孙悦

在 80年代，人们开始认识到住房的双重属性，即福利性和商品性，因此，我国积极进行了住房制度的改革，变革以往的福利住房制度，实行住房制度市场化改革，承认市场经济下价值规律的作用，将住宅业作为国民经济持续增长的支柱产业，作为国民经济发展新的增长点。从实行住房制度改革政策后，我国的住房政策经历了发生了显著的变化，我国推行了住房市场化制度，城市住房保障制度突飞猛进，取得了很大的进步，有了真正意义上的城市住房保障制度出现，从 1994 年住房公积金制度在全国城镇全面施行到 1998 年住房货币化制度下诞生的经济适用房制度和廉租住房制度，我国先后建立并不断完善了住房公积金制度、经济适用房制度、廉租住房制度。住房体制改革后至今，我国系统的住房保障法律尚未出台，目前，城市住房保障制度主要由三部分构成：住房公积金制度、经济适用房制度、廉租住房制度，三种制度针对不同的保障对象，实行不同的保障标准，以实现公民的住房保障权的实现。但我国的住房保障法律制度扔存在以下不足之处：

1、住房保障法律制度滞后于经济的发展，政府的职能和作用明显缺位

我国经济制度经历了计划经济向社会主义市场经济的转变，住房制度也同样经历了福利分房体系向市场化住房体系的转变。应该说，我国城镇住房制度市场化改革的推进是顺应市场经济体制改革的总体方向的，通过住房制度市场化改革，在提高城镇居民的居住水平的同时，减轻了国家的财政负担，刺激了社会总需求。但自实行住房制度改革以来，在取得巨大成效的同时，积累的矛盾也越来越多。其中，突出的问题是住房保障制度滞后于经济的发展，政府提供住房保障责任的相关职能和作用还明显缺位。 这主要表现在两个方面，一是现阶段住房政策的目标更注重从促进经济快速发展的角度推进住房制度改革、加快住房市场发展，而忽略了住房对保持社会稳定的作用；二是现阶段住房政策导向有利于满足以提高居住水平和质量为主的住房需求增长，而对经济结构调整深化、城市化进程不断加快以及收入差距扩大等带来的多样化、多层次的住房需求，特别是大量低收入人群的基本住房需求，各级政府及有关主管部门并没有清晰的认识，缺乏明确的目标和规划，缺乏专门的组织机构，因此也难以形成系统的保障政策。同时，现在的地方政府也不愿意在社会保障性住房方面加大投入。这是因为，一方面，土地价格越来越高，土地出让收益已经成为地方财政中最重要的一部分。另一方面，房价越来越高，建设保障性住房的成本与机会成本大大提高。

2、住房保障手段单一，容易造成福利的固化

我国目前法律规定的住房保障手段单一，以建设为主，而其他财政、金融、税收等保障手段滞后，单一的住房保障手段很难适应多层次的住房保障需求。而且由于保障供应方式重购买轻租赁，退出机制又不完善或难于执行，容易产生福利固化的问题。如经济适用房制度没有适当的退出机制，购买经济适用房的家庭在收入提高后如果不符合资格条件，或由于家庭人口出现变化，如子女成人后单独居住或者结婚后另立门户，享受的保障住房或者退出或者应相应减小面积，但由于缺乏相应的退出机制而无法操作。即使有退出机制的规定，如实物配租形式的廉租房，其退出机制也往往很难操作和执行。因此，一旦享受了经济适用房或实物配租形式的廉租房，就形成了既得利益，造成福利固化。我国城镇住房保障法律制度研究住房保障资源未能用在最需要的低收入居民身上，导致保障制度成效降低。

3、“夹心层”未被纳入住房保障体系

“夹心层”是指超出了保障性标准又暂时靠收入无法或无力购买商品房的所谓工薪人群。我国目前的住房保障法律体系的保障对象是城镇低收入家庭，而高收入家庭的住房问题完全可以由市场来解决，数量最庞大的中等收入阶层处在一个非常尴尬的“夹心层”中：一方面，中等收入群体不能像少数高收入阶层一样承担高房价，另一方面，他们不能像低保和低收入家庭一样享受政府的保障性住房。既然国家已充分认识到为低收入家庭买单解决住房问题的重要性，那么也应充分认识到建立与完善住房体系的重要性，当然就不能将夹心层抛弃在制度之外，也应有所帮助。但我們不可能对中等收入阶层采取低收入阶层一样的住房保障政策，因为在现有情况下，保障低保和低收入阶层的住房就已经是一个非常艰巨的任务。这就需要我们政府寻求一种有效的方式来保障“夹心层”的的权益。

4、住房档案和收入信息管理系统不健全

目前，许多城市在住房保障制度实施过程中，当务之急是强化和完善面向低收入阶层的廉租住房制度。但这一制度的有效实施，有赖于住房档案和收入信息管理系统的建立和完善，政策必须能够准确地掌握廉租住房申请人的收入水平、资产保有水平及其变化情况，才能够使面向低收入者的政策真正惠及低收入者。目前，我国的个人征信数据极端分散，公安、工商、税务、劳动保障、人事、建设等多个政府部门以及商业银行、公用事业、邮政、电信、移动通讯、保险等商业机构各自保有部分个人信息，而且处于相互屏蔽的状态，没有形成完整的个人征信管理体系，因此，无论是补“砖头”还是补“人头”，都面临了无法准确界定住房保障对象的尴尬境地，其结果使配置保障住房时缺乏足够的客观依据，从而出现保障供给与实际保障对象错配的问题。如经济适用房制度，个别城市在实行过程中，虽然制定了供应对象的标准，但缺乏严格的审核制度；或即使建立了审核制度，但缺乏对申请人住房状况和收入状况的真实掌握，无法准确审核保障对象的实际收入，造成了保障供给与保障对象存在一定程度的错配，影响了保障政策的有效性。

不断攀高的房价虽与加速推进的城镇化带来的住房需求和土地供应刚性等客观因素有关，但房改过程中的某些政策失当、产品缺位、落实不力也难辞其咎，这不得不引起我们的反思。随着我国制度日益健全，相信上述不足很快会得以缓解。