[英]埃里克·海尔

中缅边界问题的解决

[英]埃里克·海尔

正当中国与印度的边界冲突日益加剧，中国的战略环境普遍恶化，特别是中苏关系破裂之际，并且考虑到美国在东南亚的影响力不断加深，中国于1960年1月28日决定与邻国达成一系列边界协议。此前多年中国拒绝谈判，并在随后不断更改立场推迟谈判，但此次，经过5天的紧张谈判，北京和仰光达成了协议。中缅边界条约的重要意义不仅在于它是第一份此类协议，更重要的是在于它所建立的模式。正如中国人热心指出的，该条约开创了一个重要先例。条约签订当日出版的《人民日报》社论强调：

问题的关键在于涉及边界的双方是否都具有信守和平共处五项原则、在平等互利的基础上采取互谅互让的态度和通过友好协商解决问题的诚意。只要双方具有这样的诚意，边界问题和其他争端，都是不难解决的。

最著名的论点是中国灵活并愿意尽快解决突出的边界冲突。

历史背景

历史上，随着元朝（1279-1368）向东南亚扩张，中国视缅甸为藩属国。1970年双方发生军事冲突后，中国与当地的部落首领签订了协议，规定缅甸归还战俘及领土，并要求每10年来中国朝贡一次。此后，缅甸国王得到清政府贵族的授权。①Du Hengzhi, Zhong-wai tiaoyue guanxi zhi bianqian [Changes in Sino-foreign treaty relations] (Taipei: Zhonghua wenwu gongying she, 1981), 87-89; W. Stark Toller, “The Undefined China-Burma Frontier,”Eastern World 2, 10/11 (October-November 1948): 12.

随着清政府的衰落以及英国占领缅甸，中缅边界一线发生了变化。1886年，中国宣称对克钦地区的八莫北部拥有领土主权。英国驳回了这一宣称，但允许中国保持对该地区的控制。后来，作为对法国不断控制印度支那的回应，英国吞并了上缅甸。虽然英国和中国在1894年和1897年就边界协定进行了协商，但由于双方难以达成共识，以及很多地方在当时缺乏战略重要性，很多边界部分仍未界定。②Yang Gongsu, Zhonghua Renmin Gongheguo waijiao lilun yu shijian [The theory and practice of People’s Republic of China diplomacy] (Beijing: Beijing daxue guoji guanxi xueyuan, 1997), 146; J. R. V. Prescott, Map of Mainland Asia by Treaty (Melbourne: Melbourne University Press, 1975), 347-81.由于各个部落首领的忠诚存在分歧，缅甸的主权问题仍不确定。由于英国的认可，一些首领仍向清政府派出10年1次的朝贡代表团。①Hugh Tinker, The Union of Burma: A Study of the First Years of Independence, 4thed. (London: Oxford University Press, 1967), 339-40; Brendan Whyte, “The Sino-Myanmar Border,” in Beijing’s Power and China’s Border: Twenty Neighbors in Asia, ed. Bruce A. Elleman, Stephen Kotkin, and Clive Schofield (Armonk, NY: M. E. Sharp, 2013), 191-95; Hugh Tinker, “Burma’s Northeast Borderland Problems,” Pacific Affairs 29, 4 (December 1956): 334; Toller, “The Undefined China-Burma Frontier,” 12.

随着 1927年以后中国民族主义者的兴起以及中国民族主义意识的不断增强，边界问题的解决变得更不容易。密支那北部地区约77,000平方英里领土的主权存在争议。民族主义者坚称边界的北段应沿着伊洛瓦底江。边界南段自1897年一直未达成协议，因此，1935年该未定边界问题被提交到国际联盟的边界委员会。艾斯林委员会于 1937年报告了其调查结果，中国国民政府于1941年接受了该委员会的报告，并同意以“艾斯林线”或“1941年线”为界。②Han Nianlong, ed., Diplomacy of Contemporary China (Hong Kong: New Horizon Press, 1990), 179; Tinker, “Burma’s Northeast Boardland Problem,” 338-42.国民党签订这一条约可能是由于日本入侵中国，他们希望得到英国的支持，但边界并未明确划定。1948年1月4日，缅甸联邦获得独立，比中华人民共和国的成立早了近两年。两国政府继承了横贯崎岖地带的 1500米的边界。这两国新独立的政府需要解决的边界冲突，是英国当局、中国清政府和国民政府半个多世纪都未能解决的问题。新中国认为边界并未界定，但作为对国民政府的继承，事实上承认“1941年线”。然而北京认为，协议是中国被日本入侵实力衰退后强加给中国的，因此，它与早先英国强加给摇摇欲坠的清政府的各种条约没有差别。③Han, ibid., 179; Xie Yixian, Zhongguo waijiao shi: Zhonghua Renmin Gongheguo shiqi 1949-1979 [A diplomatic history of China: the period of the People’s Republic of China, 1949-1979] (Zhengzhou: Henan renmin chubanshe, 1988), 241-42; Wang Taiping, ed., Zhonghua Renmin Gongheguo waijiao shi (2) 1957-1959 [Diplomatic history of the PRC (vol. 2) 1957-1959] (Beijing: Shijie zhishi chubanshe, 1998), 95; Daphne E. Whittam, “The Sino-Burmese Boundary Treaty,” Pacific Affairs 34, 2 (Summer 1961): 175-77; Toller, “The Underdefined China-Burma Frontier,” 12-14.考虑到围绕协议涉及的情况，缅甸总理吴努“倾向于”这一观点。④Burma Weekly Bulletin, 5 May 1960, 2; Han, ibid., 179-80.

