崔小涛

摘要：指出了随着我国社会经济的快速发展，土地利用战略研究逐渐成为热点问题。以分析土地利用现状作为河北省邢台市清河县土地利用战略研究的基础，重点分析了清河县近几年各项数据变化，由此探讨了土地利用面临的机遇与挑战，进而提出了清河县土地利用战略措施，以期为今后清河县土地利用规划提供参考。

关键词：清河县； 土地利用战略

中图分类号：F301.23

文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2017）14-0233-06

1 研究区概况

1.1 地理位置

清河县位于河北省东南部、邢台市东部。东北与衡水市故城县接壤，东隔卫运河与山东省夏津县隔河相望，自南向西分别与临西县、威县为邻，北依清凉江与南宫市毗连。地理坐标为北纬36°55′～37°10′，东经115°30′～115°50′。土地总面积为500.67 km²，南北最大纵距28 km，东西最大横距27 km[1]。

1.2 自然地理状况

1.2.1 地质、地貌

清河县地质古老，上古时代后开始上升隆起成陆，古新世第三纪早期地形近于准平原化。清河县全境处于新华夏第二沉降带的河北平原沉降带的东南部、临清凹陷区的北部，属整个华北凹陷区的次级构造单元，位于邢衡隆起带和临清凹陷区的交界处。自上而下地壳分太古界、古生界、中生界、新生界四个地层。

清河县位于华北平原的南部，系古黄河、海河等水系泛滥冲积而成，属冲积平原，地貌为平原，地面开阔，地势较为平坦，西部和北部略高，地面坡降为1/10000～1/20000。海拔高程为27.6～31 m。

1.2.2 气候

清河县属暖温带半湿润大陆性季风气候，四季分明。春节干旱多风，夏季炎热多雨，秋季晴朗气爽，冬季寒冷少雪，年均无霜期190 d。

气温的变化为一峰一谷型，夏高冬低，春秋居中。年平均温度12.8℃，以6～7月最热，月平均气温26.8℃。12～1月最冷，月平均气温-3.5℃。

清河县降水年际变化大，年变化为单峰型，多雨年与少雨年可差5倍，最多年为1030 mm，最少年份为212 mm，历年平均降水量为505.5 mm。

1.2.3 土壤

经1979年土壤普查，清河县县境内共划分2个土类：潮土、新城沙土。5个亚类：潮土、盐化潮土、褐化潮土、风沙土、沙丘。10个土属；42个土种。

1.2.4 水文

清河县为远山河流冲积，湖积平原，属第四系松散沉积物，总厚度为500～600 m，沉积环境多变，沉积物受古河道多次摆动影响，水文水质较为复杂，地下水的分布与古河道有密切的关系，地下水总体由西南向东北。地层是冲积而成，地质多为粉砂粘性土壤，粘土、砂层在垂直方向上互相重迭分布，地下水蘊藏在裂陷和沙层中，属孔隙水。

清河县地处黄河古道，历史上流经县境河流有漳河、清河，分支有一字河、蔡河、七里河、屯氏河、屯氏别河、张甲河、赵王河等。现存河流有卫运河、清凉江。

1.2.5 植被

清河县林地面积364.67 hm²，占全县总土地面积的0.7%，草地面积901 hm²，占全县总土地面积的1.8%，可见植被覆盖度比较低。

1.2.6 矿产

截至2014年，清河县有矿种20余种，探明储量有的15种，主要有煤、铁矿石、瓷土、石英石、石灰石等38种矿产，工矿用地面积达9749.87 hm²，占总土地面积的19.48%。

1.3 社会经济状况

1.3.1 行政区划

全县辖6镇1处，分别为葛仙庄镇、王官庄镇、坝营镇、谢炉镇、油坊镇、连庄镇和桥东办事处，13个工作站，305个行政村，17个社区居委会。

1.3.2 人口

从表1中可以看出清河县人口在2013年稳定在42.5万人，人口出生率递减和人口自然增长率递减，常住人口基本不变。

1.3.3 经济发展

从表2中可以看出从2001～2014年，清河县国内生产总值总体上稳定上升，第一产业先上升后降低再上升，第二产业总体上呈上升趋势，在2012年保持稳定，基本不变，第三产业稳步上升。可以得出清河县国民经济较快发展，经济总量稳步增长。

