚新：《民事诉讼法修改中的程序分化》，载《中国法学》2011年第4期。另一方面在我国历史上，司法服务向一切纠纷开放的公共政策总是与社会自身处理消化绝大部分日常生活中琐细纠纷的机制紧密联系。目前仍有部分地区法院的民事收案数量变化一直不大，或许就是这种机制的体现。不过在城市化、工业化程度较高的地方，在法院“案多人少”的同时，重构社会自身处理消化纠纷的能力或者多元化纠纷解决机制的建立却日益成为一个紧迫的议题。在这种情况下，加上法院正在逐步推行指向职业化的法官员额制改革，实行立案登记制放开收案带来的琐细案件增加在部分地区的法院构成了较大的压力。

面对这种压力或者为了消解立案登记制改革伴随的这一内在矛盾，眼下最为直接的应对策略就是实行案件分流，并切实建立健全能够在诉讼程序内外有效衔接的多元化纠纷解决机制。关于这一点存在着基本的共识，最高人民法院制订的《关于人民法院登记立案若干问题的规定》第15条也明确规定在进行立案登记制改革的同时要推动多元纠纷解决机制的发展。就我们了解的情况来看，调研省区三地的基层人民法院均在这方面做了一定努力。最常见的方式是引入人民调解组织进驻法院诉讼服务中心、设置律师代理申诉接待窗口等展开诉讼咨询，法院则引导诉前调解、诉讼委托调解以及对调解协议的司法确认。其中A省的法院和地方政府普遍对这些工作尤为重视，提供了比较充足的经费和人力保障，取得的成效较为明显。不过，由于前些年的司法政策过于强调“调解优先”，在促进非诉讼的纠纷解决这方面也出现过某些偏差。部分法院对于立案受理阶段的案件分流或诉前调解等设置了过高的考核指标，结果导致一些当事人对自己的起诉因反复调解而迟迟不能得到受理，或者对立案阶段事实上被前置了法律外的程序环节表示不满或抱怨。这些也反映为对“告状难”的抱怨在实行立案登记制改革之后形成反弹，尤其随着诉前调解率等指标的逐渐淡化，以及诉前调解成功而未转化为法院调解、司法确认裁定即不被纳入司法绩效统计等问题的出现，就表现为案件分流不足和诉前调解、立案调解等多元化纠纷解决在一定程度上的萎缩。发展多元化纠纷解决机制的目标之一原本在于缓解“案多人少”的矛盾，但从调研实践来看却出现了相反的情形，即在案件分流多元解决方面做得较好的往往是一些收案量不那么大的法院。一些案件压力大却又明显缺乏人手的法院受制于有限的时间和精力，反而无暇顾及多元化的纠纷解决。我们还在B市某基层法院听到抱怨，由于当地劳动仲裁机构对立案登记制改革的误解，认为未经仲裁的劳动争议反正法院都必须受理，因而更频繁地采取不予仲裁的不作为方式把部分本该由仲裁处理的劳动案件推给法院；多个受访的基层法院反映，因有意无意地依赖法院立案，当地公安交警队对轻微交通事故纠纷的调解力度也有所下降。这些情形也从一个侧面说明了在社会上广泛形成真正重视多元化纠纷解决机制建立健全的一般意识可能遇到的困难。

这样看来，如何不致让当事人重新产生“告状难”的感受及抱怨，又能够促使其尽可能地利用诉讼内外多元化的纠纷解决机制，构成继续推行立案登记制改革必须面对的一个两难问题。我们认为，一方面，决不应该回到重新设置诉前调解率等考核指标，结果是不得不或隐或显地对当事人的意愿强加干预，事实上造成拖延阻碍立案的旧路。另一方面，从程序分化、案件分流的规律入手，可规定对牵涉婚姻家庭的案件、劳务纠纷或未经仲裁的劳动争议、物业纠纷、水电气、供暖及电讯等收费纠纷、小额诉讼案件等若干往往比较琐细零碎、特别适合于“繁简分流”的案件种类试行调解前置。可以采取“案多人少”压力突出的部分法院先试先行，再以程序规则或地方法规加以规定等做法，最终应当在立法层面形成制度。与此相应，政府必须对通过多元化纠纷解决的社会治理负起责任，投入必要的资源加快建立健全多元化纠纷处理解决机制的步伐，大力促进全社会对这种机制的重视和参与。法院自身除在建立健全多元化纠纷解决机制的进程中发挥主导性作用外，还应在案件“繁简分流”的基础上继续探索家事、劳动、公司等专门程序分化的途径，并妥善处理法官员额制改革中职业化指向与处理消化大量日常生活纠纷的任务之间潜在的矛盾。

