白万纲

习近平总书记的治国理政思想，从经济、产业、社会、城市等多个维度给中国的发展带来范式更迭的发展新动能，旧体制撕裂，新体制重构，新旧体制切换无一不释放巨大的动能，而更迭背后悄然推进的制度革命则是外松内紧，螺旋式上升。

各地主官都充分理解和消化了中央的改革与发展意图后，基于区域禀赋发生的迥然不同的变革，本文尤其关注牵扯各地转型升级的“基础设施”——国资国企改革。那么各地国资国企改革路径为何如此差异化，是什么造成这种差异化？有没有一种标准或方法论来预判其改革成效的高下呢？

理解各地的国资国企改革的差异，必须注意几个造成思维混乱的迷区。

改革顶层设计问题。把握好五类问题的整合安排：三归位（不该管的要依法放权、决不越位，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业；将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业；将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位），四集中（国资向重要行业、关键领域、重点基础设施集中；向前瞻性战略性产业集中；向产业链关键环节和价值链高端领域集中；向具有核心竞争力的优势企业集中），国资布局，深改小组和国资委的关系，实现国资统一监管。

改革模式问题。处理四组关系：顶层设计与动态改革推进，战略导向与改革探路式铺开，中央意图与地方实践的融合，转型升级的大胆闯关与三去一降一补的谨慎展开。

改革制度层面问题。是跟着中央出台“1+N”，还是在因地制宜贯彻中央改革布局同时，出台好具有地方特征的改革制度——在说普通话的同时，如何也說好家乡话。

改革导向问题。到底怎么做强做优做大国企，怎么把国企和地方其他经济成分的关系处理好。

改革抓手问题。地方国资委将往何处去，怎么改？

改革顺序问题。先分类这个问题大家都同意，任务不同，要求不同。但是接下来就是问题了，先混改还是先设立国有资本投资运营公司，各地很头大。

改革力度问题。是先进地区应该大改大革还是落后地区应该大改大革。

改革推进问题。到底怎么解决制约本地改革的难点、堵点问题。

解答地方国资国企改革八大迷区

为了解决这些迷区问题，必须理解一个出发点：各地国资系统的改革有其内在逻辑，首先要找到这个逻辑，不是简简单单把地方一段时间以来的改革事实堆砌一下就可以了。需着力找出这个内在逻辑——地方进行国资国企改革，不光是为了贯彻中央的要求，更是要把当地的经济、产业、社会、城市发展做好。那么，国资国企改革的核心逻辑应该包含如下考虑的要素：

1、区域国资结构存在的核心问题

2、企业国企存在的核心问题

3、区域国资国企改革的基础

4、深改小组对于改革的态度

5、区域国资系统的优势与劣势

6、国资系统改革力度

7、国资监管全覆盖的动力与障碍

8、区域国企对于区域发展的引领，带动，支撑，服务水平

9、区域一二三产结构

10、区域国资结构（区域央企总量，省属国资总量，地市属国资总量）

11、区域资源，基建，地产等产业板块在收入，资产，利润中的占比

12、区域国企与民企的结构（收入，利税，就业，创新）

13、区域国企市场化程度

14、区域创新体系的打造和国企在其中的地位

15、区域混合所有制的基础

16、区域国资国企现代企业制度与规范化程度

17、国有资本投资运营公司的迫切程度和可以解决的问题

18、混合所有制推进的迫切程度和可以解决的问题

19、区域基础建设与城市化需求

20、区域人均收入水平

21、证券化水平与证券化推进

22、区域投资基金与转型升级之间的关系

23、同质化竞争程度与重组需求迫切程度

24、企业家队伍与职业经理人队伍的吸引、发展、激励、留住

25、国企的内控与风险管理能力

在理解了这些要素之后，我们才可以回答以上那八大迷区问题：

第一，改革顶层设计问题。如何把握好五类问题的整合安排？三归位，四集中，国资布局，深改小组和国资委的关系，实现国资统一监管——各地都有个与中央22号文大略一致的核心文件来回答以上这些问题，只不过有些省（自治区、直辖市）是站在本省的立场上来消化了22号文，比如广东、云南、福建省（尤其厦门）国资委较好地解决了三归位问题；山东、安徽、上海较好地解决了四集中问题；四川、广东（尤其深圳）、江西、陕西、重庆较好地解决了国资布局问题；湖南、河南、山西较好地解决了深改小组和国资委的关系问题；江西，上海较好地解决了国资统一监管问题。

