陶短房

来自叙利亚的Alahamad的一家像其他难民一样，为了逃离极端组织“伊斯兰国”的残暴统治，不惜一切代价逃离家园，踏上充满危险的逃亡路。最终他们来到希腊和法国，并成为极少数能够受惠于欧洲难民重置计划的幸运儿。

国际难民问题和中国似乎扯上了剪不断、理还乱的关系。那么，处理国际难民问题究竟应遵循哪些国际法和公约？中国应如何应对国际难民问题？

“不推回”和“各国互助分担”

国际法一般将难民定义为“因战争、天灾等不可抗力而被迫离开原籍国，寻求其它国家庇护的任何人”，许多难民接收国会将难民种类加以细分，一般会分为“政治难民”、“战争难民”、“经济难民”等等。

自1948年《国际人权宣言》开始，各国对国际难民、尤其政治和战争难民，就形成了“不推回”和“各国互助分担”的原则。

所谓“不推回”，是指当难民潮发生后，难民涌入过不得以“国家安全”或“不堪重负”等理由，在无法保证难民安全的情况下，把他们强行驱赶回原籍国，或拒之于国门之外，正因为有这一“不推回”原则，弹丸之地的香港在上世纪70-80年代越南船民潮爆发后，才不得不顶住巨大经济、社会压力，收容了超过20万名逃港越南人，而澳大利亚政府在斯里兰卡泰米尔人船民潮发生，并大批涌入澳大利亚后，采取了海上拦截、甄别遣返的措施，就引发其国内外舆论和法律界人士的激烈争议，反对这项政策者即引用“不推回”原则，而支持政府做法者則力图证明，这些泰米尔船民并非难民，而只是纯粹的“非法偷渡者”。同样，一些非法偷渡者进入目的国后一旦被发现、抓获，就立即申请难民身份，也是试图利用“不推回”原则，达到长期居留的目的。

所谓“各国互助分摊”，即大规模人道主义危机所形成的难民潮，容留、接收国不应单独承担经济和安置压力。

世界各国在难民的接纳、安置、援助、保护，难民事务开支的分摊以及消除和减少难民的产生的根源方面有责任加强团结与合作。二战后的许多次国际难民潮，国际红十字会和1950年12月14日成立的联合国难民事务高级专员办事处（简称联合国难民署）都发起了协调、领导世界范围内保护难民、解决难民问题和分担难民照顾、安置责任的行动，如前后历时逾20年、波及南海周边许多国家、地区的越南难民问题，和困扰至今的巴勒斯坦难民问题，联合国难民署就始终发挥重要作用，如为难民接收国提供资金援助和安置设施建设、难民就业培训帮助，将部分难民疏散到其它愿意接收、条件适合的国家和地区，等等。比如逃到香港的越南难民逾20万，最终经联合国难民署协调，根据“互助分摊”原则转移到第三国安置、定居的就多达143714名，远远超过事后遣返原籍的6.7万多名，更远远超过香港自身消化的1385名，可以说，没有“互助分摊”原则，香港这个“四小龙”之一，在长达30年的越南船民潮中，经济和社会发展都可能被拖垮。

当地时间2015年9月13日，关注欧洲难民潮，欧盟各国财长在卢森超召开会议，商讨解决方案。

但这种“互助分摊”在实施过程中常常遇到困难和阻力，并引来扯皮、非议，如香港船民问题，难民署虽强调“互助分摊”，并书面承诺了巨额安置款项，但实际上因联合国会费拮据，经常“打白条”，截止1998年，已累计积欠“白条”11.62亿港元，成为香港纳税人的沉重负担。

“不推回”、“互助分摊”原则迄今最大的考验，是“阿拉伯之春”爆发以来的地中海难民潮，“不推回”原则是德国总理默克尔“大开方面之门”引发欧洲难民危机的理论依据，而根据“互助分摊”原则制订的欧盟各国难民分摊强制性指标，则引发了整个欧盟的大争吵，并成为英国公投“脱欧”的重要导火索之一。

最早得到世界大多数国家认可、签署的，是根据联大1950年12月14日第429V号决议，在1951年7月28日“联合国难民和无国籍人地位全权代表会议”上通过、1954年4月22日生效的《关于难民地位的公约》（简称公约）。该公约共46条，规定了难民的定义、地位，各国应对难民的原则、方式，难民所应享有的权力、保护，和对难民的安置、处理、居留、遣返原则等。

