李 敏

(南京师范大学 法学院，江苏 南京 210023)



开发区管委会规范性文件的行政诉讼附带审查问题
——从上海自贸区“行政异议审查”谈起

李 敏

(南京师范大学 法学院，江苏 南京 210023)

规范性文件在开发区改革发展中发挥着至关重要的作用，新《行政诉讼法》首次将规范性文件纳入附带审查的范围，开发区管委会制定的规范性文件是否属于行政诉讼附带审查范围，在审查中面临哪些疑难问题等是审查所要面对的问题。在具体的实践中应做到：一是对开发区管委会规范性文件的可诉性予以探讨，包括开发区管委会不属于地方人民政府所属工作部门、开发区管委会应属于所在地政府依据法律、法规或规章授权的组织、开发区管委会规范性文件的外延界定；二是对开发区管委会规范性文件附带审查的标准予以探讨，包括制定权限方面的合法性审查、制定内容方面的合法性审查、制定程序方面的合法性审查；三是对开发区管委会规范性文件附带审查与异议审查之间的衔接等予以探讨。由此达到进一步规范开发区管委会规范性文件，不断推动立法与改革相协调的目的。

开发区管委会；规范性文件；行政诉讼附带审查；异议审查

一、问题的提出

2014年11月修改通过的《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”与第2条第2款的规定①”《行政诉讼法》第2条第2款规定：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。结合起来理解，不是所有的规范性文件都属于行政诉讼附带审查范围，仅限于“国务院部门、地方人民政府及其部门、法律法规规章授权的组织”。

2014年7月《中国(上海)自由贸易试验区条例》第53条规定：“公民、法人和其他组织对管委会制定的规范性文件有异议的，可以提请市人民政府进行审查。审查规则由市人民政府制定。”2014年8月上海市政府出台《中国(上海)自由贸易试验区管理委员会行政规范性文件法律审查规则》(以下简称《上海自贸区审查规则》)对此作了细化规定，2015年4月《中国(福建)自由贸易试验区管理委员会规范性文件法律审查规则》《中国(福建)自由贸易试验区福州片区管理委员会规范性文件法律审查规则》也相继出台。遗憾的是，后两个立法文件基本上照搬《上海自贸区审查规则》，没有顾及与新《行政诉讼法》关于行政诉讼附带审查制度的衔接。2014年12月相继出台的《浙江省行政规范性文件异议审查处理办法》《贵州省公民法人或者其他组织提出规范性文件审查工作规定》则规定了“规范性文件异议审查”②尽管目前对该制度的理论研究非常少，但相关的制度实践早已开始，如2003年《山西省规范性文件制定与备案规定》、2007年《天津市行政规范性文件管理规定》、2013年《内蒙古自治区规范性文件制定和备案监督办法》、2015年《河南省行政规范性文件管理办法》等。该项制度还引起一些媒体的关注，如程绍德《异议审查让规范性文件更规范》，《北方新报》，2013年3月25日；《内蒙古自治区规范性文件将实行异议审查制度》，来自中央政府门户网站www.gov.cn，发布时间：2013年3日22，访问时间2016年12月4日。(以下简称“异议审查”)与行政复议附带审查及行政诉讼附带审查之间的衔接。

开发区是我国改革开放过程中特定阶段的特定产物，以1984年大连经济技术开发区的设立为开端，全国陆续设立许多不同功能的开发区，如经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区、国家旅游度假区、台商投资区、金融贸易区、工业园区等。自由贸易试验区作为我国新一轮改革中更具开放性和国际性的“试验区”，也属于开发区的范畴，可视为创新升级版的“开发区”。1993年《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》规定：“设立各类开发区，实行国务院和省、自治区、直辖市人民政府两级审批制度。省、自治区、直辖市以下各级人民政府不得审批设立各类开发区。”截至2015年10月，全国共有国家级开发区492个，省级开发区1173个，还有许多待清理的省级以下开发区*据统计，载止2003年，全国共有各级各类开发区6015个，其中经国务院批准的仅占6%，经省级政府批准的占26.6%，省级以下开发区占67.4%。转引自潘波的《开发区管理委员会的法律地位》,《行政法学研究》，2006年第1期，第36-42页。如以湖南省为例，截至2011年，湖南省开发区总数达109家，而其中国家级和省级开发区仅64家。参见《湖南日报》，2012年12月7日。。基于制定程序简单、从出台到实施时间短等特点，规范性文件在开发区改革发展中发挥着至关重要的作用，以开发区管委会及其所辖工作部门甚至开发区党工委、纪工委等名义制定的，具有普遍约束力的规范性文件数量众多，调整领域广泛而且涉及公民、法人和其他组织权利义务，这些规范性文件可否纳入行政诉讼审查范围，已有的异议审查制度与行政诉讼附带审查制度如何实现有效衔接，这些问题尚未引起学者的关注和研究，本文将围绕相关问题展开分析。