第二，改革模式问题。如何处理四组关系：顶层设计与动态改革推进；战略导向与改革探路式铺开；中央意图与地方实践的融合；转型升级的大胆闯关与三去一降一补的谨慎展开——从改革模式上来看，山东注重顶层设计后层层展开，贵州注重大胆实践来倒逼，云南注重局部突破后推开，天津注重大工程突破（国资重组，过剩产能及僵尸公司化解，混改推进），湖南注重建立几个大结构后再几条线推进（国资监管统一，国有资本投资运营，过剩产能化解），重庆注重资本配置与流动促进（国有资本投资运营公司，区域产业基金，证券化推进，以PPP为核心的混改）。

第三，改革制度层面问题。是跟着中央出台“1+N”，还是在因地制宜贯彻中央改革布局同时，出台好具有地方特征的改革制度。很多地方照搬中央布局，但深圳、上海、四川、云南、江西、陕西还是坚定地走出了自己的路。比如在中央强化领导人问责制度的同时，上海考虑到国企领导人决策压力过大，正确性要求过高，有可能严重影响其改革热情，领先全国率先推出容错制度，甚至推出三个“视同于”制度，即符合条件的研发投入、创新转型费用、境外投资项目费用，均视同于利润。三个“视同于”政策覆盖了上海国企创新转型中需要高成本投入的主要环节，研发投入中包括了常规科研投入和承接国家和上海重大项目的投入。创新转型费用则包括收购科技企业或科技成果，也包括促进创新转型的信息化项目，从事电商等对传统企业模式创新和业态转型。符合条件的国企在从事电商等需要投入大量资金才能占领市场的行业时，前期的巨额投入可视为考核利润。此外，针对企业跨国经营，除“视同于利润”外，考核时还可以实施单列政策，即出现亏损时，不计入母公司的财务报表，这样一来就对冲了中央政策中一刀切，清一色带来的僵化问题，而且贯彻三个“视同于”才能更好、更客观、更理性地贯彻好追责制度。这类既尊重中央布局，又充分考虑地方实际，进行补充“立法”，局部“立法”，特定“立法”的系统化，才是更好、更全面地贯彻中央改革布局。

第四，改革导向问题。到底怎么做强做优做大国企，怎么把国企和地方其他经济成分的关系处理好——国企的做强做优做大，与包容民企，协助民企做强做大之间的关系到底是什么？这个问题回答不好，此轮东北改革完成之日，就是地方经济结构吃紧之时，国企的做强做优做大不仅应思考规模，效益问题，还应严肃地思考国有企业对民企的引领、带动、促进、协作、共创问题，可惜多地在这个问题上对习近平总书记所提的国企做强做优做大的理解有些机械，只考虑国有资产保值、增值、创值，没考虑国有资本对社会资本的带动、协同、服务作用。只看到了通过混合所有制和各类社会资本合作起来，没看到国有资本通过社会资本形成组织、放大、带动效应后，充分发挥国企的先锋保障作用的价值。这个问题其实已经是一个很危险的问题，纵观各地在做强优大问题上的做法，不禁令人忧心忡忡。

第五，改革抓手问题。国资委将往何处去，怎么改？各地国资委工作人员十分迷茫，未来国资委还能干什么，是不是要解散，国有资本投资运营公司设立之后，国资委的价值到底在哪里？这个疑问解答不好，各地的国资国企改革就缺了抓手，肯定是搞不好的。粗略地看，未来国资委要干的重点是——抓改革，导创新，调结构，创制度（含治理、党建），统资本，理队伍，管绩效（包括企业经营绩效和社会绩效），协监管，促风控。