由于公约系二战后的产物，只适用于1951年1月1日前发生事件所产生的难民，为扩大适用范围，1967年1月31日，联合国通过了《关于难民地位的议定书》（简称议定书），该议定书共11条，主要变动为删除“1951年1月1日”的时效，以及规定“缔约国承诺与联合国难民事务高级专员办事处或接替该办事处的联合国任何其他机关合作，以利其执行职务;保证以适当方式向其提供有关难民状况、本议定书实施情形和现行或以后生效的有关难民的法律、条例及命令的资料与统计数据”。公约和议定书同为保护国际难民地位的国际公法。

按照公约和议定书的规定，各国不仅有责任、义务接纳、安置和照料 “因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人;或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人”，且需为难民提供就业、福利和行政措施方面“与本国公民平等的权力”。通俗地说，难民接收国需为难民提供不低于本国公民最低水准的生活、物资和医疗福利保障，并确保其就业、就学等方面的基本权力。但在实际操作中，“保障难民就业”在大规模难民潮突发的情况下很难做到，如此次“阿拉伯之春”政局动荡，大批北非船民涌入意大利、希腊等国，就令这些经济本就遭受债务危机重创、失业率居高不下的国家不堪重负，“保障就业”实际上被“暂时养起来”的权宜之计所替代，且为了避免这些难民波及自身，一些欧盟国家索性暂时关闭了根据申根协定对成员国开放的边界，以阻止难民涌入，即便如此，“默克尔冲击波”也足以让许多欧洲小国手忙脚乱，甚至让德、法等大国的社会受到冲击。

但公约和议定书也规定了一些对难民的制约条款，如“难民在避难期间必须受驻在国法律的约束”，以及“驻在国如认为必要，可以在接纳难民的同时，采取临时性隔离、甄别措施，并遣返可能危害本国安全，或认为不符合难民资格的人”，2011年，加拿大联邦移民部和公共安全部决定逮捕、起诉并可能遣返数年前阻止数百名泰米尔船民飘洋过海进入加拿大温哥华岛“政治避难”的数名组织者，所根据的便是公约中前述规定，2008年，北约在荷兰举行过一次大规模军事演习，演习内容便是“对战争难民的快速甄别安置”，演习中鱼龙混杂的“难民”首先被集中过安检门安检，解除武装、没收所有危险品后，领取识别条形码，引入临时安置区，再经过24小时的身份甄别，其中符合难民身份者才被集中后送，进入正式难民营，而“危险分子”则被另行处理，这虽是演习，却反映了难民应急收容处置的一般程序。

欧洲：从慷慨到“慷慨不起”

欧洲难民问题一般被欧洲人称作“地中海难民问题”，是由来已久的问题。

长期以来，左翼势力强大、对难民普遍持同情和接纳态度的欧洲，就是环地中海乃至更远贫困地区难民热衷于投奔的“乐土”，西欧、北欧前殖民地“宗主国”由于历史、现实和文化渊源，一些“福利国家”因优越的福利条件，成为这些难民和非法移民最向往的目的地。

所谓“难民”和“非法移民”往往是同一类人，他们或自己或借助“蛇头”，或单独或拖家带口甚至成群结队，通过海、陆、空各种渠道偷渡进入欧盟境内，如果未被发现或阻拦，他们就是非法移民，否则他们往往以各种理由寻求难民庇护，并因此成为“地中海难民”。他们中几乎所有人都提出政治难民庇护申请，但其中相当一部分其实应该被算作经济难民。

这些“地中海难民”来自贫穷或动荡的环地中海国家，甚至更远，二战后的历次巴以冲突、阿尔及利亚战争、两伊战争、阿富汗战争、波黑战争、科索沃内战、阿尔巴尼亚动乱、阿富汗乱局等，都曾制造了成千上万的“地中海难民”。

自2014年起，“地中海难民”问题变得越来越严重，也越来越引人关注。

欧盟数据显示2014年有22万“地中海难民”涌入，2015年头5个月就已突破2014年全年人数，截止8月底已突破33万难民“冲入地中海”，而不幸死在海上或偷渡过程中的难民人数则已超过2500，其中40%来自叙利亚和厄立特里亚两个国家，而首当其冲涌入的则是南欧国家，如希腊、意大利两国，2014年涌入难民数量同比分别增长153%和277%。