早期的中缅关系

缅甸迫切期望与中华人民共和国建立良好的关系，它是第一个承认新中国的非社会主义国家。缅甸在历史上就对中国的扩张敏感，急于解决两国边界问题，试图继续由国民政府发起的边界协商。⑤Burma Weekly Bulletin, 5 May 1960, 1-8; Whittam, “The Sino-Burmese Boundary Treaty,” 174-75; Wang, Zhonghau Renmin Gongheguo waijiao shi (2), 94-95.它担心，一个刚刚统一、民族主义意识强烈的中国可能走上扩张主义道路，并注意到中国地图包括了缅甸声称的领土部分。⑥Thakin Nu, From Peace to Stability (Rangoon: Government of the Union of Burma, Ministry of Information, 1951), 197-98.按照吴努所说，“我们如此小国无法厚颜地与任何大国争吵。至少，在这些大国中，缅甸有条件与新中国争论。”⑦Quoted in ibid., 51.但眼前的问题是，大约1万人的国民党军队由于共产党的挺进，跨过边界撤退到缅甸，并且，他们继续得到台湾国民党的支持。仰光担忧，如果中国人民解放军跨过边界追击这些国民党余部，将可能发生冲突。仰光向北京保证，国民党在缅甸并不受欢迎，缅甸正采取一切措施使他们离开。⑧在联合国的介入下，新中国、美国和台湾合作，大部分国民党余部最终于1953-1954年撤离。由于关注的仍然是国民党余部的抵抗和其他问题，以及后来的朝鲜战争，北京并未回应缅甸讨论边界问题的意愿。①A Victory for the Five Principles of Peaceful Coexistence: Documents on the Sino-Burmese Boundary Question (Peking: Foreign Language Press, 1960), 17.

中国采用了双轨政策。虽然中国有比与缅甸未定边界更加紧迫的问题需要关注，但其未回应缅甸的倡议主要是出于意识形态的缘由。毛泽东早在 1945年就支持缅甸的独立，但缅甸获得独立后采取不结盟政策，并且没有表明强烈的反对帝国主义的立场，因此，北京批评仰光是“资产阶级对帝国主义的绥靖政策”。中国提倡为“民族解放”进行“艰苦的、长久的斗争”，因为缅甸仍是帝国主义的“悲惨的殖民地”。②Quoted in Shen-yu Dai, “Peking and Rangoon,” China Quarterly 5 (January-March 1961): 131.一开始，中国就明确指出其并不是在寻求与缅甸建立密切的关系，仰光被迫承认中华人民共和国，因为“中国人民的胜利是如此势不可挡和决定性的，以致他们没有其他选择。”③People’s China 1, 2 (16 January 1950): 3.1949年11月，甚至在缅甸承认新中国之前，刘少奇在讲话中还表达了北京这样的观点：“缅甸的民族解放战争目前正在发展，民族解放战争的战士们……他们的行为是完全正确的。”④New China News Agency, 23 November 1949.吴努这样描述那段时期：“我们与新中国政府的关系在几年时间内仍不明确……新中国政府似乎倾向于在精神上支持我们的共产党人，明显地把我们看作是西方的傀儡。”⑤Premier Reports to the People (Rangoon: Government of the Union of Burma, 1958), 35-36.

除了支持缅甸共产党，中国仍通过各种方式鼓励缅甸的政治变革。缅甸边界少数民族的分离主义运动不断增加，并且缅甸宪法于1957年允许邦省脱离联盟。一份1953年出版的中国地图集中记录了边界问题，但说明“这些问题需要等待一个人民的缅甸的建立……然后，它们能得到完全的、合理的解决。”⑥Zhonghua Renmin Gongheguo fensheng ditu (Shanghai: Shanghai ditu chubanshe, 1953), map 46 note; A Victory for the Five Principles of Peaceful Coexistence, 17.至1955年，中国已经在中缅边界沿线建立了5个自治州，并且报告显示中国政府正向居住在冲突地区的克钦人发放身份证，并为他们提供食物和医疗援助。新中国也向“大克钦邦”表示了支持，这将包括阿萨姆邦、云南和缅甸西北部的部分地区。这些政策都增强了仰光的担忧，即中国仍希望完全控制克钦邦和掸邦。⑦Harold Hinton, China’s Relations with Burma and Vietnam: A Brief Survey. (New York: Institute of Pacific Relations, 1958), 45; Tinker, “Burma’s Northeast Borderland Problems,” 345; J. Stephen Hoadley,“The China-Burma Border Settlement: A Retrospective Evaluation,” Asian Forum 2, 2 (April-June 1970): 106.虽然中国支持缅甸共产党，但其并没有忽视其他选择，且注意不危及其对缅甸政府的影响力。