第六，改革顺序问题。先分类这个问题大家都同意，因为不同企业的任务不同，所以要求不同。但是接下来就是问题了，先混改还是先设立国有资本投资运营公司——看全国各地的改革路数，基本上这就是两大流派了，混改派认为先把体制机制搞活再倒逼改革；设立两类公司派认为先把国资布局与结构调整好再逐层展开。两大流派想必都自认为是因地制宜的，可先要回答一个问题，国有资本投资运营公司到底是干什么的，这个问题真是千人千面莫衷一是，个人认为大约可以分为国有资本运营公司是调结构的，国有资本投资公司是做产业升级的。有人在运营和投资的功能和运作上反复阐述辩究，我看意义不大，关键在于国有资本投资运营公司是对国资委部分公司的集成和实体化运作，也集成和嫁接了国资委之前做不到的若干功能，所以我主张国资委+两类公司方才构成此轮改革的核心设置。如果站在这样一种语境下，恐怕先设立国有资本投资运营公司更具备顶层设计特征。换一种视角，先搞混改，似乎直接作用于国企最根本的问题——体制机制问题，但把国企改革和国资改革给撕裂了，此轮改革的国资改革+国企改革双回路是个比较根本的路径。

第七，改革力度问题。是先进地区应该大改大革还是落后地区应该大改大革。此轮改革呈现一个基本脉络——越是发达地区，改革力度越大；越是落后地区，改革力度越小。比如深圳国资委干脆认为自己存在的价值就是为改革趟出一条路，在国资布局、国资的引领与服务、领导人薪酬、员工持股、混改、国资监管等等方面可圈可点之处不少。同样，上海的改革力度之大全国皆有感，诸如深改二十二条、容错制度、国资清壳平台公司打造、三个“视同于”、围绕五个中心建设（国际科创中心，金融中心，经济中心，贸易中心，航运中心）强化国企布局，环环相扣。但很多欠发达地区的改革力度就很谨慎了，究其原因是有一种认识——体质弱，少折腾。那么这种改革哲学对不对呢？不管地方乃至中央承不承认，事实上地方之间的竞争已经越来越激烈了，好的要素资源加速在向一线区域集中，欠发达区域的资源净流出现象已然出现，在这种大背景下，此轮改革如果没有背水一战，集天下改革之精粹为我所用，天下改革未竟之功由我来创的集成加开创式改革精神，此类改革恐怕是会进一步造成地方差距，哪怕有些地方用强势的行政手段暂时集聚了资源，捏拢了大公司，但改革的通盘设计——通过改革弯道超车，通过改革跳级式前进，通过改革无中生有式创造相对优势的价值就弱太多了。除了贵州的国资国企改革高屋建瓴，云南国资国企改革大胆突破，四川国资国企改革底盘坚实，吉林国资国企改革在国资委作用和国企激活上着手扎实外，中西部地区，东北地区的改革仍需在改革力度上有所突破。

第八，改革推进问题。到底怎么解决制约本地改革的难点、堵点问题？改革要落地，改革不单在于高大上的突破，还在于对约束问题、短板问题的突破。上海理解国资国企改革有个很特别的观点——用上海需要的改革来消化中央的改革布局，而不是相反。所以上海的国资国企改革很个性，很接地气，是充分理解了中央为什么这么说、那么说之后，把上海问题融入到大改革洪流中去，领会改革精神，改实质，改根本，改革最终必须回过头扎扎实实服务于上海的发展，且能比之于改革前明显、突破性地呈现其价值。同样，浙江一段时间以来没有解决彻底的国企资源分散问题在本轮改革中得到了突破性的解决—浙江交投与浙江铁投的整合；以宁波、舟山港为核心的港口与海洋投资平台大整合；浙江省会与地市机场整合；金融资源大整合。同理，山西的煤炭资源整合问题，天津的僵尸企业处置问题，陕西的创新与国际化问题，都作为难点、堵点问题得到了地方国资部门的高度重视。

