马云?潘丹丹?李紫玫

【摘 要】 文章阐述了精准扶贫背景下我国农村社会救助的重要作用和意义，对国内外研究现状进行综述，并对陕西省渭南市合阳县黑池镇进行实地调研，发现在基层执行社会救助政策中存在的问题，主要有社会救助措施不健全、管理体制不够完善、主体较为单一、水平较低等，提出完善实施农村社会救助建议，健全社会救助政策措施，完善管理体制，救助主体多元化和提高社会救助效率等。

【关键词】 社会救助；精准扶贫；社会保障

一、研究背景与意义

1、研究背景

近年来，我国政府多次在“两会”及一些重大会议上强调“三农问题”以及农村的社会保障问题，农村各地区的社会保障工作也的确有了很大改善。“新农合”、“新农保”不断完善普及，而且农村地区的社会救助体系得到健全。党的十八大以来，我国更是把扶贫开发工作摆在更加突出的位置，提出了“精准扶贫”的政策号召，主张社保兜底、应保尽保。习近平关于扶贫开发工作“社会保障兜底一批”的重要指示指出，要不断健全完善社会保障、社会救助制度，精准扶贫、精准脱贫，确保到2020年前“两无”贫困人口和暂时不能脱贫人口全部脱贫，基本生活水平与全面小康社会建设进程相适应，共享全面小康成果。社会救助的覆盖人群越来越广，服务质量也不断提高，但现阶段我国农村许多地区的社会救助工作依然存在诸多问题，包括立法不健全、人群界定不明晰、管理体制不完善、保障水平低、主体单一等等问题。

2、研究意义

在精准扶贫政策出台后，我国对社会救助事业的扶持力度也大为增强，但如何更有针对性地实施政策、更有效率地推行社会救助的进展更为重要，真正使救助做到惠民便民，本文以渭南市黑池镇作为典型案例，对全镇的社会救助情况进行数据分析，并对其存在的问题提出相应的改进对策和建议。

陕西省渭南市合阳县黑池镇位于县城东南22公里处，全镇共有25个行政村（社区），193个村民小组，5.3万人，城镇人口1.2万人，镇域面积146平方公里。当地已实行最低生活保障制度，灾害救助和孤寡病残救助、医疗救助、教育救助等社会救助项目，研究该地区的社会救助情况具有一定现实价值。

二、国内外研究现状

1、国外研究现状

国外学者基于其本国国情对社会救助体系进行了研究，eardley等学者运用数据分析和整理的方法，对社会救助支出的使用情况进行了研究，旨在为社会救助合理分配资金等提出建议；上世纪80年代以来，欧美等发达国家的社会救助支出在国民生产总值中所占比例越来越高。katelin在深入分析24个国家的基础上，综合分析了各个国家社会救助体系中的管理模式、人员界定、立法体系以及资金分配等问题，对各个国家的社会救助事业具有一定借鉴意义。[1]mubbarao比较了发达国家、发展中国家在社会救助体系方面的优缺点，得出结论并对发展中国家的社会救助事业建设提出建议。

2、国内研究现状

我国很多学者在研究的过程中，发现我国社会救助在资金支出方面依旧有待改进，总体来说还是资金不足、未能完全满足需要救助人群的利益。荆小明指出，我国近些年来在“新农合”、“新农保”、最低生活保障制度等都取得了较大进步，但是我国是一个城乡二元体制的国家，但社会救助体系依旧不完善，存在较多问题。许多失业人员、贫困人员、受灾人员以及需要医疗、教育救助的人都没有得到相应的救助，因而还应加强资金扶持力度，借助社会或企业的力量扩大救助人群。潘宝兴认为我国农村社会救助的立法体系不完善，政策规定多半是官员自己的想法，缺乏向群众征集意见的科学性。唐均认为，农村救助事业的管理体系模式较为混乱，各部门职责界定不明晰，出现权责不一、部门逃避承担责任的情况，造成群众的意见不能及时有效的得到发馈，行政效率低下。

郑功成认为，我国在建设社会救助体系的过程中，不能急于求成，应在立足我国国情的基础上，综合借鉴国外发达国家或其他转型国家的社会救助模式，在资金投入、管理体系、政策规定等方面不断完善，建设更有效率、惠及更多民众的社会救助模式。

