摘 要：从近年查办案件的情况来看，广东省生态环境监管领域存在思想认识不到位、环境污染危害后果难以实时固定、生态环境监管体制效能不高等容易引发职务犯罪的突出问题，给国家和人民造成了巨大的损失。为扭转该不利局面，我们必须从提高思想认识、健全监管体系、完善法律制度、加大查处和教育力度四个方面积极采取应对措施。

关键词：生态环境 职务犯罪 突出问题 应对措施

为加大对危害生态环境行为的监管力度，促进监管部门严格依法行政，广东省检察机关自2013年以来通过开展多种专项行动集中对危害生态环境职务犯罪进行了查处，取得显著效果。本文结合案件查处情况，对广东省危害生态环境职务犯罪的特点、表现形式、成因展开分析，并在此基础上围绕如何完善监管措施和预防职务犯罪提出一些合理化建议，供相关部门参考。

一、广东省2013-2016年查办危害生态环境职务犯罪情况分析

（一）总体情况

2013年1月至2016年12月，广东省检察机关共立查危害生态环境职务犯罪案件2445人，占同期立查职务犯罪案件总人数的19.5%，是全省检察机关前四年（2009-2012年）立查同类案件总人数的4倍多，通过办案挽回经济损失1个多亿。[1]林业、政府、土地矿产、水利、环保等与生态文明建设密切相关的行政机关发案率较高，共查办上述领域职务犯罪案件1386人，占立案总人数的56.7%。

（二）案件特点

1.案件数量呈上升趋势。2008年至2009年间，广东省检察机关共立案侦查危害生态环境职务犯罪案件230件235人，从此后几年的查办案件数量看，该领域职务犯罪呈现出逐年上升趋势。2010-2012年三年期间，全省检察机关共查办危害生态环境职务犯罪案件433人；2013年查处该领域案件626人，远超过前三年立案数的总和，是前三年立查总人数的145%；2014-2016年分别立查644人、630人、545人，继续保持高位运行。

2.罪名相对集中。从现有统计数据分析，行贿、玩忽职守、滥用职权、贪污、受贿罪名占立查案件总人数的89.8%。具体为：受贿罪630人，占25.7%；玩忽职守罪503人，占20.6%；滥用职权罪422人，占17.3%；行贿罪338人，占13.8%；贪污罪304人，占12.4%。

3.大要案比例较高，危害后果严重。在查处的2445人中，重特大案件1130人，占立案人数的46.2%；县处级以上要案174人，占立案人数的7.1%。所立查案件共造成死亡128人，经济损失约28.6亿元。

4.窝案、串案，渎职、贪污贿赂双罪名的案件比例较大。随着生态环境管理部门职责分工与内部制约机制的完善，单独犯罪难以轻易实施，危害生态环境职务犯罪窝案串案现象较为突出，一些业务联系密切的部门甚至形成“大家都获利、大家都湿鞋”的局面。统计数据显示，全省检察机关共查办各类系列案件185件714人，占查办案件总人数的29.2%。

5.基层一线党政干部及行政执法人员涉案相对集中。县区一级涉案966人，占39.5%；乡镇一级政府及基层一线执法部门1311人，占53.6%。

（三）表现形式

1.审批不严，违法发放相关资质和行政许可，如环评验收手续、采矿许可证、林木采伐许可证等，并借机谋取私利，造成生态环境被破坏、矿产资源被滥采等严重后果。

2.执法不严，监管不力，放纵危害生态环境的违法犯罪行为，并借机谋取私利，如玩忽职守未及时发现查处危害生态环境的违法犯罪行为、滥用职权不依法查处危害生态环境的违法犯罪行为、“以罚代刑”徇私舞弊不将涉嫌刑事犯罪的案件移交司法机关处理、通风报信帮助犯罪分子逃避查处等，导致破坏生态环境的行为得以长期存续，乃至最终演变成环境污染事件或重大责任事故。