2015年4月21日，一艘从利比亚秘密出发的非洲难民船在意大利兰佩杜萨岛附近被发现，这艘严重超载的难民船在接受意大利海岸边防局救助时发生混乱和内讧，结果仅140多人获救，其余难民全部遇难，总计遇难人数据称多达400-800人。根据联合国难民署的数据，2015年1-5月，有逾1800难民死于地中海，是2014年同期的20倍。

尽管“9.2事件”让叙利亚难民一度成为“欧洲难民问题”的代名词，但实际上他们远非问题的全部：据统计，2015年1-3月向欧洲申请难民庇护的“地中海难民”中，叙利亚人只占16%，比例甚至低于厄立特里亚人（27%）和科索沃人（26%），而阿富汗人（7%）、伊拉克人（4%）和阿尔巴尼亚人（4%）也为数不少，此外，来自撒哈拉以南非洲的船民虽暂时比例下降，却是困扰欧洲几十年的“老大难”难民源。

厄立特里亚之所以成为难民渊薮，是因为该国自独立以来一直饱受内战、原教旨主义和与邻国埃塞俄比亚的冲突之苦，且同时伴随多次严重自然灾害，科索沃则是“前南斯拉夫后遗症”的最大受害者。

叙利亚等国难民的大量出现，则与“阿拉伯之春”和ISIS的兴起导致叙利亚等国战乱不已，普通民众不堪忍受有關，而“9.2”事件则起到了“催泪弹”作用，让蓄积已久的问题一下暴露在光天化日之下。

事实上叙利亚难民问题不仅由来已久，而且早已为叙利亚的邻国所“缓冲”：联合国难民署（UNHCR）的不完全统计显示，4年来叙利亚外逃难民总数其中土耳其190万，黎巴嫩110万，约旦62.9万，伊拉克25万，埃及13.2万，此外北非其他国家还有2.4万，预计到年底这些人的总数将达到427万，也就是说，这些难民实际上都已逃离战乱，栖身在暂时相对安全的叙利亚邻国、而非叙利亚本身。“9.2”事件的主人公库尔迪一家，就是已逃到土耳其的叙利亚库尔德人。

问题在于上述“缓冲国”并非叙利亚难民理想中的目的地，他们的终极目标，是投奔欧洲或北美的“乐土”。

之所以如此，原因是多方面的。

首先，“缓冲国”各有各的问题。

接纳叙利亚难民最多的土耳其同时也是阿富汗、伊拉克等其它“难民制造国”向欧洲输出难民的跳板，这里是ISIS等极端组织出入叙利亚-伊拉克战场的重要通道，且对诸如库尔德人等部分叙利亚难民态度苛刻，库尔迪一家作为叙利亚库尔德人就对此感同身受，并因此一直打算投奔有亲属（库尔迪姑姑）合法居留的加拿大，并在公开申请难民庇护被拒、因土耳其当局拒绝发放出境签证又无法直接前往加拿大的情况下选择了先偷渡希腊、再设法辗转前往加拿大的不归路。

黎巴嫩是个小国，110万叙利亚难民的涌入让这个国家人口暴增20%以上，早已不堪重负;约旦的情况与之类似。这两个国家同时也并不太平，前者自上世纪70年代起便战乱不已，后者国内本就有占人口一半以上的巴勒斯坦难民及其后裔需要消化。

至于伊拉克就更不用说了，ISIS正是从伊拉克北部渗透到叙利亚境内的。

其次，如前所述，“地中海难民”源远流长，已形成一定的示范效应和约定俗成的“通路”和“市场”。

2015年9月9日，9月9日，欧盟委员会主席容克（Jean-Claude Juncke）宣布了一项“欧盟内难民强制性配额”计划，根据这一新配额，欧洲将强制性由各成员国分摊共计16万“地中海难民”。

當地时间2015年6月20日，土耳其马尔丁，联合国难民事务高级专员古特雷斯和联合国难民署亲善大使安吉丽娜·朱莉与土耳其总统埃尔多安举行会晤，并深访了在当地避难的权利亚难民。