二、开发区管委会规范性文件的可诉性探讨

有学者认为，《行政诉讼法》第53条规定的规范性文件制定主体主要包括国务院组成部门以及其他中央国家行政机关、地方人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门、县级以上人民政府依法设立的派出机关以及法律、法规、规章授权的组织，但临时性机构、议事协调机构、各级人民政府及其部门的内设机构、各级人民政府及其部门的派出机构由于不具有行政主体资格，无权制定规范性文件[1]。另有学者提出，党委或者党委与政府联合发布的规范性文件，不宜从请求范围中排除出去，以防止行政机关借此逃避司法审查，架空《行政诉讼法》第53条的规定[2]。可见，学者对于第53条规定的“规范性文件”的理解尚存在很大争议。如果按照前者的观点，绝大多数开发区管委会作为政府派出机构所制定的规范性文件将被排除出行政诉讼附带审查范围，这一结论显然过于武断，下面主要从以下几个方面展开分析。

1.开发区管委会不属于地方人民政府所属工作部门

尽管中央文件将开发区的审批权提高至省级，但开发区管委会的管理机构仍由所在地政府设立。2007年商务部、科技部等部门拟联合制定《国家级开发区管理条例》，赋予国家级开发区管委会作为“省或市政府派出机关”的法律地位[3]，但该法因种种原因至今没有出台。在实践中，开发区管委会既实施具体行政行为，又制定发布大量规范性文件。从表1可以看出，在笔者统计的30部省、市级开发区立法中，有27部地方立法明确规定开发区管委会有权制定开发区的行政管理规定(或办法、制度)，其中包含了行政规范性文件。但只有14部地方立法明确规定开发区管委会为政府派出机构，其余16部未作明确表述。其原因可能在于“政府派出机构”作为一种行政组织在我国地方组织法中缺少法律依据。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》只规定了“派出机关”，而且其类型和派出主体都是特定的*根据《地方组织法》的规定，派出机关主要包括行政公署、区公所和街道办事处三类。其派出主体仅限于省、自治区、县、自治县、市辖区和不设区的市的人民政府，不包括直辖市、设区的市和乡镇人民政府。。通常意义上的“派出机构”主要指政府工作部门设立的派出机构(以下简称部门派出机构)，负责单一的具体事务管理，一般不以自己的名义行使职权，如派出所、工商所、税务所等。因此，难以将开发区管委会归入“地方人民政府所属工作部门”。

2.开发区管委会应属于所在地政府依据法律、法规或规章授权的组织

目前我国尚未出台统一的开发区立法，仅有的两个部门规章《国家经济技术开发区管理机构职责》和《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》只适用于由国务院批准的国家经济技术开发区和国家高新技术产业开发区，其他种类的开发区和省级开发区均未纳入调整范围。从表2可以看出，目前只有9个省、自治区和直辖市出台或拟出台*《甘肃省开发区条例》和《浙江省开发区条例》目前仍处于征求意见阶段，至今尚未出台。统一的开发区条例或管理办法，但其调整范围并不相同，如内蒙古和甘肃的立法适用于本省境内国家级和省级各类开发区；吉林和安徽的立法只适用于省级开发区；贵州、河南和湖南的立法适用于国家级、省级经济技术开发区和高新技术产业开发区；四川的立法仅适用于除高新技术产业开发区以外的其他国家级和省级开发区。而出口加工区、保税区、边境合作区、旅游度假区、工业园区、自贸区等其他类型的开发区则散见于各单行立法或规范性文件，这种零散的立法方式显然无法将各类开发区全部纳入法律规制的范围，导致相当数量的开发区仍游离于法律规制之外。

表1 开发区管委会法律地位及行政管理规定制定权初步统计结果*对于未出台省级开发区立法或省级开发区立法对开发区管理体制未明确规定的黑龙江、江西、山西、福建等省份，笔者各选取其中一个市级开发区立法作为统计样本。由于未搜索到青海的省级或市级开发区立法，因此在表格中未提及。