中国的双轨政策已见成效。虽然缅甸在 1950年投票赞成谴责北朝鲜进攻南朝鲜，但其 1951年又投票反对美国发起的谴责新中国支持北朝鲜的决议。缅甸没有参加旧金山和平大会，并一直支持中华人民共和国在联合国的合法席位。1953年5月，缅甸拒绝了美国的援助，以抗议美国支持中国国民党在中缅边境的叛乱活动，并于1954年4月与新中国签订了一个3年贸易协定。虽然有了这些发展，但中国并没有停止对缅甸共产党的支持，也没有在领土问题上妥协。

鉴于缅甸周围的地区力量依次得到两个超级大国的支持，吴努对缅甸的安全困境采取现实主义的看法：

我们就像在仙人掌丛中被一个温柔的葫芦包围。我们寸步难行。如果我们像一些从一两本书中获得世界政治要义的、不成熟的政客一样，行为不负责任，并把缅甸联邦推向一个集团的怀抱，那么另一个集团将不愿袖手旁观。哦，这当然不好！①Burma Weekly Bulletin, 9 September 1950, 133.

吴努相信，与中国边界问题的解决，是缅甸国家安全的根本，他断定：

在目前情况下，距离和界限的设定不再是为了难以接近，即使是对关系最密切的邻国，也是极其重要的……应该知道一国领土的尽头和另一国的开始在哪里，以便相互尊重主权和领土完整。②The Nation, 6 December 1960.

然而，虽然缅甸盼望解决边界问题，并消除由未定边界引起的各种问题，但中国仍然拒绝所有提议。

边界问题

争端浮出水面是源于 1950年出版的一份地图，地图中中国宣称拥有主权的大面积领土也是缅甸宣称主权的地区。其中最大的地区是北部克钦邦的密支那，之前国民党也声称对该地区拥有主权。这一边界的北部显示为未定边界，而“1941年线”的西部地区也由中国宣称主权。当缅甸提出抗议时，中国官员声称这份地图是旧地图的复制，但强调这些地区在任何情况下都是未定边界。③Shijie zhishi shouce [World knowledge handbook] (Beijing: Shijie zhishi chubanshe, 1954), 340; U Nu,“Speech at the Burmese Parliament, March 8, 1951,” in Thakin Nu, From Peace to Stability, 198; Harold Hinton, Communist China in World Politics (Boston: Houghton Mifflin, 1966), 310-11; Whittam, “The Sino-Burmese Boundary Treaty,” 175.早在1953年，中国人民解放军进入中国宣称主权的“1941年线”的西部——掸邦的佤邦地区，缅甸又变得警觉起来。④Asian Recorder, 21-27 January 1956, 633; 4-10 August 1956, 961.

有3个地区存在争议。早前的中英条约没有解决佤邦地区的一个部分。这一部分1937年由艾斯林委员会界定，但引起了北京的争论，中国仍对 1941年线的西部地区宣称领土主权。第二个未确定的地区位于南畹河和瑞丽江合流处，即人们通常所称的“南畹河三角地区”（Namwan Assigned Tract）⑤即勐卯三角地——译者注。。虽然这一地区在1894年边界协定中被确认为中国领土，但英国修建了一条贯穿该地、连接八莫和南畹的公路，它成为连通克钦邦和掸邦的主要道路。在1897年边界协定中，英国以每年1千卢比的价格向清政府永远租用这一地区。这一费用一直支付到 1948年，是年中国国民党政府拒绝接受由新的缅甸联邦政府支付的租金，拒绝永久租赁对其主权和领土完整的损害，因此拒绝接受这一不平等条约。第三个有争议的地区是尖高山北部的克钦地区。这一争议地区从未得到界定，国民党也曾对该地宣称主权，该边界在中华人民共和国的地图中被标为未定边界。片马、岗房和古浪3地处于缅甸政府的管辖下，但北京指出英国在1911年承认此3地属于中国。⑥Han, Diplomacy of Contemporary China, 179-80; Wang, Zhonghua Renmin Gongheguo waijiao shi (2), 95-97.

缅甸不希望边界问题对中缅关系产生不利影响。因此，尽管存在上文提及的 1950年地图，吴努仍声明中国没有表现出任何收复领土的野心，并接受中国对近期出版的地图的解释，且相信北京保证的“中国没有领土野心”。①Thakin Nu, From Peace to Stability, 198; New York Times, 9 March 1951; Hinton, China’s Relations with Burma and Vietnam, 40.

20世纪50年代中期，北京开始寻求与其非共产主义的邻国建立更加友好的关系，并支持印度大力提倡的不结盟运动。1955年4月，周恩来参加了在印尼万隆举行的亚非国家不结盟运动大会。北京外交政策的这一转变促使其与仰光进行边界协商，因为缅甸保持不结盟政策对中国具有战略重要性。但边界问题一直未能解决，直到对印度、苏联更广泛的战略担忧，以及美国在东南亚日益加深的影响力促使北京寻求尽快解决与缅甸的边界问题，以消除边界成为两国摩擦的主要起因，并改善与仰光的关系。

万隆会议后，中国转变了早期对缅甸不结盟政策的保留意见，开始强调和平共处。周恩来1954年6月访问仰光时，阐明了这一新政策。联合公报强调了和平共处五项原则以及对不同社会制度的相互尊重，并且周恩来在记者招待会上表示不能输出革命。②Xie, Zhongguo waijiao shi…1949-1979, 242; Wang, Zhonghua Renmin Gongheguo waijiao shi (2), 95.

