张艳歌

摘 要：为期两年的公益诉讼试点工作已经结束。在检察机关提起行政公益诉讼试点工作的过程中，出现了许多法学理论与司法实践无法衔接的问题，集中表现为公益诉讼与传统行政诉讼的对接问题。行政行为具有的多样性和繁杂性，容易导致危害结果的隐蔽性和潜伏性，使得检察机关难以发现侵害公益的行为，而行政诉讼起诉期限制度往往也给检察机关提起行政公益诉讼造成一定的难度。本文尝试在分析行政诉讼起诉期限适用条件基础上，指出其适用于行政公益诉讼领域的不合理之处，以期促进行政公益诉讼工作的开展。

关键词：行政诉讼 公益诉讼 起诉期限

行政起诉期限是否等同于诉讼时效是目前学术界争论的焦点之一。从我国现行立法上看，我国并未对行政诉讼起诉期限作出明确的界定，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中使用了“起诉期限”字样，最高人民法院行政审判庭编写的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释释义》中，在起诉与受理一章使用了“法定期限”。因此，有学者主张行政起诉期限等同于诉讼时效，也有学者主张行政起诉期限与诉讼时效是两种不同的制度，还有学者主张行政起诉期限属于诉讼时效的一种。

行政诉讼起诉期限，是指行政相对人对具体行政行为不服，向人民法院提起行政诉讼的法定期限。“超过该法定期限，相对人就丧失了对该具体行政行为提起诉讼的权利。”[1]所谓时效，单纯从语义上说，就是时间的效力，作为一项法律制度，时效是指一定的事实状态经过一定时间而发生一定法律后果的法律制度。诉讼时效通常又称消灭时效，是指权利人不行使法定诉权的事实状态持续到一定的期间，便产生该胜诉权丧失的法律后果。[2]虽然二者有着较多类似之处，例如期间经过都会导致自身权益难以得到保护等，但是二者之间依旧存在着较大差别，主要表现为：行政诉讼起诉期限属于形成权，适用于行政诉讼领域，属于程序性事项，当事人超过起诉期限提起诉讼的，法院可以依职权裁定不予受理或者受理后裁定驳回起诉，使案件无法进入实体审查阶段；诉讼时效属于请求权的一种，多适用于民商事领域，且其规定多为实体性问题，当事人超过诉讼时效提起诉讼的，在对方当事人提出抗辩的情况下，法院判决驳回原告的诉讼请求，但是原告享有的实体权利并未消灭，只是丧失了寻求公力救济的机会，如果对方没有提出抗辩，法院不能主动援引释明，原告仍然有胜诉的可能性。本文的论述以《行政诉讼法》第46条规定为依托，使用“起诉期限”概念。

为落实党的十八届四中全会提出的探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革任务，最高人民检察院和最高人民法院先后制定出台了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《检察院实施办法》）和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《法院实施办法》），作为检察机关提起公益诉讼和人民法院审理检察机关提起公益诉讼案件的主要法律依据。由于上述两个《实施办法》中均未针对行政公益诉讼的起诉期限问题作出特别的规定，实践中检法两家容易产生争议。本文尝试在分析行政公益诉讼与行政私益诉讼区别的基础上，阐述行政公益诉讼不应适用现行《行政诉讼法》相关起诉期限规定的理由，并提出完善我国行政公益起诉期限制度的几点建议。

一、行政公益诉讼是否适用行政诉讼起诉期限的争论

对于行政公益诉讼是否适用起诉期限制度，存在不同的看法。“如果起诉期限期间设定过短，则偏重于行政效率的维护而忽略了对行政相对人合法权益的有效保护；起诉期限期间设定过长，则偏重于对行政相对人权益的保护，但势必影响和降低相关的行政效率，对行政行为所代表的社会公共利益的维护不利”。[3]有观点认为，国家和社会公共利益的本质特殊性决定了对侵害国家和社会公共利益的行为，任何时候都应受到法律追究和制裁，法律对此应作特别规定，不受诉讼时效的规定。[4]实践中，确有不受诉讼时效规定限制的情形。以最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第1条的规定为例，对于支付存款本金及利息的请求权就不适用诉讼时效。最高人民法院《关于民事案件诉讼时效司法解释理解与适用》一书中曾对此问题作出解释认为：“存款请求权的实现关系到民众的生存利益，如果兑现存款本息请求权适用诉讼时效的规定，则将危及到民众生存权，故该请求权不应适用诉讼时效的规定。”更为普遍的观点认为，行政公益诉讼亦应存在起诉期限的限制。归纳起来，主要理由有：第一，行政公益诉讼虽然保护的是国家和社会公共利益，但保护对象的特殊性并不能影响诉讼时效制度的适用；第二，诉讼时效的制度符合诉讼的效益價值，如果没有明确规定诉讼时效，起诉的门槛将大大降低，可能导致滥诉情况的出现，司法的经济效益成本也会因此大大增加；第三，诉讼时效是包括行政诉讼在内的所有诉讼的基本制度，如刑事犯罪也是对国家和社会公共利益的侵害，刑事诉讼同样有诉讼时效。[5]