1.3.4 交通

到2014年，清河县全县境域内管辖国、省干线公路7条，均为二级公路，养护总里程为80.83km。其中，国道308线为21.96km，省道邢清线为11.92km，肃临线为11.02km；高速公路连接线4条，分别是吕清线、大王线、青银连接线、东大线。清河县京九铁路清河城站隶属于北京铁路局衡水车务段，全站共有正线2条，全为Ⅰ级铁路，到发线4条，货物线2条，连接清河县国家粮食储备库专用线1条，总体上看清河县县内交通与与外界相连交通较为发达。

2 土地利用现状分析

2.1 数量与结构分析

2.1.1 土地利用数量分析

2.1.1.1 农用地数量分析。

从表3中可以看出，2011～2014年耕地、林地基本不变，而园地和牧草地呈现出递减趋势，农用地数量减少，但变化不大，农用地所占土地总面积也呈下降趋势。

在清河县农用地以耕地为主，2014年，耕地占农用地的94.92%，占土地总面积的67.64%，且耕地主要为旱地；园地占土地总面积的1.09%，主要表现形式为果园，主要集中于各镇周边；林地占土地总面积的0.73%，林地种类包括有林地、灌木林、疏林地，其中以有林地为主；牧草地占土地总面积的1.8%，主要分布在各镇周边，大部分为天然草地。

2.1.1.2 建设用地数量分析

从总体上看，由表4[1～5]可知，2011～2014年居民点及独立工矿用地呈增加趋势，2014年占土地总面积的19.48%，主要分布在城区和各镇中心；交通用地呈增加趋势，其中农村道路、铁路、公路比重较大；水利设施用地呈递减趋势，主要为水工建筑用地。

2.1.1.3 未利用地数量分析。

从表5中可以看出清河县未利用地数量先减少后增加，总体呈现减少趋势，未利用地主要以荒草地为主。

从数量上对土地利用现状进行分析，可以发现农用地占土地利用的大部分，其中以耕地为主，建设用地所占比例其次，主要以居民点及独立工矿用地为主，未利用地所占比例最小，未利用地的利用潜力不明显。

2.1.2 土地利用结构分析

基于以上土地利用数量分析的基础上，以下将继续对清河县土地利用的各种类型进行动态分析，从2011年到2014年，清河县土地利用结构呈现建设用地比重不断增减，农用地比重下降，与2011年相比，2014年农用地比重下降0.4%，建设用地上升0.44%，主要原因是建设用地占用农用地，在2011-2014年，清河县进行创建“工贸园林中心城市”，科技园区不断向外扩张，导致工矿企业大量占用耕地；未利用地下降0.05%，内部结构变化不大（表6）。

2.2 区域差异

从表7中和查阅资料可以看出，清河县各镇土地利用区域差异明显，坝营镇、油坊镇、王官庄镇、连庄镇和谢炉镇以农用地为主，尤其以耕地为主，而葛仙庄镇和桥东办事处耕地比重较低。与农用地相反，城镇建设用地在葛仙庄镇和桥东办事处比重很大，这两个地区主要以第二、第三产业发展为主，是清河县的繁华地带。

2.3 区域特点

清河县位于华北平原的南部，系古黄河、海河等水系泛滥冲积而成，属冲积平原，地貌为平原，地面开阔，地势较为平坦，但是清河县水资源十分短缺，限制其经济的发展。

2.4 土地利用存在的问题

2.4.1 土地利用结构不合理

从清河县目前的发展现状分析，其土地利用结构趋向于越来越不合理的方向发展，农用地面积减少，建设用地大量增加，直接导致人均耕地面积下降，未利用地中的后备资源量不足，从而使可开垦的土地资源十分有限，进而影响到我国粮食安全。

2.4.2 土地生态环境遭到破坏

近几年，清河县卫运河、清凉江均遭到污染，工厂排放的污水未经处理或者处理不合格就排入河道，虽然近几年清河县洗绒场已经被政府强制性关闭很多家，但是还有很多其他企业，比如合金厂、汽车制造厂、染色厂等诸多高污染企业废水排放不合格，导致河流污染不断加重，农民还是引卫运河和清凉江进行灌溉，从而使得土地受到严重污染，很难恢复。