3.党政领导干部受不良政绩观影响或为了谋取私利，对有关监管部门的监管、执法行为横加干涉，越权指令有关监管部门对不符合条件的企业发放行政许可或放松查处，导致这些企业破坏生态环境的行为得以长期存续，乃至最终演变成环境污染事件或重大责任事故。

4.有关监管部门在负责审批、发放生态环境治理专项资金、环保项目专项补贴过程中，工作严重不负责任，违规向不符合条件的单位发放或与他人合谋以虚假材料骗取相关专项资金，给国家造成重大经济损失。

5.在对有关生态文明建设的工程进行监管的过程中，未依法严格把关，工程招投标时通过向他人透露标底、放纵他人围标等形式帮助不法承建商中标，工程验收时批准质量存在缺陷的工程通过验收，工程结算时伙同承建商通过虚报工程量的方式骗取工程款，并借机谋取私利，导致大量工程无法发挥应有的效用、巨额的工程款被套取的严重后果。

二、广东省危害生态环境职务犯罪的成因分析

综上分析，广东省危害生态环境职务犯罪仍处于易发高发阶段，所涉领域广泛，犯罪手段多样，危害后果严重。然“冰冻三尺，非一日之寒”，该现状是种种不良因素长期积累所致，其中有政策导引的因素，有思想认识的因素，有制度不完善的因素，也有利益驱动的因素，具体而言体现在以下几个方面：

（一）思想导向存在偏差，对环境保护的重要性认识不足

长期以来，一些地方政府过于注重经济建设为中心的指导思想，对环境保护工作缺乏足够的重视。事实上，党中央对环境保护工作高度重视。1983年第二次全国环保会议上，国务院副总理李鹏同志宣布將环境保护确定为基本国策。[2]同样是基本国策，环境保护国策在实际执行过程中却出现了偏差。由于长期以来，GDP是考核政府政绩的核心甚至是唯一指标，受这种不正确的政绩观影响，一些领导干部容易过分追求经济的高速发展，从而忽视环境的保护。此外，环境保护工作本身具有凸显成效周期较长的特点，而干部的任期一般不会超过五年，实践中容易造成“投入”和“产出”不成比例的错觉，这在无形中又打击了一部分干部对环境保护工作的积极性。实践中，我们的环境保护工作更多的还停留在被动的事后补救层面，事前防范和事中监督还远远做得不够。现行环境政策本身需要结构性调整，执行力度也亟待加强。endprint

（二）环境污染危害后果难以实时固定，导致一些监管人员产生懈怠心理

调研发现，企业超标排放污染物、污染环境的行为现实中是大量存在的，但真正被依法处罚、追责的，实践中只有极少数。究其原因就在于，环境污染行为存在一定的隐蔽性，技术上难以实时监控，危害后果发现难、取证难、固定难，从而导致了相关监管部门执法难。以2014年西江流域顺德饮水河段“黑电解厂”事件为例。当时媒体对黑电解厂的数量、非法排污的手法均作了详尽的报道，也引起了多方关注。[3]但报道公之于众后，绝大部分“黑电解厂”连夜搬离，虽然佛山市顺德区环保部门及时牵头组成了联合执法组对涉案地域的企业开展了地毯式排查，但最终能固定违法犯罪证据的企业依然是少数，记者报道的“数十家黑电解厂”中仅有5家企业的10名负责人被刑事追责，而负有监管职责的行政执法机关只有8人受处分，无一人被追究刑事责任。[4]并非行政执法部门和司法机关不想严肃查处，最关键的原因就在于排出的污水已流入西江稀释，“黑电解厂”的非法排污行为危害后果很难固定。环境污染危害后果在技术层面难以实时固定，客观上给环保领域的行政执法和刑事司法带来了困难，同时也诱发了一些不法分子的犯罪心理。可以毫不夸张地说，环境污染危害后果难以实时固定是当前广东省危害生态环境职务犯罪易发高发现状的祸首。