四、行政诉讼立案的难点

立案登记制改革所面临的另一个根本性难点，则主要与行政诉讼案件相关。就我国的现实情况而言，同样作为公权力，司法与行政相比却显然不在同一个量级，而且这种力量对比高度不均衡的态势在可预见的未来也不会有根本的改变。立案登记制改革的推行对于行政诉讼领域来说，意味着适当地强化了司法审查对于行政权力的制约作用，结果是以前不易为法院所受理的许多行政案件进入诉讼程序。根据过去的经验，如果法院受理了不易解决的行政案件，受制于与行政机关“彼强此弱”的关系，常见的处理往往是通过种种方式的协调设法说服原告撤诉，甚至于在并非被告真正有理的情形下仍然作出原告败诉的判决。但是，从2015年有关全国行政诉讼案件的统计来看，实行立案登记制改革的这一年来在一审行政案件受理数增长55.34%的基础上，作为被告的行政机关一审败诉率却达到13.78%，与此前这项数据多停留在一位数上的趋势形成鲜明对比。同时，一审行政案件的撤诉率从上一年度的30.23%降为21.35%，亦反映出法院并未刻意回护作为被告的行政机关。⑦参见何海波：《从全国数据看新〈行政诉讼法〉实施成效》，载《中国法律评论》2016年第2期。法院行政审判的这种表现可圈可点，与上文所述立案登记制改革推行以来在行政诉讼领域取得的成绩相为表里而令人振奋。

不过，我们在各个调研省区都发现，不少行政案件虽然收了进来，但如何处理出去却依然使法院感觉十分棘手，采取各种办法避免让行政机关“感觉难堪”仍是一般的倾向。作为这样的办法之一，行政案件受理之后再以裁定驳回起诉的情形，在调研省区三地都有比较明显的表现。例如C区2015年受理的行政案件中有646件以裁定驳回起诉，与上一年度的278件驳回起诉裁定形成鲜明对比。B市第一中级法院2015年5月1日至年底受理451件行政案件，而裁定驳回起诉的有121件，与2014年的11件裁定相比增长了十余倍。对于这种现象有两种能够同时成立的解读。一种是相对于以前轻易把起诉的原告“关在门外”，或者甚至不收诉状、不说理由、不给裁定的做法而言，立案受理后予以裁定驳回在行政诉讼领域同样是一种程序上的重大进步。不过在另一方面，很难说所有以裁定驳回的起诉都属于不该进行实体审理，或者说原告完全缺乏胜诉机会的案件。这样的观察同样能够适用于不少以原告撤诉或者被告胜诉而告终结的行政诉讼案件。与民事案件相比，行政案件容易带来对法院与作为被告的行政机关“官官相护”的疑问或抱怨之根本原因，就在于上文所述的两者之间力量对比明显的不平衡。立案登记制改革在某种意义上正是试图适当平衡这种力量对比关系的一个重大举措，而且改革的推行在行政诉讼领域带来的重大冲击说明，这项改革已经初步达到了顶层设计的初衷。不过又必须看到，立案登记制改革不可能从根本上改变我国目前公共权力配置的基本态势。或者不妨说，这一改革促进司法审查对行政权力的制约已差不多到达了其能够发挥作用的最大范围，但离司法与行政之间良性的制衡又相互促进这种理想状态还有很长的路要走。事实上，仅凭立案登记制一项改革“单兵突进”去达成这样的目标也不现实。因此，我们认为今后必须注重配套的改革措施，在跨地域实行案件管辖的法院设置、司法机关“人、财、物”与地方脱钩而由省级统管、切实杜绝领导干部干预案件等等改革都取得实质性进展之后，立案登记制才能更加充分地发挥通过保障当事人的诉权以制衡行政权力的滥用等重大功能。只有到了司法审查真正成为促进依法行政的有效方法和强有力的支撑那样的阶段，才能够说建设“法治中国”的大业进入了崭新的历史阶段。

五、有关改革的若干技术性问题

上述的两个难点都可以算内在于立案登记制改革本身的全局性、根本性问题，以下针对这项改革涉及到的若干技术性问题稍加讨论。

首先是立案登记制改革可能引发“滥诉”的问题。关于何为所谓“滥诉”的概念或定义，在民事诉讼中主要表现为虚假诉讼，涉及到对这种行为的防范及遏制，而在行政诉讼中则多指“恶意诉讼”或“轻率诉讼”的现象。从项目组调研了解的情况来看，普遍的反映是民事诉讼中对于何种起诉可定义为“虚假诉讼”很难作出判断，也没有听到调查对象法院在立案环节发现有虚假诉讼的事例。由于典型的虚假诉讼，如双方串通虚构案件事实侵害公共利益或第三人利益以牟取不法利益等情形一般都很隐蔽，即使到了审理阶段乃至结案后也往往难以发现，在立案环节“隐而不显”无法察知是很正常的现象。在这个阶段法院立案人员能够做的，主要就是有疑问时注意观察掌握一些“蛛丝马迹”，并将这种信息在法院内共享，尤其是加强与立案后进行审理的法官沟通。

