刘香玉++徐文文

摘要：“乡政村治”作为我国当前的乡村治理模式具有历史必然性和现实合理性，在依法治国背景的新形势下，“乡政村治”模式仍然面临着许多问题，从乡村社会的实际出发，通过精简政府机构，完善治理体制，进行乡村治理人才引进，完善乡村干部任职模式，加强农民教育培训，完善村民参与村务机制，乡政与村治有效衔接，完善乡村治理中的多重关系的措施，完善我国的乡村治理模式。

关键词：乡村治理模式；依法治国；乡村治理

一、依法治国背景下乡村治理模式内涵及类型

（一）乡村治理模式的内涵

乡村治理模式中乡村治理的内涵是指乡村公共机构和私人部门对社会公共事务进行协同管理的活动和过程，功能是维持乡村秩序，支持乡村建设。乡村治理模式是指乡村公共机构和私人部门通过民主、协商、互动、合作等方式行驶公共权力，协同处理乡村公共事务是所依据的根本组织制度。[1]

（二）乡村治理模式的类型

乡村治理模式的类型主要分为主导型乡村治理、控制型乡村治理、合作型乡村治理三种。

1.主导型乡村治理模式

主导型乡村治理是指在乡村区域内，政府按照国家的法律规定让渡一定的公共权力给地方，由该地方组织并且管理本地方的地方事务，在乡村内实现政府控制为主，控制与自治并存的治理模式。这种主导型的乡村治理模式以加快乡村民主化为目的，为了实现村民的民主权利。

2.控制型乡村治理模式

控制型乡村治理模式是指政府在处理乡村公共事务上运用的具有强制性，并且自上而下的乡村治理模式。它的根本目的是维护统治阶级的相关利益，强调的重点在于发挥政府的积极作用，使农民坚信国家利益、集体利益高于个人利益，农民所应承担的义务多于权利。

3.综合型乡村治理模式

综合型乡村治理模式是指乡村政府和私人组织之间相互合作，共同处理本村公共事务的一种乡村治理模式。该模式可以使乡村治理能力逐渐加强，为村民参与乡村治理提供了可能性，使村民的民主选举、自我管理能力不断提升，自我教育、自我服务的意识不断加强，使乡村活动得到更好的开展。

二、依法治国背景下乡村治理模式存在的问题

我国现行的“乡政村治”这一乡村治理模式比较符合我国国情，但是也存在着一些问题，主要表现在：

（一）乡镇政府作用退化，治理体制不完善

在农村税费改革后，乡镇政府的收入大幅度减少，政府将有限的财政收入用以发放政府成员工资，维持政府日常基本运转，没有多余的资金用于发展村级经济，在乡村民生方面提供的服务也逐渐减少。乡镇政府发展乡村经济，提供公共服务的作用逐渐退化。[2]

治理体制不完善主要是指在当前的乡村治理模式下，政府在政策制定和实施中仍然占据很大部分，使得村民的自主性没有得到发展，长此以往，使农村社会自主性难以发展，使村民自治的时效性大大降低。[3]“乡政村治”本是为了实现村民自我管理，但却由于治理体制的不完善，不光没有促进村民自治，还抑制了农村自主性的发展，使得村民自治的实际效果远不达标。所以，乡村政府的作用还需加强，治理体制还需进一步完善。

（二）部分乡村缺乏符合当前乡村治理实际需求的乡村干部

1.随着社会发展，乡村干部队伍老龄化现象也出现，乡村领导无新鲜血液注入，知识能力、思想观念、工作能力长时间得不到优化，很大一部分在任的村委领导工作能力不能符合新农村建设的需要。

2.在乡村治理模式的探索过程中，虽然村干部的数量有所减少，但是职位数量没变，这大大增加了鄉村干部的工作负担，一人兼多职，相应的，服务质量有所下降。

3.村委中村支书奉行“对上负责、对下不负责”的原则，村主任则是奉行“对下负责、对上不负责”的原则，造成了二者之间的利益目标不同，协调困难，导致工作费用不断上升。

4.由县委县政府选派去基层的工作领导文化素质虽然高，但是不熟悉乡村事务，缺乏相关经验，会延误农村工作时机。而且选派领导大多是被动前往乡村工作，缺乏积极性，导致工作过程中服务水平降低，不能达到应有的服务效果。[4]

（三）村民自治水平较低，参政机制较差

村民对村务的参与程度是衡量一个村民主化程度和组织发展水平的重要标准。但是村民参与乡村政治管理作为一种民主形式，它的发展离不开一定的经济基础和社会文化因素。而我国的国情是农村经济发展水平相对比较落后、文化水平低，学习接受能力有限，不懂得怎样行使诸如参与权、知情权之类的权利，广大村民在乡村治理过程中不能行驶应有的权利，履行应尽的义务，没有在乡村治理过程中的发挥主体作用。农民的需要层次较低，对村务的关注程度更小，村民自治沦为了村委会等少部分人的自治，重大决策事项都由这少部分人决定，对于这些事务村民甚至不知情，村务不公开、不透明的现象更加剧了村民参政水平的降低，严重制约了村民参政议政的热情，阻碍了村民自治的发展。[5]