（三）生态环境监管体制效能不高，客观上为一些不法监管人员逃避职务犯罪处罚提供了便利条件

根据行政机关的职责划分，环保、国土、林业、水利等相关部门在不同领域各司其职，构建了我们的生态监管体制。但现实中我们的生态环境监管体制还是存在诸多问题，导致监管效能不高。一是存在多头监管，职责不清的情况，有关部门相互推诿，严重影响监管效能。如汕尾陆丰“坟爷案”，国土、林业、民政、环保、水利以及当地党委、政府都有监管职责，每一个单位严格执法均能及时制止“坟爷”林某某的破坏性开发行为，但实际主要都是持观望态度，最终酿成了严重后果。二是部分行政执法权过于集中，长期缺乏有效监督，导致权力被滥用。如广州市公安局交通警察支队、广州市环境保护监测中心站有关工作人员利用汽车尾气检测执法权牟利案。这样一种典型的行政违法行为居然公然存续了长达五年之久，且最终还需媒体曝光后才被纠正查处，就是权力过于集中，缺乏有效监督的恶果。 三是行政执法部门缺乏强制执行措施，申请跨部门协助程序复杂，且多部门联合执法协调难度较大，影响执法效率。四是“地方保护主义”思想盛行，部分地方党委、政府对行政执法机关过多干预，导致执法人员难以严格执法。近年广东查处了多起重大污染事故背后的职务犯罪系列案，尽管环保部门工作人员的渎职行为是发生事故的关键，但由于涉案企业在当地是纳税大户或者在协助当地党委、政府建设一些涉及民生的重大项目，环保部门工作人员反映不同程度地感受到了来自党委、政府部门的压力，他们的渎职从某种意义上讲是为了“顾全大局”。监管体制效能不高给不法分子逃避处罚留下了空间，为权力寻租创造了条件。

（四）现行法律体系对危害生态环境行为处罚畸轻，容易诱发对危害生态环境职务犯罪的放任心理

我国现行法律体系主要是在改革开放以后逐步建立并不断完善的，具有鲜明的时代烙印，充分体现了以经济建设为中心的指导思想，侧重对市场经济制度的保护。有关环境保护的法律规定虽然对具体环保措施作出了明确规定，但总体而言对危害生态环境违法犯罪行为的处罚畸轻、打击力度不够，客观上造成了危害生态环境违法犯罪成本低、收益高的现状。一方面，我国刑法对普通危害生态环境违法犯罪行为处罚不严厉。危害生态环境违法犯罪的最高刑期仅为七年，而且由于法律对于罚金没有严格要求，司法实践中法院针对已判处刑罚的危害生态环境违法犯罪行为，往往不会同时处以高额罚金。相反，企业在生产中环保处理的成本耗资巨大，个别行业甚至达到了总成本的20%，且危害生态环境违法犯罪行为一般也不容易被发现。正是因为存在如此大的反差，一些不法商人为了高额利润，不惜铤而走险。普通危害生态环境违法犯罪行为的易发高发，实际上也大大加重了环境监管执法部门的责任。而另一方面，司法实践中危害生态环境职务犯罪“轻刑化”处理现象比较普遍，根本无法迫使环境监管执法人员带着高度的责任心和厚重的使命感严格依法履行自己的监管职责。

三、完善生态环境监管体系，预防危害生态环境职务犯罪的对策建议

（一）加强教育宣传，提高思想认识，预防职务犯罪

生态文明建设关系人民生活，关乎民族未来。党的十八大把生态文明建设提升至与经济、政治、文化、社会四大建设并列的高度，体现了生态文明建设的特殊重要性。党和国家领导人高度重视生态文明建设，习近平总书记强调“要像保护眼睛一样保护生态环境，向对待生命一样对待生态环境”。李克强总理指出：“我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战”。但实践中个别领导干部对生态文明建设的重要性依然认识不到位，导致诸多生态建设措施难以落实。因此，要运用多种形式开展法制宣传和警示教育，大力提高全体领导干部的思想认识，增强广大执法人员工作责任感和廉洁自律的自觉性，预防生态环境领域的职务犯罪。