在仰光的要求下，中国军队撤出了其占领的争议地区，但中国指出这不应损害未来边界协商的结果。1954年12月，吴努访问北京，并提出了边界问题。周恩来提出中国需要时间来研究这一问题，并称“当解决问题的时刻到来时，中国不会行事不公”。虽然一些官员怂恿吴努催促北京解决边界问题，但他相信，如果中国首先确信缅甸的友好，那么“80%的边界问题将会得到解决”。因此，他向中国保证，缅甸不会成为反对中国的军事行动的基地。此次峰会后发表的联合公报指出：“鉴于中缅边界线未完全界定，两国总理认为有必要在合适的时间通过正常的外交途径以友好的精神来解决这一问题。”③New China News Agency, 12 December 1954; Burma Weekly Bulletin, 15 December 1954; 5 May 1960, 1.

边界协商的基础性工作已经开展，但1955年11月的武装冲突打断了这些工作，并导致双边关系在几个月内处于紧张状态。之前已发生过较小的边界事件，但此次事件牵涉了约5千名人民解放军。一个高举旗帜行进的缅甸纵队被迫撤退。中国军队破坏了沿边界500英里的边界标识物，并在其占领地区建立了永久的前哨。北京拒绝了缅甸的抗议，理由是1941年线是不合法的，并且中国已对争端地区保持有效控制，这点已被军事接触所证实。④Whittam, “The Sino-Burmese Boundary Treaty,” 175-78; Dorothy Woodman, The Making of Burma (London: Cresset Press, 1962), 524-26; Hinton, China’s Relations with Burma and Vietnam, 41, 53; William C. Johnstone, Burma’s Foreign Policy: A Study on Neutralism (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1963), 191-92; Frank N. Trager, “Burma and China,” Journal of Southeast Asian History 5, 1 (March 1964): 44-46; Wang, Zhonghua Renmin Gongheguo waijiao shi (2), 95.中国军队继续进入争端地区，特别是密支那北部地区，该地从未被界定，但之前被英国所控制。中国暗示缅甸也占领了有争议的地区。边界冲突不时发生，直到 1960年边界最终被界定。⑤New York Times, 1 June 1959.

1955年的事件表明了中国占据领土的能力，及其使用武力维护其出版的地图上宣称的77,000平方英里领土主权的意愿。该事件还突显，中国拒绝承认缅甸基于英国强加给衰弱的清政府的协议而声称的领土主权。缅甸担忧这只是来自中国扩张压力的开始，寻求印度的帮助以期尽早解决问题。①Economist, 8 August 1956, 570-71.但是，出于更大的战略考虑，北京寻求协商解决。北京担心武力冲突后两国关系恶化，随后缅甸将被拉入东南亚条约组织（SEATO）。甚至苏联也发现缅甸对东南亚条约组织持乐观的态度，并指出“他们的政策导向已完全改变”。早在1956年，缅甸就开始与美国协商，美国在1957年给予缅甸4200万美元的发展援助。

双方冲突及其后续发展为北京寻求问题的解决提供了动力。②Xie, Zhongguo waijiao shi…1949-1979, 242; Wang, Zhonghua Renmin Gongheguo waijiao shi (2), 95.冲突后，宋庆龄（孙中山的遗孀、全国人民代表大会常务委员会副委员长）于1956年1月访问仰光，强调中国有意向基于和平共处五项原则来改善中缅两国关系。值得注意的是，她还指出边界问题的解决可以以互惠互利为基础。不久后，一个联合边界委员会成立了，以考虑涉及“历史遗留”的边界问题。但是，北京把所谓的“1941年线”看作是原则问题，不是联合边界委员会可以解决的问题。这一问题需要高层协商，因为它牵涉到之前的政府与“帝国主义强国”所签条约的有效性问题。它不是简单的基于之前的那些政府签订的早期条约进行划定边界的事情。③Burma Weekly Bulletin, 5 May 1960, 2.这为中国在其他边界争端和解决边界问题中建立了一种谈判行为的模式。

边界谈判

一系列耸人听闻的文章报道了围绕 1955年冲突的各事件，以及后来的人民解放军在争端地区的行动，刊登在1956年2月13-14日和7月31日的缅甸报纸《国家》上。有人认为这是缅甸利用公众压力对抗中国，以在边界谈判中获得影响力的策略。④Frank N. Trager, “Burma’s Foreign Policy, 1948-1956: Neutralism, Third Force and Rice,” Journal of Asian Studies 16 (November 1956): 92 fn.由于报纸《国家》的报道，中国迅速行动以防止中缅关系的恶化。北京在8月5号的《人民日报》上发表题为《警惕破坏中缅关系的活动者》的文章，以作回应。该社论否认人民解放军部队越过“边界”，因为该地是未定边界地区，并且中国军队一直在该地区驻守。北京暗示，缅甸也正在占领争端领土，并提倡双方共同撤退和协商。⑤New China News Agency, 4 August 1956; Whittam, “The Sino-Burmese Boundary Treaty,” 177.就边界界定进行的谈判从1956年持续到1959年，虽然缅甸愿意放弃很多要求，但中国仍较难通融。缅甸接受了中国1957年提出的“一揽子解决”方案，但中国在最后时刻要求对边界进行进一步修改。⑥Woodman, Making of Burma, 535-36.