（四）乡镇政府管理权与村委会自治权的矛盾冲突

从权利的角度来看，“乡政村治”这一乡村治理模式有两个权利来源，一个是由乡镇政府行驶的行政管理的权利和由村委会行使的自治权，村委会是乡镇政府为了保障国家的法律政策能够在乡村贯彻落实，在乡村设立的一个执行乡镇政府政策的执行组织，于是，乡镇政府与村委会之间形成了一种领导与被领导的关系。与此同时，村委会的设立是为了体现村民意志，组织村民进行自治，当乡镇政府的领导与村民意志不统一，甚至出现矛盾时，村委会就面临着两难的境地，村务的处理方向成了村委会需要面临的大问题，这体现了乡镇政府管理权与村委会自治权的矛盾。

三、依法治国背景下完善乡村治理模式的途径和措施

（一）精简政府机构，完善治理体制

基层政府要根据实际情况精简组织机构。首先可以根据法律法规严格规定政府部门设置的额度，其次通过确立实施经费预算必须提交相关部门审理批复的制度，然后提高最高指挥部门的指挥协调能力，促使各部门在职责范围内行驶职责。[6]

转变治理观念，完善治理体制，首先要更新政府的行政管理职能，坚持为人民服务的宗旨，建设完善服务型政府。其次要改进政府的调节经济的职能，为促进经济的发展，需要寻求合理的经济管理方式，通过经济手段与法律手段宏观调控市场经济，高速健康的发展乡村经济。然后要不断加强政府的社会公共服务职能，加强公用管理，充分发挥政府在社会公共服务中的作用，合理利用社会资源，建设公共服务设施，扩大服务的范围，促进城乡教育，卫生，文化的发展。最后完善政府审批制度，适应市场经济的发展，推进乡村治理模式的完善。[7]

（二）进行乡村治理的人才引进，完善乡村干部任职模式

为引进人才参与到乡村治理中来，选到合适的乡村领导，首先可以通过社会公开考选、挖掘本村人才、选派县乡机关领导下到基层任职、鼓励退休干部回村任职、在大学生村官中选拔出优秀人员等多种模式来增加乡村人才数量，提示基层人才质量。[8]其次为提升现有的乡村干部的能力素质，建立健全在政治理论、领导方式、工作方法、岗位技能、现代科技和学历教育这“五位体”的培训方式，探索实行省示范培训、重点培训、县定期轮训、乡镇日常培训分级分类培训体制，尽量每年村级管理人才都能进行一次培训。

为提升乡村干部的工作积极性，完善乡村干部的任职模式，可以通过创新乡村干部的激励与约束机制，对下派干部作合理补贴，并建立完善下派干部的考评、辞退机制等一系列途径，全面调动乡村领导干事创业的积极性与主动性。

（三）加强农民教育培训，完善村民参与村务机制

提升民智，淳朴民风，是乡村治理机构的重要职责，也是完善乡村治理模式的重要途径。为提高村民自治水平，要对村民进行教育培训，首先时间上要适应乡村和农民生产生活节奏，加强对村民的教育培育培训，还要了解村民的生活需要和生产生活特点，注意培训方式与农村生产实践相结合，课堂传授与现场教学相结合，提高教育培训的系统性和全面性。

要提高村民参与村务管理，参政议政的程度，还要不断提高村民在村务管理中的主体地位，完善村民政治参与制度。全面开展以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的实践活动，保障村民的知情权、参与权、表达权、监督权得以行使。实行乡村按照人口比例推选人大代表，密切人大代表与人民群众的关系，充分实现人大代表从人民中来，为人民办事，进而充分实现人民群众在乡村治理中的主体作用。

（四）乡政与村治有效衔接，优化整合

在“乡政村治”的乡村治理模式中，一定要保证权力的有效衔接，要做到：

1.合理分权

科学的乡村治理模式应当是由“乡政”与“村治”两者合理分权制衡。要求在“乡政”与“村治”过程中，乡镇政府、村民组织做到共同遵守相关规定，保持两者之间权力的平衡。

2.適当放权

“乡政村治”这一治理模式，是以国家权力与社会权利两者之间相互转化为基础的。所以乡政要适当的放权，把村务治理这一权力交由村民委员会行使。

3.科学用权

在“乡政村治”的实施过程中，乡镇政府与村委会可能，会出现极端复杂的矛盾，而乡政政府为推行政务，强化对村委会的行政渗透，导致村委会‘附属行政化。

所以，乡镇政府与村委会应用法律法规与相关制度来规范自己的行为，保持乡政与村治的权力平衡。村委会还要结合本村实际情况通过实践制定出合理实用的村规村约，使两方权力各尽其用，共同完善“乡政村治”的乡村治理模式。

结论

随着我国政治文明建设和社会主义市场经济的快速发展，解决乡村治理模式所面临的问题已经成为当务之急，只有结合乡村的经济发展水平、市场化程度、治理体制完善程度、科技文化发展状况等村情，从政府机构、治理体制、人才引进、村民教育等方面共同完善，才能发挥整体效应，实现我国乡村的有效治理，从而促进乡村发展，全面推进建设社会主义新农村。

参考文献：

[1]王大伟 ，王雅林.东北地区乡村治理模式转型的若干构想[J].学习与探索，2007（5）：166-168.

[2]王海影， 李宏宇 ，董水生.农村治理模式的转变与发展趋势研究[J].科学决策，2009（5）：74-80.

[3]李东雷.新农村建设中农村治理模式的构建思考[J].农业经济，2014（12）：36-37.

[4]冯石岗，杨赛.新中国成立以来我国乡村治理模式的变迁及发展趋势[J].行政论坛，2014（2）：22-25.

[5]陆叶，于水.不同乡村治理模式下的村民及其治理——从“人”的视角出发[J].农村经济，2008（5）：12-16.