在行政公益诉讼是否应受起诉期限限制这一问题上，笔者同意后一种更具理性的观点，行政公益诉讼应该适用起诉期限制度，原因有：（1）起诉期限制度是一项基本制度，既要保护当事人合法权益，也需要维护社会秩序的稳定；既要促进行政机关的依法行政，又要维持行政行为的公信力。因此，需要起诉期限制度平衡彼此之间的利益。（2）起诉期限制度一方面能够促使行政相对人积极的运用法律手段维护自身权益，另一方面也体现着对行政机关的监督，约束行政行为。（3）起诉期限制度能够有效节约司法资源。这既表现为超过起诉期限后当事人起诉的法院不予受理或者受理后法院驳回起诉，使当事人丧失诉权，也表现为对证据的调取、采纳方面的方便与高效。

二、《行政诉讼法》第46条不适用于行政公益诉讼的理由

（一）《行政诉讼法》所规定的行政诉讼模式是行政相对人为了维护自身权益而提起的私益诉讼

《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这表明我国《行政诉讼法》所规定的行政诉讼是指行政相对人或利益相关方为了维护自身权益而提起的诉讼，这种诉讼是在传统诉讼框架下进行的传统私益诉讼。从理论上讲，传统的行政诉讼要求原告与被诉行政行为之间具有直接的法律上的利害关系。所谓“直接的”，就是不需要借助其他媒介的意思，即被诉行政行为一旦作出，不需要借助其他的法律关系就必将对原告的利益发生影响；所谓“法律上的”，指的是这种被影响的利益是法律上需要保护的利益，也就是说，这是一种行政主体在作出被诉的具体行政行为时依法应当纳入考虑范围的利益。[6]很明显，行政机关在作出行政行为的时候，并不会直接影响到检察机关的利益，也不会当然的将检察机关纳入利益考虑范围。检察机关提起的行政公益诉讼，是代表国家和社会公共利益提起的，是区别于传统私益诉讼的现代型诉讼。《行政诉讼法》的条文规定本身与公益诉讼要求的“旨在维护公共领域的非私人利益”的要求是相矛盾的。因此，《行政诉讼法》并未为行政公益诉讼这一新的诉讼模式设定存在的空间，自然不能将规制传统私益诉讼的法律条文直接套用在行政公益诉讼身上。endprint

（二）《行政诉讼法》所规定的原告具有的诉讼地位不同于检察机关的诉讼地位

根据《行政诉讼法》第2条的规定可知，提起行政诉讼的原告是公民、法人或者其他组织。根据《检察院实施办法》第15条、第42条规定，人民检察院以公益诉讼人身份提起公益诉讼。由前述分析可知，“公益诉讼人”的身份体现了检察机关的特殊诉讼地位，主要在于“原告”必须与“诉”有直接的利害关系，而公益诉讼中检察机关与“诉”并无直接的利害关系，是为了“公益”提起诉讼。[7]检察机关以公益诉讼人的身份提起公益诉讼，履行的是法律监督职能，目的是加强对国家和社会公共利益的保护。同时，《检察院实施办法》中也明确规定了检察机关提起公益诉讼应该遵循的特殊程序等，例如特殊的案件办理时限、免交诉讼费用、诉前程序等。因此检察机关具体的诉讼权利义务应当区别于普通的原告。

（三）《行政诉讼法》所规定的受案范围仅限于类型有限的具体行政行为

根据《行政诉讼法》第12条及《行政诉讼法司法解释》第42条的规定可知，提起行政诉讼的行为必须是具体行政行为，则《行政诉讼法》第46条所规定的起诉期限自然也是针对具体行政行为。所谓“具体行政行为”是指行政主体在行政管理的过程中，针对特定个人或组织采取具体措施的行为，其行为的内容和结果直接对行政相对人产生权利、义务关系的影响。因此，行政诉讼法的目的仅仅在于赋予行政相对人对抗范围极其有限的具体行政违法以救济权，而不是赋予他们对行政机关所管理的公共事务的参与权。但公益诉讼是一种不同于传统私人诉讼模式的一种全新类型的诉讼，是民众干预公共生活的一种新的制度储备。[8]试点期间，检察机关提起行政公益诉讼所关注的是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的行为，至于行政机关的履职行为到底是有行政相对人的具体行政行为还是没有行政相对人的其他行政行为，则无需进行区分。因此，《行政诉讼法》第46条规定的仅针对具体行政行为的起诉期限并不能直接适用于行政公益诉讼。