地方国资国企改革的庐山真面目

通过对以上维度的思考，我们就大致能把握各地改革的远近高低各不同背后到底是怎样的庐山真面目。

廣东 广东国资国企的核心问题是之前区域的市场化程度已经很高，区域民企、外资和民间财富已经很发达，各地市的发展动力高度复合而各有特色，深圳组团的创新与产业升级，广州组团的城市化，粤西、粤北、粤东更是各有所长，各有道路。这种格局下，捏拢若干资源放到国企打造大集团就不是广东国资国企改革优先的选择，这时广东敏锐地关注着国企的制度安排与创新能力问题、企业家队伍培育问题。国企如何促进出口（广新国企），消费（品牌与支柱产业如生物科技、电子），深度城市化（如佛山），促进国资有效流动和配置（广东产权交易集团），促进广东都市圈经济，促进下一步的粤港澳湾区经济上发挥出更大的引领、带动、保障作用就成了广东此轮改革的亮点，所以国资委李成主任几乎成了首席学习官，很大的工作量在于考察、调研、座谈、总结、经验介绍。

其中深圳尤其让人激赏，自命为中国改革第一高地，在各种国资国企改革的症结上走钢丝，搞突破，围绕打造世界级的创新中心，不仅把整个深圳国资拿来做服务，做配角，而且在國资的监督，管好资本配置，管好产业结构上下功夫，在国企的治理、决策、用人、薪酬、股权、创新上下功夫，并且在引进央企（中国电子总部），促混改，引大企业（恒大集团总部），搞金融（前海互联网金融试验区、深港通、深交所），抓战新产业（中医药创新改革试验区、科技情报交流中心）上下功夫。深圳国有企业对于服务于民企，服务于社会的开放程度无疑是全国最高的，不讲别的，单讲一个数字——截至2015年底创新投、高新投、担保集团发展，3家企业累计扶持260余家创新型企业上市，扶持创新企业或项目约2.7万个，金额超过2700亿元，为推动深圳创新型企业发展发挥出显著的引导扶持作用，恐怕是全国各地国企难以望其项背的。深圳企业根深蒂固的认同服务于社会，而非把自身做大凌驾于社会之上，这点恐怕够东北学习好长时间的。有人说，那是深圳经济结构上去了，东北还只能把国企做强乃至先做大，但我建议对这个问题还应用五年乃至十年的眼光去看待，雄安都千年大计了，我们不应该只用三年眼界。

上海 2016年上海地方国有企业实现营业收入3.1万亿元、利润总额3058亿元、资产总额16.8万亿元，分别约占全国全部地方监管企业总量的1/6、1/4、1/5；上海国资存量仅次于国务院国资委，所以其改革就是一个仅次于央企的组团改革，加上上海国企构成整个上海的社会、城市、经济、产业的一个较大的成分和较系统化的基础，加之市场化和证券化程度双高，所以上海的改革基础就很高。上海国资国企改革中心就是要围绕着上海要建设的五个中心来展开，所以其地域集中，功能突出，拉动所有优势资源聚焦于上海的意味就很强。同时必须注意到，与广东、山东不同，上海国资强大的同时，上海企业家的胆略和闯关意识略有不足（这和政府作为、地方文化、企业领导人选聘与管理方式、国企重组与改革方式息息相关），所以上海在顶层设计、国资委角色调整、国资流动与配置、证券化（整体上市）、股权激励、容错制度上就狠下功夫，国资结构上向战略新兴产业、先进制造业、现代服务业、基础设施与民生保障等几个方向集中。同时，上海看到了深圳作为一个区域创新中心的高活力、高资源集聚优势是上海暂时没法超越的，所以上海引领和组团长三角，基于一带一路东部大支点的高格局创新就要求上海不能独善其身，要兼济长三角。其实上轮改革就有上汽之于奇瑞、南汽的协作，华谊集团之于安徽布局，上海电气早先混改就请入浙江企业。上海机场集团与南通、嘉兴机场的合作，上海交通与江浙皖的无缝协作，此轮改革大背景下，这种区域一体化协作的力度、深度、广度、融合度就更令人期待了，尤其是上海制度较先进，能力较强，底子较好，但走出去方面普遍谨慎的地方国企怎么引领与区域的协作，是个大看点。