2.4.3 土地后备资源匮乏，开发整理复垦难度大

建设用地大量占用農用地，而清河县未利用土地后备资源短缺，通过重新开发未利用地来增加耕地的方法基本行不通，同时对工矿用地和当地盐碱地进行复垦开发，所需资金巨大，难以实施。

2.4.4 土地布局不合理

首先，清河县耕地分布零散，一家农户耕地总面积本来就不大，同时还分成很多块，使得农村道路大量占用耕地；其次，清河县在科技园区进行开发，将工业用地和城镇住宅用地放在一起，比如领秀清城小区、凯旋城、邱家那公寓、清城酒店附属小区等城镇住宅用地均与工厂相邻，居民区与工厂混杂，城市功能区划不明确。

2.4.5 土地利用粗放和农村闲置宅基地多

在最近几年，清河县在第二、第三产业发展迅速，城市不断向外扩张，在扩张过程中完全无视节约集约用地，现在走在清河的开发区可以看见，耕地上时而就出现一个工厂，土地利用低效；在农村，有许多人外出打工，在城市定居下来，使得农村出现大量闲置宅基地，造成土地浪费现象。

3 土地利用面临的机遇与挑战

3.1 面临的机遇

3.1.1 清河县“工贸园林中心城市”战略的实施以及“十三五”规划的开端

“十三五”时期是清河深化创新驱动、加快发展动力转换的关键期，是优化经济结构、实现跨越赶超的攻坚突破期。“十三五”时期清河县经济社会发展的指导思想是：全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和省、市委全会精神，紧紧围绕建设“经济强县、美丽清河”目标，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚守发展、生态和民生三条底线，突出协同发展、转型升级、创新突破、跨越赶超工作主基调，以提高经济发展质量和效益为中心，加快推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化，狠抓项目招商、产业升级、新兴产业培育、城市功能完善，着力保障和改善民生，力促经济转型发展和社会和谐稳定。“十三五”时期清河县经济社会发展的总体目标，概括起来就是“一个全面建成、两个翻番、三个高于”，即：到2020年如期全面建成小康社会。生产总值比2010年翻一番以上；城乡居民人均可支配收入比2010年翻一番以上。经济保持中高速、增长速度高于省市平均水平，生产总值年均增长8%左右；发展迈入中高端、质量效益提升幅度高于周边地区，公共财政预算收入年均增长8%以上；环境治理大见成效、水系生态和空气质量改善程度明显高于以往[6]。

在“十三五”和长久实施的“工贸园林中心城市”战略的推动下，清河县将扬长避短，在发展自身优势产业的同时，充分吸引京津冀地区的投资，加速发展。

3.1.2 丰富的旅游资源促进经济的发展

清河历史悠久，是中华张姓祖源地，是打虎英雄武松的故乡，是名著《金瓶梅》中许多故事的背景地，被国家有关部门认定为“中华张姓文化之乡”、“中国武松文化之乡”和“中国金瓶梅文化研究基地”。清河县有多个旅游景点，比如武松公园、快活林公园、新世纪广场、清河湖公园、汉王古墓、武植古墓、老城墙等，这些旅游资源吸引大量周边游客，推动了清河县的经济发展。

3.1.3 优越的地理位置和“雄安新区”的建立

清河县位于京津冀地区，地理位置优越，北京、天津的发展势必会带动河北的发展，进而促进清河的发展，最近国务院提出建立“雄安新区”，承担北京的非首都功能，吸引来大量投资商，国家丰厚的政策和大量投资商的到来推动了河北省经济的迅速发展，同时促进清河县经济的发展，清河县必须抓住此机遇，快速发展。

3.2 面临的挑战

3.2.1 经济发展迅速，建设用地需求量不断增加

从表8可以看出，清河县2006年城镇化率为39.46%，2014年城镇化率为50.99%，上升11.53%，城镇化率快速增加，城镇化水平不断提升，在城镇化水平快速提升的同时，城市建设用地需求量快速增加。在这期间，清河县大量人口向城镇集中，将直接带动城市住宅用地和各类公共基础设施用地需求的增加，同时这一时期，清河县工业快速发展，工业规模不断扩大，增加工矿用地的需求，在不能满足建设用地需求时，大量农用地，比如耕地被占用，人均耕地就减少，我国18亿亩耕地红线受到挑战，进而影响我国粮食安全问题。