中国的一揽子解决方案

虽然吴巴瑞接替吴努担任总理，但吴努仍于1956年9月访问北京，并与克钦邦地方领导人一起会见了周恩来。吴努表明了缅甸的立场，坚持以1894-1941年间中英签订的各协议为基础，中缅在佤邦地区的边界应是 1941年线，北部边界应是麦克马洪线。他认同“南畹河三角地区”是中国的领土，应归还中国。⑦A detailed first-hand account of the negotiations is given by U Nu, “Sino-Burmese Boundary Agreement and Treaty of Friendship and Mutual Non-Aggression,” Burma Weekly Bulletin, 5 May 1960, 1-8.周恩来承认“中国人民对‘1941年线’不满意，它是英国利用中国当时的艰难处境设立的……不管怎样，中国方面准备承认1941年线，即使它是国民党政府在英国的压力下同意设立的。”①Quoted in Han, Diplomacy of Contemporary China, 179.

经过两个星期的谈判，中国提出了一个初步解决方案：承认 1941年线，除了位于该线缅甸方内的片马、古浪和岗房3个村庄，英国在早前的协议中承认这3地是中国的领土。与西藏接壤的北部边界，北京接受“传统习惯线”（中国称为“麦克马洪线”）。此外，“南畹河三角地区”的永久租赁权将被取消，虽然中国注意到它对缅甸物流运输的重要性。中国还提出了一项临时协议，在1个月内将中国军队撤退到1941年线以西。虽然边界的各个部分是分开解决的，但北京将其看作是一揽子解决方案，并且周恩来表明该提议的任何方面都是不可协商的。全国人民代表大会于1956年11月5日通过这项提议，当天吴努离开北京返回仰光。②Burma Weekly Bulletin, 5 May 1960, 2-3; New China News Agency, 22 October 1956; 25 October 1956; 9 November 1956; Survey of China Mainland Press, no. 1420 (November 1956): 32; Woodman, Making of Burma, 529-30.吴努原则上同意，但克钦邦当地的领导人拒绝承认上述 3个村庄为中国领土。

周恩来于 12月中旬访问仰光以继续协商。他的公开演讲淡化了边界冲突，强调问题是历史性的，需要和平解决，还强调了中国希望双方有耐心，并寻求“相互理解”。在就临时协议进行协商的过程中，在吴巴瑞的建议下，周恩来同意如果仰光在 1941年线以西补偿中国同等面积的领土，中国就将南畹地区让与缅甸。缅甸国内仍有反对一揽子解决方案的声音，大多来自与上述3个村庄有联系的克钦邦领导人，但最终达成了一项协议，重新安置这些村庄的居民。③Woodman, ibid., 530-31; U Nu, U Nu-Saturday’s Son, trans. U Law Yone, ed. U Kyaw Win (New Haven, CT: Yale University Press, 1975), 258-59; Richard J. Kozicki, “The Sino-Burmese Frontier Problem,”Far Eastern Survey 26, 3 (March 1957): 33-38.

涉及一揽子解决方案的具体细节引起了其他问题。1957年2月，吴巴瑞写信给周恩来阐明该提议。他指出他的理解是：缅甸将转交上述3个村庄周围的56平方英里给中国；作为交换，中国将转交南畹河三角地区给缅甸，并且传统习惯线将遵循分水岭（麦克马洪线）。在中国正式回复吴巴瑞的来信之前，吴努重新担任总理。在1957年3月昆明谈判期间，周恩来直截了当地拒绝了缅甸对一揽子建议的解释，指出缅甸的解释只是拿中国的领土换中国的领土。中国坚持上述3个村庄是中国的领土，且包含186平方英里，并提议由1941年线以西的佤邦地区的类似地带来交换南畹河三角地区。北京还声明传统习惯线与麦克马洪线不同，麦克马洪线遵循分水岭，并包括缅甸方面提议的边界，以及中国认为属于西藏部分的寺庙和草药产区。周恩来告诉吴努，缅甸的立场没有考虑中国提议的基础：虽然处理的是3个不同的地区，但提议是作为一揽子考虑的。周恩来特别指出，1941年线以西佤邦地区的彬龙（Panghung）和邦老（Panglao）部落居住的地区，中国可以接受将该地作为交换南畹河三角地区的补偿。历史上存在将这一部落地区转交给中国的先例：在1935年艾斯林委员会调查期间，中国国民党是这一地区的主权声索方，但被判给了缅甸。

1957年7月9日，周恩来在全国人民代表大会上指出，中国对边界问题的立场是“基于保护我们的国家利益的愿望，并促进中缅友好关系”。他提出中国应该尊重之前各届政府签订的所有合法协议，但他也认识到边界的历史背景，并寻求适当的调整。全国人民代表大会于7月15日通过的解决方案，坚持中国对上述3个村庄和南畹河三角地区拥有主权，但支持“公平、合理地解决中缅边界问题”。①Xie, Zhongguo waijiao shi…1949-1979, 245; A Victory for the Five Principles of Peaceful Coexistence, 16-27.