在行政诉讼领域，我们在各地都听到了有关“滥诉”的反映，即有个别当事人或小群体反复提起如信息公开等类型的诉讼，其数量可达到数百起的规模。法院往往对其提起的大部分诉讼都采取裁定不予受理或驳回起诉的处理，也有少数起诉被判决驳回。关于行政诉讼的滥诉问题，可以某一法院的两名当事人为例稍作分析。这两名当事人作为原告向法院频繁大量地提起主要诉求为信息公开的行政诉讼，法院以其主观上存在非法目的（利用法院调查取证、向行政机关施压、干扰行政执法、追求更优的补偿利益）为由认定为是滥诉行为，最终裁定驳回起诉，并且严格限制其再次提起类似的信息公开行政诉讼。这样处理就个案的特定情况而言，或许存在相当的合理性。但我们认为需要注意的是，行政机关有依法行政的义务，人民群众有监督政府依法行政的权利。某些信息（例如拆迁行为），行政机关有义务依申请向利害关系人公开，原告作为直接的利害关系人（例如被拆迁人），享有知情权，享有申请信息公开的权利；某些信息（例如政府部门、领导个人的职能分工），行政机关更是有义务主动向社会公众公开，原告作为社会公众的一员，自然也有权利申请公开这些信息。两名当事人提起的诉求中，有些是不合理的（例如公开所谓“官员包二奶”情况、公开法官司法考试的成绩等），有些却是合理的。如果仅以当事人可能出于主观上的不当目的，就对具体诉求不做甄别、不加区分地认定为是滥诉行为而不予受理、驳回起诉，甚至对其科以制裁、处罚，限制当事人之后的诉权，就有失当的危险。例如行政机关没有公开依法应当向社会公众主动公开的信息，当事人以其作为社会公众的一员提起信息公开诉求、要求信息公开，应当属于有利害关系，即使其可能具有其他目的，也不应否认这一诉请本身具有诉的利益或带有一定的公益性。法院有必要在当事人的起诉目的是否合法、是否足以造成扰乱行政工作秩序的后果和具备诉的利益之诉讼请求对于建设法治政府、“倒逼”政府依法行政具有的积极意义等因素予以综合的考量。对于原告提起的诉请要有所区分，对于合理的申请和起诉应积极地回应或受理，对于不合理的诉请也应明确告知或予以驳回。在此基础上，对当事人仍反复、大量地提起诉讼的情形，才有认定为滥诉的余地。

立案登记制改革牵涉到的另一技术性问题主要和起诉与受理程序的具体操作及其逐步的熟练完善相关，包括一系列的细节。⑧关于立案程序的具体操作及立案庭和审判庭衔接过程中可能出现的问题，也有文献从若干法院制订的实施细则角度进行了讨论。参见曲昇霞：《论民事诉讼立案登记立案的文本之“困”和实践之“繁”》，载《法律科学》2016年第3期。因此以下无法一一列举并展开各别的详细分析，而只能约略涉及。在改革以前的立案程序操作中，围绕诸如起诉资料的接收和纪录、确认当事人信息及送达地址、诉状补正的告知方式、诉讼费的缴纳等等程序或手续的细节，当事人或其代理人与立案庭窗口人员之间就经常发生意思沟通上的问题乃至障碍，以致于一些当事人将这些细小的矛盾摩擦视为“告状难”或“立案难”的一种表现。在立案登记制改革实施以后，很多这样的琐细问题得到了解决，但因新的操作方式需要磨合并逐渐提高熟练程度，仍有一些技术性的问题“依然如故”或“改头换面”地表现出来。例如，立案登记制的程序设计上并没有将交纳诉讼费作为案件登记受理的前提条件，调研省区的各个高级人民法院制订印发的实施细则也都强调了这层意思。但是在实务中，有的基层法院却还在将预交诉讼费作为发给案件立案受理通知书的前提，认为立案后因原告不缴纳诉讼费“按撤诉处理”比较麻烦，还是“不交费就不立案”的做法在操作上更为方便。而且有时当事人因缴费手续的不方便而未及时缴纳诉讼费，也可能造成在未能顺畅立案上责任所在的模糊和相互指责。类似这样的问题，都有可能通过法院内部加强督促管理和程序操作逐步熟练而走上正轨。此外，项目组在调研过程中还发现，若干基层法院的民事立案登记实务因派出法庭与法院立案庭之间分工不明而出现衔接不顺畅，导致当事人产生怨言的情形。在不同法院的内部分工上，有的派出法庭拥有所辖地域案件的全部立案权，即法庭辖地之内的全部民事案件都应到该法庭起诉；有的派出法庭则对法院全部辖区的某些类型民事案件享有立案权。没有委托律师代理诉讼的当事人本人对此往往难以分清，而有些法院又要求属于人民法庭管辖的案件不能到法院机关立案，因此当事人常常要为一次立案往返奔波数次，增加了立案的难度。在A省法院的座谈中，省高院的法官明确表示本省法院实施“立案双轨制”，也即当事人既可以选择到院机关立案，也可以在人民法庭起诉。不过，在与律师的座谈中，数位律师仍然反映有部分基层法院和派出法庭尚未实施这一机制。B市高院的有关文件也明确规定法院机关和派出法庭不能以案件审理分工为由互相推诿而对起诉不予立案。但在实施过程中，个别基层法院还是存在不规范的做法。诸如此类操作上时有发生的问题虽然细小，但是累积起来也能够给立案登记制改革的继续推行带来一定的困扰，在有些地方甚至可能使改革的便民效果“打折”，因此需要给以足够的重视，尤其法院对于程序操作的持续完善应当负起责任。