（四）《行政诉讼法》所规定的提起行政诉讼必须有具體的诉讼请求

我国立法机关认为具体的诉讼请求是指，原告必须明确其起诉所要解决的问题，也就是向人民法院提出保护自己权益的具体内容。一般有以下三类：一是确认之诉，即请求人民法院确认某种法律关系；二是给付之诉，指请求法院判决对方当事人履行给付义务；三是变更之诉，指请求变更或者消灭既存的法律关系。[9]具体的判断标准有二：一是看法律效果是否具体；二是看对象是否具体，即看法律关系是否具体。[10]在法律效果非常明显的情况下，主要涉及法律关系是否具体的问题。根据《实施办法》第28条规定，检察机关提起行政公益诉讼主要针对的是负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益受到侵害的行为，提起诉讼的主要目的是督促行政机关履行监督管理职责，诉讼请求一般为要求行政机关继续履行监督管理职责。[11]这里的监督管理职责是一个比较宽泛的概念，有时候没有具体的对应的法律关系的存在，例如上文所述的国有资产保护案中，起诉行政机关的主要目的是要求其按照《事业单位国有资产管理暂行办法》的规定，履行对国有资产的监督管理职责，也即起诉书中提出的诉讼请求；又如某县检察机关诉环保局怠于履职案中所提的诉讼请求为“判决被告继续履行监管职责”，[12]如果按照传统行政私益诉讼的模式，这种诉讼请求可能面临着诉求不具体、难以执行的问题。

（五）适用《行政诉讼法》第46条将导致行政公益诉讼的起诉期限起算点难以确定

根据《行政诉讼法》第46条的规定，行政诉讼的起诉期限起算点为公民、法人或者其他组织自知道或者应该知道行政行为作出之日起开始计算。如果套用该条规定，那么检察机关提起公益诉讼的起诉期限起算点应如何确定？是从检察机关知道或者应当知道国家或社会公共利益受到侵害时计算，还是从检察机关知道或者应当知道行政机关存在违法行使职权行为或者不作为之日起计算？若采用前一种起算法，则判断国家或社会公共利益受到侵害的标准是什么？若采用后一种起算法，则如何判断检察机关知道或应当知道的时间？是收到线索的时间还是立案审查的时间？如果在具体案件中纠结于起诉期限起算点的确定，则起诉期限的认定就会丧失基础。

三、行政公益诉讼起诉期限制度的完善

（一）应明确行政公益诉讼的起诉期限的起算点

考虑到实践中行政行为大量存在，检察机关难以全面掌握，只有国家或社会公共利益受到侵害时才易知晓，且行政公益诉讼的提起以公益受到侵害为条件，因而起诉期限的起算点，应从检察机关知道或者应当知道国家或社会公共利益受到侵害时计算。从有利于法院审查判断和规范检察机关提起行政公益诉讼程序等角度出发，建议以检察机关对案件予以立案审查的时间作为起诉期限的起算点。

（二）应适当延长行政公益诉讼的起诉期限

公益诉讼具有特殊性，保护的是国家和社会利益。考虑到行政公益诉讼中国家和社会利益受侵害结果具有潜伏性、滞后性以及因果关系的复杂性，导致确认和判断损害结果及提供有关证据难度更大，应考虑将行政公益诉讼起诉的普通时效期限和最长时效期限在现行《行政诉讼法》规定的基础上予以适当延长。就普通时效而言，《行政诉讼法》规定的6个月期限明显过短，建议借鉴《环境保护法》第42条的规定，将行政公益诉讼的普通起诉期限至少规定在3年以上。就最长起诉期限而言，既要考虑到对公益保护的特殊性，又要兼顾损害修复的必要性和可行性。建议在目前规定的5年的基础上再适当延长行政公益诉讼的最长起诉期限。

（三）应明确诉前程序对起诉期限的影响

从试点效果来看，诉前程序在行政公益诉讼中发挥了督促依法行政、节约司法资源的积极作用，将来立法保留诉前程序的可能性较大。在这一前提下，需要进一步明确诉前程序对起诉期限的影响。若检察机关已经通过诉前程序督促行政机关履职，则起诉期限应从检察机关发出诉前建议时中断。至于检察机关从发出建议至收到行政机关回函期间的时间则不应计入起诉期限。

注释：

[1]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2007年版，第551页。

[2]李轩：《试析行政诉讼时效及其适用》，载《行政法学研究》2000年第1期。

[3]林俊盛：《行政诉讼起诉期限制度研究》，法律出版社2014年版，第58页。

[4]刘凤玉：《检察机关民事公益诉讼相关问题探析》，载《赤峰学院学报》2013年第11期。

[5]高宗祥：《行政公益诉讼制度施行疑难探讨》，载《人民检察》2016年第10期。

[7]莫于川主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社2012年版，第317—319页。

[8]徐全兵：《检察机关提起公益诉讼有关问题》，载《国家检察官学院学报》2016年第3期。

[9]曾于生：《关于公益诉讼的若干理论问题反思》，载《华东师范大学学报（社会科学版）》2012年第6期。

[10]全国人大常委会法制工作委员会民法室：《中华人民共和国民事诉讼法条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2012年版，第199—200页。

[11]王学棉：《“具体”的诉讼请求》，载《国家检察官学院学报》2016年第2期。

[12]最高人民检察院民事行政检察厅编：《检察机关提起公益诉讼实战与探索》，中国检察出版社2017年版，第390-394页。endprint