山东 其最大的问题在于产业的七成聚焦于资源、钢铁、机械、化工、医药，核心问题是国有资本结构调整，高度注重顶层设计，把握金融改革与城市化、产业化三大核心，打造十三家国有资本投资运营公司，把九成的资产装进去，通过打造十三个山东发展引擎，带动城市化与产业升级。山东改革中形成“一加四”国有资本投资运营公司结构——山东国投+四家国有资本投资运营公司（财金投资、土储集团、齐鲁交通、发展投控），这四家国有资本投资运营公司都是具有“小+大”特征——小国有资本投资运营公司（专业化类型或领域型国有资本投资运营）+大国有资本投资（产业化、领域化、专属范围化），所以有了“一加四”五个国有资本运营平台，一下子山东进行全省国有资本、资源、资产、资金配置的平台就又有高度，又有结构了。

四川 此轮国资国企改革是要解决省属国资总量不够大（四川国资总量6万多亿，其中央企三万亿，省属一万亿，地市两万多亿），对全省的带动力不够强的问题。而且四川省属国企大都是做基础设施、现代服务业的，做产业的少，做科技的少，同质化交叉多，“十二五”期间证券化推进弱。所以就形成了四川以大资本战略撬动央企与地市国资大融合、大集成、大贯通。省属国资以四川发展为国有资本运营公司做好金控+产投+国企改革大枢纽，服务与驱动二十二户省属集团（国有资本投资公司和产业集团）的产业升级与突破，同时设计四川商投（主攻大流通）、四川海外（主攻国际化）、四川长虹（主攻军民融合与战新产业）等国有资本投资平台，进行靶向突破，通过打造创新改革试验区来驱动全省产业突破、社会突破、城市突破。

云南 此轮国资国企改革之于云南，一是云南把握自身作为面向南亚东南亚的辐射中心定位，着力做好云南，对外对接好南亚东南亚，对内对接好央企及各省国企及民企，做好大枢纽、大平台，大力重组，云南能投与建投作为国有资本投资平台来拉动以云南的五网建设（路网、航空网、能源网、水网、互联网等五大基础设施网络建设）为核心的基础设施建设。二是成立国有资本运营公司，即做好云南煤化的债务托底工作及其他僵尸企业的处置问题，也作为全省的资本运作与配置平台带动全省产业调结构。三是打造了云南投资、云南城投、云南工投三大国有资本投资运营公司（和山东的做法有相通之处），着力抓好全省的经济升级、城市升级、产业升级、社会转型问题。四是推进了以云南白药控股为核心的混改突破，同时，云南能投、建投和城投的混改也在大力推进中。五是云南城投大举并购成都、武汉等地会展旅游资产。云南盐化虽整合贵州盐业未果，但川渝滇黔桂大整合，经营区位优势的做法的探索值得关注。

江西 江西属于经济欠发达省份，工业基础相对薄弱，经营性国有资产总量较小，但在国有企业改革方面成绩亮眼。2016年末，全省国有企业资产总额首次突破2万亿大关，其中省出资监管企业资产总额首次突破万亿，全国排名前移5位。主要经济指标保持增长，增速快于全国平均水平。江西国资委改革的重点是激活国企主体地位，通过放管结合打造“江西样板”。在混改方面，精心挑选江西盐业集团，剥离非经营性资产后增资扩股，引进战略合作者，集团层面员工持股，实现了江西省内国企改革五个“第一次”。江西建工集团和中国瑞林，采用“分立式”改制办法，配合员工持股，实现了资产和利润总额的快速增长。中国瑞林探索智力密集型企业混改机制，核心骨干员工持股比例达49%。同时完善国资监管，搭建集中统一监管的“大屋顶”，做实一般性经营资产监管的“小屋顶”，把握出资人职责定位，全面赋予企业独立的市场主体地位。在江铜集团实施“自主拓展、自主决策、自主经营”试点，将应当属于企业的管理事项，全部下放，经历了由“婆婆罩着”到“自己做主”的转变。放权同时，国资委进行后评价考核和激励约束，实现权力有效承接，防止一放就乱。江西作为中部省份，其改革探索因地制宜、因企制宜，重点促进国企市场化经营和国企活力，打造国有企业改革“江西样板”。