（二）升级采样技术，强化监管措施，破解环境污染危害后果难以实时固定难题

针对环境污染危害后果难以实时固定带来的不利影响，建议采取以下应对措施：一是克服技术难关，在企业污染物排放末端安装实时取样装置，實现实时采样，且确保所采样品由环保执法部门掌控，以备复查，打消企业负责人的侥幸心理。二是加大对重点排污企业的监控力度，尤其是企业生产高峰期，要适时抽查，重点检查是否存在偷排行为，另建立正常上班时间之外生产报备制度，以此增强企业的责任感和调动执法人员的积极性。三是加大处罚力度，提高犯罪成本，使事后补救代价要远远大于事前防范成本，引导企业事前防范上狠下功夫。四是考虑采用严格责任原则，在特定情形下实行举证责任倒置，如当地发生严重环境污染行为时，企业有证明自身排放合法的义务，否则应当承担或至少是分担治理责任，鼓励企业积极履行环境保护的社会责任。endprint

（三）完善权力设置，加强制约监督，提升生态环境监管体制效能

生态环境监管体制效能不高，关键还在于职责不清、监督不力，建议采取以下应对措施：一是完善权力设置，建立健全生态环境职能部门的权力清单和责任清单工作机制，尤其是对多个部门均负有监督职责的项目，要明确主要监督责任部门，由该部门汇总各有关部门的意见统一对项目进行审批、监管；二是落实当地党委、政府负责人“一岗双责”制，突出地方党政领导人的环保责任意识；三是建立重大项目环评审批权上提、其他审批项目上级制度，打破既有利益格局，以防地方保护主义；四是突出行政执法部门的主体责任，对于作出的处罚措施要及时跟踪落实，强化强制执行力度。

（四）完善法律法规，强化法律监督，加大对危害生态环境职务犯罪的惩处力度

一是完善渎职犯罪立案标准，建议参照《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》有关认定“严重污染环境”的规定，对于环境污染背后的渎职犯罪，只要财产损坏和人身伤亡的潜在危险产生，即可入罪。二是大力推进环境污染损害后果司法鉴定机构的建设，合理规划环境损害司法鉴定机构的布局、类别、规模和数量，严格审核鉴定机构和人员，确保高质量高水平，以适应诉讼活动对环境损害司法鉴定的需要。三是加强对危害生态环境职务犯罪的诉讼监督，防止“轻刑化”处理倾向，提升刑法的公正性和威慑力。

四、结语

生态文明建设，从微观的角度讲，与我们每一个人的日常生活息息相关；从宏观的角度看，事关子孙后代的幸福和人类社会的可持续发展。因此，必须把它作为一项重点工作长抓不懈。国家公职人员，特别是对生态文明建设负有监管责任的國家机关工作人员，更要依法行政，带头把党和政府对生态文明建设的要求落到实处。但从广东省近年查办案件的情况来看，目前危害生态环境职务犯罪仍处于易发高发的态势，给国家和人民造成了巨大的损失。究其原因，可以归结为思想认识不到位、监管体系不健全、法律制度不完善、惩治和预防力度不够强四大方面。我们必须结合实际操作中发现的问题，从上述四个方面整改落实。只有这样，我们才能在不断解决问题的过程中，找寻出最适合推动生态文明建设的金光大道。

注释：

[1]有关案件统计数据主要来源于公开报道。

[2]参见凤凰网专稿：《环境保护哪一年被确定为基本国策？》，http：//news.ifeng.com/history/phtv/tfzg/detail_2010_12/31/3815595_0.shtml，访问日期：2017年6月1日。

[3]参见人民网：《广东顺德污水直排水源地 环保部门成“黑厂辩护人”》，http：//legal.people.com.cn/n/2014/0820/c188502-25499500.html，访问日期：2017年6月1日。

[4]参见新华网：《广东省佛山市黑厂屡被举报顶风排污 8名公务员被处分》，http：//henan.china.com.cn/special/2014/0911/79627.shtml，访问日期：2017年6月1日。endprint