3.2.2 人民生活水平的提高加大了土地多样性需求

从图1和图2中可以看出，随着经济的发展，第三产业蓬勃发展，清河县人均GDP不断上升，人民生活水平不断提高。但是第三产业的快速发展直接导致了对土地多样性的需求，居民消费结构逐渐由“生存型”向“发展型”转变，这就导致了对居住、休闲、娱乐等用地需求的大幅增加，人们逐渐对休闲娱乐、教育文化、旅游等的关注越来越多，同时更加注重生态环境的保护，加大了居住用地、旅游用地、生态保护用地的需求，在有限的土地资源供给形势下如何满足土地需求的多样性成为一个巨大的挑战。

3.2.3 农民素质较低，土地保护观念差

清河县优质耕地并不多，比起东三省尤其是黑龙江的黑土区而言，清河县耕地质量显得尤为低劣，在这种情况下，由于农民没有土地保护观念，过度利用土地，对土地大量施加化肥农药，土地板结现象严重，同时清河县土地盐碱化现象也比较严重。由于过度利用土地，土地没有时间恢复，使得耕地质量进一步下降，形成恶性循环。

4 土地利用战略

4.1 清河县土地利用战略制定的指导方针

土地利用战略是对未来区域土地利用状况的全面性阐述，具有指导未来土地规划与利用的特点，必须遵循一定的指导思想，坚持国家意识，有效利用功利意识，合理把握理性意识，始终强调忧患意识[7]，根据清河县目前经济发展和生产力布局对土地利用的要求，以及区域土地资源的特点和利用的状况，其土地利用战略制定应遵循以下指导方针：严格执行《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》，大力节约集约利用资源，推动资源利用方式的根本转变，优化土地利用结构，提高土地利用效率，像保护大熊猫一样保护耕地。

4.2 清河县土地利用战略制定的原则

4.2.1 全局性原則

清河县土地利用应从全局考虑，目前清河县正处于高速发展时期，第二产业和第三产业蓬勃发展，正走向发展高峰，应本着促进区域合理分工，优化生产力布局来制定土地利用战略。

4.2.2 协作性原则

清河县土地资源的利用开发要紧跟时代步伐，充分利用其优越的地理位置和“雄安新区”建立的大好政策，与京津冀各地方充分合作，形成自己的经济特色。要通过技术合作、市场联系、要素流动和产业分工形成自己的优势，使清河县充分发挥京津冀地区的经济推动作用。

4.2.3 坚持保护耕地，控制非农用地占用农用地的原则

大力加强高标准基本农田建设，坚持建设占用耕地与补充耕地在质量和数量上相平衡，保护农业综合生产能力，保障粮食安全。在城镇建设用地大量增加的同时，耕地面临被大量占用的压力，在面对这种情况时，要遵循局部利益服从整体利益的原则，正确处理耕地保护与经济发展的关系。

4.2.4 坚持节约集约用地原则

清河县在经济快速发展的时候，应该严格坚持节约集约用地原则，一方面要节约用地，为未来留下充分的发展空间；另一方面，要高效利用土地，尽可能使土地资源体现自己应有的价值。充分利用现有的农用地，大力改造中低产农田，提高土地集约经营水平；同时积极开展土地整理与复垦，从而增加耕地等农用地。

4.3 清河县土地利用战略目标

4.3.1 统筹安排各业用地，严格控制建设用地规模

清河县目前城市不断向外扩张，建设用地大量增加，并占用农用地，其他产业业蓬勃发展，在保证经济增速不变的情况下必须使这一势头得到有效遏制，按照行业用地规模，统一规划用地，提高节约集约利用水平。

4.3.2 合理利用土地，是土地利用结构合理化

目前从现状来看，清河县土地利用结构很不合理，建设用地不断增加，农用地不断减少，使得人均耕地面积减少，必须通过严格执法，制定新的土地利用规划，控制建设用地占用耕地，规范建设用地规模来使其土地利用结构趋于合理化。