最后需要讨论的技术性问题与立案和审理两个环节的衔接，以及与立案庭和审判庭的相互配合紧密相关。立案登记制改革的推行实施使大量案件比以前更为迅速地移交到审判部门，但在“案多人少”现象突出的法院，同时承接了更多案件的审判庭法官越来越繁忙。一方面是法官的工作时间和案件的审理期限都进一步拉长，不少案件的审理不得不一再突破审限；另一方面在当事人看来，从送达到排期开庭等立案后的程序进行越来越需要等待。从项目组调研的情况看来，原来部分法院是由立案庭负责分案和排期，现在这些程序操作基本都归并到审判庭。但因审判庭人手绝对不足，“立案早、签发传票晚”的排队送达现象也开始出现。立案受理后到首次开庭的时间上间隔很长，导致当事人抱怨开庭“遥遥无期”。有些情况下为了延缓审判部门的压力和保证法院组织整体的正常运转，所谓“使案件立得进来、判得出去”，立案部门不得不有意识地提高立案形式审查的标准，个别法院甚至人为拉长了单个案件的立案时间等现象也时有发生。据调研对象法院反映，造成这些问题的原因之一还在于审判资源无法完全投入到案件审理上。在案件审理之外，很多法官尤其是担任院庭长职务的法官还要参加各种各样的会议，不能把精力集中在自己的主业上。很多业务骨干直言自己用在审判上的时间只有五分之一左右，更有某位高院的副庭长表示，自己从去年同期至今，除了我们本次的调研开会之外，其已经参加了近200个会议。这些会议中有很多属于可有可无，极大地浪费了宝贵的审判资源。当然，许多法院都在通过内部人力资源配置上的“挖潜”和强化审判管理等设法解决这些问题。但很显然，看上去属于“技术性问题”的立案与审判之间的衔接，归根到底牵涉到立案登记制改革自身保障所有当事人诉权与大量细碎纠纷涌入法院的内在矛盾。因此，除了继续在技术层面“挖潜”以缓解这些问题之外，最根本的出路恐怕还在于案件分流与程序分化、通过法官员额制等改革实现法院内人力资源的合理配置。

关于立案登记制改革的实施状况，其实还有很多的成绩、经验和问题点可以讨论。但相信上述的内容已经大致“覆盖”了这项改革推行至今已体现出来的那些最为根本的成效，也没有回避已

经发生或者还可能随着改革的推进而继续出现的问题。迄今为止的立案登记制改革是成功的、有效的，给广大人民群众和当事人带来了切实的“获得感”，但改革推进过程中伴随的问题以及存在的某些“隐患”也需要给予充分的重视。作为顶层设计的司法改革整体中的一个重要环节，立案登记制还必须在与其他改革举措的配套和相互支撑中才能够得到进一步的完善，并发挥其重大作用。

王亚新，清华大学法学院教授、博士生导师。

清华大学法学院副教授陈杭平、博士生安海涛参加了全部调研活动和总报告的撰写，对于本文的形成亦有贡献。