这个配额是根据同年5月27日推出的“难民配额清单”所制订，清单涉及欧盟28个成员国中的25个，其中负担最重的为德国（8763人，占21.91%）、法国（6752人占16.88%）和西班牙（4288人占10.72%），其余23个成员国包括弹丸小国卢森堡都被摊派到位，只有事先就宣布不参加并获得布鲁塞尔方面认可的英国、丹麦和爱尔兰三国未获配额，但也被要求“自愿接收”。

根据这项“难民配额”建议，难民接收国将获得每名难民6000美元的欧盟一次性安置费用，这些被分摊的难民将获得难民庇护权，并“有至少75%的概率获得庇护国国籍”，接收国不得随意驱逐或遣返他们，不过“是否给予难民以难民地位或接受入籍则由各成员国自行决定”。

但随着时间的流逝，难民问题的副作用迅速凸显，原本持保留态度的东欧各国继续坚持强硬立场，一些原本“大方”的国家也开始检讨政策，如自2000年起就以慷慨接纳难民著称的丹麦，自2015年1月21日起宣布，从26日开始将没收寻求庇护者所有多余10000克朗（1340欧元）的财富，用于安置难民，值得注意的是推动这一立法的并非极右翼丹麦人民党DF，而是绰号“斗牛”的内阁阁员斯托贾博格（Inger Stojberg）。2015年 丹麦收到21000难民的庇护申请，而邻国瑞典同期则有多达163000人。由于民间反难民声势高涨，极右翼支持率大增，这迫使主流政党不敢冒失去选票的风险继续坚持其慷慨的传统难民政策。人们普遍认为，“难民问题”是导致英国脱欧公投过关的关键因素之一，这一问题更导致许多国家出现族群割裂和反移民、排外情绪高涨、极右翼民粹势力坐大等令人忧虑的现象。

问题还在持续发酵：2017年6月9日，意大利海岸警卫队称，他们在当天从利比亚海岸附近海域的5艘大船、1艘小船、两个充气艇上共救起约800名处于极度危险状态的“地中海难民”，如果加上前一天的“收获”，短短48小时他们就救起约930人。而联合国难民署（HCR）发言人表示，自今年年初起，仅意大利海岸警卫队和意大利海军等就在地中海海域发现并救起62150名“地中海难民”，并发现1778人死亡。

由于“配额”和“费用分摊”在欧盟范围内越来越名存实亡，意大利等濒临地中海的“前线国家”无疑成了“难民问题”的直接受害者，和“二三线欧洲国家”的“沙包”、“缓冲垫”，对此意大利、希腊、西班牙等国已表示“吃不消”，意大利6月一个月内已两次威胁“问题不解决将关闭难民登陆港口”。

中国“慷慨得起”么

早在中华人民共和国建国前，中国就曾经受过难民潮的考验，上世纪初的“白俄”入华潮，以及二战前闻名世界的德国犹太难民接收事件，都初步体现出中华民族对外来避难者的宽厚。

中华人民共和国于1982年8月24日在《人民日报》上刊登文章，称人大常委会已批准加入公约和议定书，9月2日交存加入书，即日起两项国际公约对中国同时生效。

但中国的加入是有保留的。中国所保留的，是公约第十四条后半部分、第十六条和议定书第四条。其中公约第十四条主要涉及“艺术权力和工业财产”，其中谈到知识产权保护问题，因中国当时虽已加入世界知识产权组织，却并未全部签署相关知识产权保护协议、公约，“未必能全部接受”公约第四条关于保护其它国家知识产权的规定;公约第十六条第二款涉及难民在居住国以外参与法律诉讼的保护和免责问题，中国以“未必能接受部分国家诉讼法条款”为由提出保留;议定书第四条规定“本议定书缔约国间关于议定书解释或执行的争端，如不能以其他方法解决，应依争端任何一方当事国的请求，提交国际法院”，中国因“一贯不承认国际法院强制管辖权”和“反对任何一国单方面即可诉诸国际法院的规定”为由提出保留。尽管如此，对于国际难民的定义、地位，保护和安置难民的基本原则，尤其是“不推回”和“国际分摊”两大精神，中国是从法律层面予以接纳的。