三、研究方法

1、实地调查法

通过关于精准扶贫背景下农村社会救助模式的村民问卷、村干部问卷调查，同时结合黑池镇具体实际，与村民的进行访谈，获取精准扶贫、农村救助的相关第一手资料。

2、比较分析法

通过类比国内其他精准扶贫示范地区的措施、陕西省内其他地区的具体救助扶贫方案，以及国外针对各自特点制定的扶贫模式，总结出社会救助模式在农村扶贫方面的优势和不足。

3、文献研究法

通过阅读大量关于社会救助、农村扶贫的论文、资料和政府出台的各类文件，对学界内关于社保兜底的农村扶贫方式的发展、建设、改进，梳理归纳总结后，择优择适合方案，探索最佳途径。

四、农村社会救助服务中存在的问题

1、社会救助措施不健全

黑池镇当在制定社会救助实施政策措施时，很少会广泛征求社会和专业人士的意见，甚至出现照搬其他地区相关文件的内容，没有体现黑池镇地区实际社会救助需求；很多内容都浮于表面，對于实际救助工作开展用处不大，政策大多是部分领导的主观意见，缺乏科学性。

2、社会救助管理体制不够完善

在黑池镇现的农村社会救助工作中，担负主要管理职责的是各乡镇的民政部门，财政、卫生、人社等其他部门也会参与其中，缺乏统一领导、统一的执行标准。另外，民政部门没有建立一套较为统一、良好协调的沟通机制，群众反映的问题难以有效解决；并且各部门间职责划分不清楚，都不愿主动承担责任，各部门互相推诿扯皮的问题严重，行政效率低下。[2]

3、社会救助主体较为单一

从社会救助的历史和国际经验来看，政府的责任主体是毋庸置疑的。但是，社会救助应由多元主体来进行，不能仅仅依赖政府。企业、社会服务组织、慈善组织等也应参与到社会救助中。但黑池镇当地的救助资金多半来源于政府，来自外界的救助资金微乎其微，造成的结果便是救助内容、救助资金和救助方式都是远远不够的。

4、社会救助水平较低

由于扶贫主体单一和资金短缺，黑池镇目前社会救助水平还较为低下，最低生活保障金标准一般在两三百元，难以维持基本生活需要。另外，救助形式也较为单一，项目简单，主要是制度化的最低生活保障制度和“五保户”制度，救助效果表现为一种被动、消极式的救助，并且缺乏良好的沟通反馈机制，受助者缺乏摆脱困境的积极性，不能很好的起到引导脱贫的作用。

五、完善实施农村社会救助服务建议

1、健全社会救助政策措施

黑池镇应不断完善当地的社会救助方面的政策措施，清晰界定受助人群，政策制定者应尽可能多去收集群众意见，真正反映群众呼声；另外应加强对相关部门人员的监督，做到公平、公开、公正，做到有法可依、有法必依，惠及贫困人群、受灾人群等，满足他们的基本生活需要。

2、完善社会救助的管理体制

黑池镇在以民政局为扶贫的主要负责主体的基础上，还应协调好其他部门如人社局、卫生局等的关系，职责界定清晰，回应民众反映诉求建立一个较为便捷、通畅的渠道，还应加强各部门的沟通，对救助工作的核心问题进行讨论、完善，提高各部门的工作效率和责任感，做好救助工作。

3、促进社会救助主体的多元化

黑池镇不能仅仅依靠政府的财政作为其救助资金来源，应广泛动员社会各界，鼓动人民进行资金筹集，动员慈善组织、盈利性单位适当捐款等方式，[3]提供更多的救助资金和服务。在当前“百企惠民”的背景下，当地政府可利用这一制度规定，与企业协商，以不断提高当地的保障水平。

4、提高社會救助资金的利用效率

在黑池镇当地救助水平较为低下的状况下，节省不必要的支出，提高资金和服务的配置效率，使资金及服务真正有效的到达需要社会救助的人手里，保证“五保户”、“低保户”享受到他们应得的权益，提高制度的有效性。[4]

在社会保障制度不断健全的大背景下，农村地区社会救助事业的确有较大进展，体系也在不断完善，但由于历史及现实的局限，各部门还应加强各自工作的针对性，贯彻落实精准扶贫背景下农村社会救助事业的发展，建立起真正适应我国发展的社会救助体系。

【参考文献】

[1] 杨金平.中国新型农村社会救助体系问题研究[D].山东农业大学，2015.

[2] 范二丽.北京市朝阳区城乡社会救助体系研究[D].中国农业大学，2005.

[3][4] 周沛.新型社会救助体系研究[J].南京大学学报，2010.

【作者简介】

马 云，女，陕西延安人，西北大学公共管理学院信息资源管理学系.