7月26日，中国正式回应了吴巴瑞的2月提议。回应考虑到了周恩来3月与吴努进行的讨论。北京认为，克钦邦的3个村庄应该无条件归还中国，并且如果中国将南畹河三角地区让与缅甸，缅甸应将周恩来在3月与吴努的讨论中提到的两个部落地区补偿给中国。利用分水岭原则划定北部边界是不被接受的，但周恩来表明北京愿意考虑这一原则。②Burma Weekly Bulletin, 5 May 1960, 4-5.

1957年12月，吴巴瑞返回北京继续进行协商，如果中国接受将片马、古浪和岗房周围 56平方英里的地区交换南畹河三角地区，缅甸将原则上接受一揽子解决方案。中国将不会对一揽子的3个部分妥协，并实际上增加了要求，包括北部边界的附加地区。协商陷入僵局。1958年3月，缅甸拒绝了新中国的要求，指出除了上述3个村庄周围，麦克马洪线不应有其他调整。中国于7月否定了缅甸的这一立场。③Woodman, Making of Burma, 534.

谈判因一揽子提议和中国的新要求而搁置。同时，吴努所在的政党——反法西斯人民自由同盟遭遇国内政治危机，最终导致吴努辞去总理职务。1958年9月，应吴努的要求，由吴奈温领导的军人看守政府执政。中国与印度关系降温，中苏关系出现危机，以及美国不断参与东南亚事务，这些较大的战略环境使得北京采取更灵活的态度，希望尽快达成妥协以界定边界。

边界勘定

1959年6月，奈温提出将沿1941年线的62平方英里的地方交换南畹河三角地区。他提议立即在北京召开会议，据此交换方式签订条约，并拒绝了中国的相应提议，即：以一揽子解决方案为基础重新谈判。④Burma Weekly Bulletin, 5 May 1960, 6; The Nation, 29 April 1960; Woodman, ibid., 536.中国积极回应，并于12月22日邀请奈温到北京继续协商。1960年1月23日，奈温和吴努到达北京。中国的态度变得缓和和灵活得多，双方于5天后达成了协议。该协议与早前英国的协议相似，除了包含北部3个村庄的59平方英里，以及1941年线以西佤邦地区的彬龙和邦老部落的73平方英里，它们与南畹河三角地区交换了。协议密切反映了吴努对一揽子提议的态度，以及奈温在之前6月的提议。中国放弃了对较大地区的主权要求，而缅甸只做出了较小的让步以补偿中国让出南畹河三角地区。⑤Peking Review, 26 February 1960, 9-16; Survey of China Mailand Press, no. 2188 (3 February 1960): 47; Asian Recorder, 10-16 September 1960, 3527; Richard Butwell, “The Sino-Burmese Border Truce,” New Leader 43, 9 (29 February 1960): 15-16; U Maung Maung, Burma and General Ne Win (New York: Asia Publishing House, 1969): 265-70.由于急切希望达成协议，北京接受了麦克马洪线为新边界协定的基础，并让出了南畹河三角地区，该地一直被双方政府看作是中国的领土。中国的这些让步换来了缅甸在 1941年线以西象征性的让步。①Maung Maung, “The Burma-China Boundary Settlement,” Asian Survey 1, 1 (March 1961): 38-43; Whittam, “The Sino-Burmese Boundary Treaty,” 174-83; Trager, “Burma and China,” 29-61.中印（度）边界冲突对协议的最终达成发挥了一定的作用：印度-中国-缅甸3国交界处未界定，吴努将此解释为“故意的省略”，因为“中缅边界自然必须是中、缅、印之间3个国际边界的交汇点。”②United Press International Rangoon, 5 December 1960.吴努指出，缅甸已经达到了长期目标：“我们目前得到了我们一直声称的边界，并且得到了中国的同意……我相信这一协议很好地符合了缅甸的利益。历史上第一次，我们拥有了界限清楚的、得到中缅双方认同的边界。”③Burma Weekly Bulletin, 5 May 1960, 5-7.