2016年6月30日，中国正式加入了国际移民组织（IOM），这标志着在接纳收容难民问题上，中国正进一步与国际接轨

中国第一次大规模接收国际难民，是在上世纪70年代末的越南船民潮、“排华”潮和中越战争期间，据有关方面统计，到1978年底为止，中国共接受越南难民26.5万。

大规模接受越南难民时，中国尚未加入公约和议定书，且这些人并非都符合“国际难民”标准，其中相当一部分为拥有中国国籍的华侨。尽管如此，中国在安置这批难民时，仍遵循了两项国际公约的基本原则，和“不推回”的国际难民安置惯例，这些难民、归侨先被暂时安置在庇护中心，经甄别后被后送到广西、广东、云南、福建、江西5省263个国营农场接收。

1978年7月，中国政府向来访的联合国难民署特使保罗.哈特林提出国际援助的要求，这是在尚未加入两项公约的前提下，中国根据“互助分摊”原则提出的第一个国际间人道主义援助申请。联合国难民署随即在北京设立办事处，并为庇护中心的修建和安置农场的发展，提供了持续的援助，以帮助这些难民自给自足，获得正常的生活。

对缅甸难民的接纳收容，是中国在新时代所遭遇的最大难民潮，也是一个崭新的话题和挑战。这一切是从2009年的“果敢事件”开始的，此后7年间此起彼伏，既有大批涌入的，也有事态暂时平静后成批和平遣返的。

对于中国收容、安置难民的历史和努力，国际社会多有肯定，2007年5月10日，联合国难民署称赞中国近三十年来对境内越南难民的安置工作是“世界上难民安置和融入社会最成功的范例之一”，理由是中国在“保障难民就业权利”方面成绩突出。

但不可否认的是，中国在难民安置问题上也存在不足。

尽管加入了两项国际公约，但在具體安置时仍然采取了很多“以我为主”的中国特色方式，如按族群安排难民去向，对当年的越南难民提供“永久性难民庇护”，并由地方政府“无条件接收”等，本来公约中是允许各国制订独立的难民保护条款，并与国际公约并行不悖的，但这些“以我为主”的政策在实施过程中却遇到许多问题，如在“难民农场”集中的地方，当地居民认为难民是“特殊群体”，享受特别照顾，感到不平衡和不满，而难民们虽衣食无缺，收入尚可，却长期“既不是中国人、也不是越南人”，甚至下一代的身份问题也成了“老大难”，对此也感到十分困扰。

比利时视觉艺术团体Schellekens&Peleman打造了一个6米高的“漂浮难民”雕塑，让它环游世界，试图引起人们对欧洲难民问题的更多关注。

而近期对待缅甸难民潮，中方则采用了“迅速处理”的原则，外交、疏散、收容、遣返等一系列难民处置的流程，都在短时间内迅速走完，这固然可以迅速平息事端，但“萝卜快了不洗泥”，这种做法也并非不可能产生对难民、对国际影响的负面效应，如从外交部发言人历次官方表态中看，中方习惯于将入境避难的缅甸人称为“边民”，将其避难行动称为“暂时进入中国境内投亲靠友”，这在入境人数有限，且大多数入境者在中国境内的确有亲友生活的情况下，是可以应对的，但倘若缅北危机事态扩大、从而突然产生更大规模难民潮，就需要更积极、稳妥和与国际接轨的安置办法。

上世纪70年代末的越南难民潮，由于中方预见性强、准备充分，在尚未加入两个公约，国民经济疮痍未复百废待兴的困难局面下，仍然基本成功应对，保障了难民的基本权益，并赢得国际社会的尊重和赞赏。如今中国已是两个公约和IOM成员，国力也今非昔比，更有条件在政策上、应对上未雨绸缪，做到遇变不慌，有备无患。

必须特别指出的是，中国对待难民问题的立场、态度和实际操作是一如既往、一脉相承的，并没有明显变化，也不存在某些近期传闻中的“慷慨行为”，有些关于“中国大量接纳某类难民”的传闻和附加其上的评论，似有被误导甚至“带节奏”之嫌。

日前王毅外长表示，“难民不是移民”，这实际上再次清晰地表达了中国在难民问题上的立场：不回避国际义务，但不会承担“无法承受之重”。由于沉重的人口压力，中国近几百年来都不是传统的移民国家，自然更无力对“不是移民”的难民展示“慷不起之慨”。