陕西 在“十二五”期间，陕西省省属国有企业年营业收入由“十一五”末的3381.6億元，增加到2015年的8022.7亿元，年均增长18.9%，在全国的位次由第十位提升至第六位。国有资本的运营质量不断提升。陕西省借助国有资本整合扩张，先后组建成立了20多家大集团大公司，如陕西金融控股集团、陕西省物流集团、陕西航空产业发展集团、陕西水务集团、榆林能源集团、陕西海外投资集团、陕西果业集团等，陕西科技服务集团、陕西环保集团等大板块、大平台、大领头羊的做法还是有很多亮点。比如金控集团有力支持了四百多家中小企业的发展。完成担保、再担保总额近300亿元，打造30多支基金，总规模超过300亿元，已投134家企业，其中16家企业已在新三板挂牌。又比如陕西把三十多家科研院所集中到一起打造的全国第一家省级科技服务集团，以及集合多家环保机构打造的全国第一家省级环保产业集团，都可圈可点。所以陕西的这种从实际出发，由内而外发力去突破产业结构，注重打造带有服务特征的大国企平台的做法，在北方普遍打造大交投、大能投、大建投、大化投、大有色、大矿业的做法中，尤其显现出一种独立、前瞻、长远的淡定和大局观。

吉林 首先，吉林的国企改革比较有特点和代表性，因为其不仅面临改革遇到的普遍问题，还面临着一个极具个性化的决定性难题——历史遗留问题。为此，吉林成立了一家专门负责处理历史遗留问题的资产管理公司，集中处理存在问题的企业、资产，让优质企业、资产轻装上阵。其次，如何利用有限的存量去谋划更大的增量，也是吉林必须要解决的。吉林地方国企规模与体量小、经营效益较低、竞争力不足、观念落后，改革的基础较差，在改革中不能像南方一些发达地区那么任性，只能将最优良的资产集中到具有比较竞争优势的企业，同时做“减法”，退

出不具备竞争优势、没有盈利能力、完全市场化的产业与业务，顺应这两大需求，吉林成立两个投资公司（吉林旅投、吉林农投，负责专业领域的产业投资）与一个国有资本运营公司（负责国有资本的流动），自此，吉林国企改革步入深水区，持续推动金融、交通、高科技、能源等领域的国有资本投资公司改组组建。

简单总结一下，南方注重人和制度促进区域创新与进一步开放，江浙沪注重资本结构调整和形成多个针对性制度突破来服务于区域改革。南方（以广东为代表）注重软性因素，江浙沪注重资本流动，北方（以山东为代表）注重实物资产。南方富而思创，江浙沪强而求破，北方杂而求聚。

南方，尤其广东、浙江、江苏等地，其最新的发展动力已经下沉到了三四线城市，这很令人感慨，当中西部及东北很多地区的发展还高度仰赖省会城市拉动及基础设施建设拉动时，这些地方新一轮的增长和创新居然来自三四线城市，还有经开区再建设，以特色小镇为核心的微中心布局，以及民间财富管理产生的中产阶级批量培育效应。江浙沪最新的发展动力在于把有限的国有资本通过证券化和混合，放大出巨大的带动力、引领力、驱动力、保障力。而北方的国资系统改革的最新动力还在打造大块头，因为大块头有大力量。大块头公司里面集中搞改革，国资委对其风险可控，政府有形干预和资源配置也有的放矢。