中国在最后的谈判中做出了大量让步，但仍控制着战略要地。上述3个村庄控制着连通怒江和伊洛瓦底河谷的最南端的通道，并对这一地区的军队移动具有战略重要性，因为它们提供了进入西藏东部和印度东北地区的通道，这是中国与印度存在争议的地区。在1959年镇压西藏叛乱和1962年的中印战争期间，这是重要的集结地。④D. G. E. Hall, Burma (London: Hutchison University Library, 1960), 160; Frank N. Trager,“Communist China: The New Imperialism,” Current History 41, 241 (September 1961): 136-40; Whittam,“The Sino-Burmese Boundary Treaty,” 182.在最后的协商中，中国还放弃了对缅甸炉房（Lufang）矿产49%的参与权，因为缅甸不会允许第三方参与他们的合作。⑤Wang, Zhonghua Renmn Gongheguo waijiao shi (2), 97.此外，也许更重要的是“友好和互不侵犯条约”的签订。

边界委员会很就成立了，并在没有重大障碍的情况下继续划定边界。⑥Burma Weekly Bulletin, 7 July 1960, 75-77; 21 July 1960, 90; 28 July 1960, 98; 11 August 1960, 114; 15 September 1960, 155.1960年10月1日，两国在北京隆重签署了边界协定。吴努在庆典上强调两国利益一致，无视“协议是不公正的”这类批评：“任何人认为该协议是缅甸强加给不情愿的中国的，都是荒谬的。任何人认为此协议是中国强加给缅甸的，同样是荒谬的。我们今天签订协议，是基于完全的平等。”⑦New China News Agency, 1 October 1960; Peking Review, 4 October 1960, 29-34.

中国的大战略与边界协议

边界协议的时机意义重大。根本的战略考虑促使中国更加灵活，并准备尽快解决边界争端。在多年回避协商、并在开始协商后拖延问题的解决之后，北京接受的中缅边界，与19世纪90年代英国与清政府签订的协议，以及1941年英国与国民党签订的协议一致。这种接受恰恰是在力量平衡发生对中国不利的变化时，需要北京改善与缅甸的关系。边界问题的解决可以解释为是中国出于更广泛的地区和战略考虑。20世纪50年代末，中国战略处境恶化。灾难性的大跃进破坏了中国国内经济。北京与日本存在贸易问题，在涉及海外华人问题上与印尼关系紧张，且 1958年台湾海峡危机使美国与中国处于战争的边缘。在一段时间的友好期后，中国与印度之间的摩擦增多。北京不断援助东南亚的叛乱团体使其邻国感到惊恐。仰光的反应是，1958年与美国签订了一个10年军事援助协议，并于次年得到3700万美元的一揽子经济援助。⑧Trager, “Communist China: The New Imperialism,” 136-40; Amry Vandenbosch, “Chinese Communism for Export,” Current History 39, 232 (December 1960): 333-38.

中国担忧与邻国的摩擦不断增多。1959年，中国再次努力缓和紧张状态，释放出信号要放弃 1958-1960年大跃进时期国内和对外政策方面的激进主义。①Yang, Zhonghua Renmin Gongheguo waijiao lilun yu shijian, 154-55; New China News Agency, 22, 27, 30 April 1959.中国利用与缅甸的边界协议，宣传其愿意友好地处理与他国的关系，虽然存在社会制度的不同。周恩来强调中国准备解决与其他邻国的突出问题。1960年4月，他在全国人民代表大会上指出：“我们坚信，无论历史上遗留了怎样复杂的问题……只要遵照和平共处五项原则进行友好磋商，都可以找到妥善的解决办法。”②Peking Review, 12 April 1960.

中缅边界协议的意义远超于边界问题的解决，因为北京用其证明，中国愿意解决与其他邻国的边界问题。该协议签订的当日，《人民日报》发文指出：

解决问题的关键在于，涉及交界的双方是否有诚意信守和平共处五项原则，在平等互利的基础上互谅互让，以及通过友好协商解决问题。如果双方有此诚意，就不难解决边界问题或其他争端。③Renmin ribao, 1 October 1960.

鉴于大跃进导致经济破坏以及同一时期激进的对外政策，中国在国际上被孤立，中国感到必须寻求与邻国修好，以力图抵消与印度不断增多的摩擦、苏联的敌对以及美国在本地区不断加深的影响力。中国担心缅甸这样的“中立”国家将会倒向美国或苏联阵营，采取措施防止出现这种转变。

面临与缅甸的关系恶化，以及缅甸可能放弃中立政策，中国寻求与缅甸修好。北京推断缅甸共产党将不可能成为一支重要力量，不再继续支持他们，中国选择试着使缅甸的中立政策倾向于支持中国。④Tinker, The Union of Burma, 373.中国不再支持缅甸共产党叛乱者以及边界问题的解决，极大地减轻了缅甸对中国的担忧，并推进了中国的对外政策目标——与邻国发展更好的关系。

1960年1月达成的两项协议中，互不侵犯条约对中国的国家安全更加重要，而边界协定为中国实现真正的目标铺平了道路，即：使缅甸成为对抗印度、苏联或美国在本地区威胁的直接和间接的缓冲区。互不侵犯条约的第三条规定：“各缔约方不得采取侵犯另一方的行动，不参加任何直接针对另一缔约方的军事联盟。”这为中国提供了一些保证，缅甸不会成为第三方力量威胁中国的基地。因此，缅甸有效地中和了中印、中苏争端以及美国主导的东南亚条约组织。