4.3.3 加大土地整理与复垦力度，建设高标准基本农田，提高耕地质量

各类非农用地占用耕地，必须让其与土地复垦补偿挂钩，使其增加的土地在质量和数量上不能少于占用的耕地，实现占补平衡。对周边工矿企业废弃地进行整理，使其变成农用地，加强高标准基本农田建设力度，提高耕地质量。

4.3.4 统筹城乡协调发展，形成平衡发展新格局

加强新区顶层设计和规划建设，提高新型城镇化综合管理水平，推进以人为核心的新型城镇化深化户籍制度改革，建立居住证制度，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系；稳步推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖，提高城镇人口素质和居民生活质量。强化新型城镇化建设资金保障，推进城乡配套设施建设工程[8]。

4.4 清河县土地利用战略重点

4.4.1 严格保护耕地，保障粮食安全。

严格贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策”，任何时候都要把保护耕地放在首位。控制非农用地占用耕地，实现占补平衡，加大土地整理与复垦力度，建设高标准基本农田，提高耕地质量，保障粮食安全。

4.4.2 促进节约集约用地。

清河县建设用地增加已经不能通过大量扩大用地来实现，只能通过土地利用的节约集约程度来满足用地需求，在城乡居民点建设用地和其他建设用地中，闲置浪费现象严重，土地产出率下降，因此我们必须通过有效的措施提高改造挖掘的潜力，提高土地的使用效益和经济效益

4.4.3 保护生态环境，以高质量生态促高效益经济

清河县目前处于工业高速发展的时期，水系污染严重，传统的以牺牲环境来促进经济效益的方式依旧没有完全转变，必须坚持可持续发展原则，加快环境转型，走新型工业化道路，以高质量生态促高效益经济，努力把该县发展成为一个经济蓬勃发展的环境友好型的典范。

5 土地利用战略措施

5.1 充分落实最严格的耕地保护制度，严格控制建设用地规模

清河县土地利用规划不能单纯以工业发展为目标，追求一时的经济效益，从而大量占用耕地。应从严实施土地规划设计，对违法占用耕地的行为严肃处理，对于破坏耕地的行为严惩不贷。实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地，按照占多少、垦多少的原则，实现占补平衡，加强对田、水、路、林、村的综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

5.2 充分利用市场对土地资源进行合理的配置

规范和完善土地市场，建立国有土地和城市用地储备体系，通过建立专门的土地交易市场，健全交易规则，公开交易信息来创造一个公平、公正的土地交易市场。监督土地的流转[9]，严厉打击土地的非法流转。

5.3 提高建设用地节约集约度

为了更好地解决土地供需矛盾，满足土地利用的各种需求，缓解土地利用的供应压力，促进社会的可持续发展，必须重视建设用地的节约集约利用。在清河县工业快速发展的同时，建设用地能否高效利用直接决定土地资源能否满足供需平衡，所以通过节约集约用地来调整经济结构，转变经济增长方式[10]，促进可持续发展。

参考文献：

[1]李靖.清河年鉴[M].北京：中国文史出版社，2015.

[2]李靖.清河年鉴[M].北京：中国文史出版社，2014.

[3]李靖.清河年鉴[M].北京：中国文史出版社，2013.

[4]李靖.清河年鉴[M].北京：中国文史出版社，2012.

[5]李靖.清河年鉴[M].清河：清河县地方志办公室，2006：1～345.

[6]清河县发改局.“十三五”时期我县经济和社会发展主要目标和指标[EB/OL].http：//info.qinghexian.gov.cn/content.jsp？code=000712075/2016-00198&name=规划总结%2F规划，2016-03-02.

[7]刘小平，王万茂，等.土地利用战略研究的基本共识及其应用[J].中国土地科学，2008，22（7）：22～26.

[8]清河縣发改局.清河县国民经济和社会事业“十三五”时期战略举措[EB/OL].http：//info.qinghexian.gov.cn/content.jsp？code=000712075/2016-00199&name=规划总结%2F规划，2016-03-02.

[9]许连军.经济发达地区的土地利用战略研究[D].杭州：浙江大学，2005.

[10]许宗生.济南市土地利用战略研究[D].济南：山东大学，2007.