互不侵犯条约是中华人民共和国一项至关重要的安全收获。它是缅甸签订的第一份此类协议，也是中国与非共产主义国家间的第一份协议。中国十分重视这一协议，《人民日报》的社论将该协议捧为“亚洲国家间友好团结的新示例。”该文提倡，中国与其邻国在面对“狡诈的侵犯者”，试图“挑拨离间”和征服他们时，各国应该团结、相互关心和支持。⑤Renmin ribao, 1 February 1960.但为了实现这一更大的目标，中国并未作出任何让步。中国确实从缅甸得到了战略上和军事上的重要领土让步。这些让步便利了很多道路和桥梁建设工程，这些工程增强了中国在涉及印度和西藏问题时组织上的灵活性。

互不侵犯条约促使中缅更紧密地合作，这相应地减少了苏联和美国的影响力。①Frederick Joss, “China Penetrates the Shan Region of Burma,” Eastern World (London) 20, 1/2 (January-February 1966): 14-16; Woodman, Making of Burma, 522-23; Toller, “The Undefined China-Burma Frontier,” 14.条约第四条规定：“缔约双方声明他们将发展和增强两国间的经济和文化联系。”随着协议的签署，中国增加了对缅甸的援助，双方贸易和文化交流增多。一方面，中国得到了极度需要的利益，成为缅甸最大的大米消费国；另一方面，北京为缅甸提供了 8400万美元的无息贷款，并同意向缅甸提供工厂设备和技术顾问，用这些经济诱因促使缅甸与中国关系更加密切。缅甸坦然面对中国施加的影响：“我们有大米出售，并且如果我们要生存就必须出售它们……我们还需要时间来探究消费者的动机。”②U Raschid, “Speech at the Burmese Chamber of Commerce, February 18, 1956,” Burma Weekly Bulletin, 23 February 1956.缅甸还为中国反对美国在越南的政策提供言辞上的支持。虽然仰光与美国和苏联保持友好关系，但 1960年后，很多人认为缅甸正在放弃其不结盟政策。③Johnstone, Burma’s Foreign Policy, 199-200.

到 1959年，毛泽东和周恩来越来越担忧中国与其邻国不断恶化的关系，以及苏联和美国日益严峻的威胁。战略因素使得北京希望与缅甸建立更加紧密的关系。因此，中国寻求解决与缅甸的边界问题，以改善与仰光和其他邻国的关系，加强中国的安全。中国还需要友好地解决边界问题，在担忧被愈发孤立的时期宣传其新的对外政策。④Daniel Wolfstone, “Fast Work on the Sino-Burmese Border,” Far Eastern Economic Review, 18 August 1960, 368-74.国家安全利益优先于控制周边领土的根深蒂固的形象，北京愿意做出让步，虽然是合法的历史上就宣称的领土。中缅边界的界定表明，虽然中国拒绝接受之前的政府签订的条约，但当政治环境需要时，可以利用早前的条约作为解决问题的基础，以进行协商。

结 语

虽然边界协定紧跟之前英国和清政府或国民党协商产生的协议，但按照中华人民共和国的观点，新的边界协定是不同的。当前的边界界定是可以接受的，因为它是两个独立自主的国家在平等的基础上协商产生的。因此，像“麦克马洪线”这样的术语没有被援引为协定的基础，而是代之以“传统习惯线”。对领土的最终“让步”以及对之前英国划定的边界的接受，被看作是两个国家基于“互谅互让”平等互利地处理相互之间的关系时的必要妥协。因此，目前的边界是合法的，之前的不是。

但更重要的是，边界协议和互不侵犯条约，以及随后的经济和文化协议，提升了中国的总体战略地位，并使得中国有能力对仰光的对外政策发挥更大的影响。中国在缅甸成为“头号强国”，使苏联和美国黯然失色。⑤Ibid.; Tinker, The Union of Burma, 369.缅甸也变得警惕，并拒绝卷入中苏争端或中印冲突。⑥Robert A. Holmes, “The Sino-Burmese Rift: A Failure for China,” Orbis 16, 1 (Spring 1972): 220-21.缅甸在1963年接受了美国的一些军事援助，但这是1958年签署的10年军事援助协议的一部分。西德也为缅甸提供了武器，并于 1964年访问仰光。周恩来希望缅甸“解释”其对互不侵犯条约第三条的理解，并对这些军事援助关系进行抗议。①New York Times, 30 December 1963; New China News Agency, 12 July 1964.屈服于中国的压力，缅甸于1964年放弃了一项由美国投资的、连接仰光和曼德勒的高速公路项目。

中国看重稳定的边界超过归还历史上的中国领土。坚持这些历史上宣称的领土主权，在中国面对来自印度、苏联和美国可感知的威胁，需要确保与邻国的友好关系时，只会导致更加紧张和不稳定的态势。中国仍不能只是简单接受之前的协议。需要达成一个新的边界协议，取消被不平等和帝国主义所浸染的旧条约。这向与中国存在边界争端的其他国家传递了一个明确的信息，即：为友好邦交铺平道路，中国是灵活的，并愿意接受之前的条约为协商的基础，甚至为了达成协议愿意让渡领土。这一解决边界问题的新方式是由更大的战略环境和中国对安全的日益关注决定的。

（原载《实用主义的龙：中国解决边界的战略》第三章，加拿大不列颠哥伦比亚大学出版，2015年）

许丽丽 译