表2 地方开发区省级立法初步统计结果

广义上的“法律、法规、规章授权的组织”包括两种，一种是法律法规规章的直接授权，又称行政权设定，本质上是一种立法行为；另一种是行政授权，即行政主体把自己拥有的行政权力的部分或全部依法授予其他组织，又称行政权转让，本质上是一种行政行为[4]。行政授权实际上是行政职权的再分配，被广泛应用于各国行政管理领域。我国的开发区管委会由所在地政府设立并代表本级政府对开发区实行统一领导和管理，其管理职权并非来自法律法规的直接设定，而是由设立开发区的政府依法授予。如《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第8条第2款规定，开发区管委会可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商……等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。《河南省开发区条例》第11条规定：“开发区管理机构的职责和管理范围，由设立开发区的人民政府规定。”多数开发区立法在列举开发区管委会的职权时通常设有兜底条款，即“设立开发区的政府依法授予的其他职权”*如《上海自贸区条例》第8条在列举上海自贸区管委会的职责时设有兜底规定“履行市人民政府赋予的其他职责”。。在现代法治国家，行政授权至少应包含两个条件，一是须以授权主体自身所拥有的行政职权为限；二是须有合法的授权法律规范[5]，否则就违反了“被授予的权力不能授出”的普遍原则，但依法只能由特定机关行使的权力不得授出，授权法律规范也不得违反上位法和特别法的规定。因此，对于那些具有法规或规章依据的开发区管委会应认定为第二层面上的“法律法规规章授权组织”，即行政授权的组织，其制定的规范性文件属于行政诉讼附带审查范围，而那些没有法律、法规或规章依据的开发区管委会制定的规范性文件，根据我国现行《行政诉讼法》的规定，则难以纳入行政诉讼附带审查范围，相对人只能通过异议审查等形式进行监督。当前，应加快推进各类开发区的统一立法，尤其对其管理体制与职能、享有的优惠政策等加以明确，既有利于避免各自为政、恶性竞争，也有助于将开发区管委会规范性文件纳入行政诉讼附带审查范围。

3.开发区管委会规范性文件的外延界定

一是在制定主体方面。从地方出台的开发区规范性文件管理办法看，管委会并不是开发区规范性文件的唯一职能部门，有些地方规定开发区管委会所属部门甚至开发区的党工委和纪工委以及党工委的工作部门也可以制定规范性文件，如《腾格里经济技术开发区行政机关规范性文件制定程序规定》*《腾格里经济技术开发区行政机关规范性文件制定程序规定》第2条规定，本规定所称行政机关规范性文件是指由开发区管委会及所属部门，依据法律、法规和其他上位法的规定，在其法定权限内制定，规范行政管理事务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的文件。《渭南经济技术开发区规范性文件监督管理办法》*《渭南经济技术开发区规范性文件监督管理办法》第2条规定，本办法所称规范性文件，是指经开区党工委、经开区管委会、经开区纪工委、区级各部门以及两镇党委、政府和法律、法规、规章授权管理公共事务的组织，在履行职责过程中形成的……涉及公民、法人和其他组织权利义务等方面的重要文件。等。但从实际操作看，不少开发区依照“宽职能、少机构”的管理思路，实行党工委、纪工委与管委会“三块牌子、一套班子”，除乡镇人民政府和垂直管理部门的规范性文件自行决定外，其他部门起草的规范性文件草稿统一由开发区综合办公室审查、报开发区党政联席会议决定并由管委会主要领导签署，因此，这些规范性文件仍应被视为开发区管委会制定或与其他部门联合制定的规范性文件，可以纳入行政诉讼附带审查范围。

二是在文件内容方面。开发区管委会制定的规范性文件内容广泛、形式多样，但只有那些依照法定权限和程序制定，涉及公民、法人或其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的行政文件才构成行政规范性文件，而那些仅涉及管委会内部事务或向上级机关的请示和报告，不对公民、法人或其他组织的权益产生直接影响的管委会文件；或者仅涉及特定相对人权益、不具有普遍约束力的管委会决定或处理意见，则不属于行政诉讼附带审查的范围。

三、开发区管委会规范性文件附带审查的标准探讨

人民法院对于规范性文件的审查是合法性审查还是合理性审查，目前学者的观点也不一致。一种观点认为，应以合法性审查为原则，合理性、适当性审查为例外[6]。2004年最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(以下简称《纪要》)对此已明确规定*《纪要》规定，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。。第二种观点一方面认为，对规范性文件的司法审查应当是合法性审查，《纪要》表现出法院自我扩权的倾向，违反了法律的明文规定，另一方面又提出，一概否定法院对规范性文件的合理性审查同样是错误的，应适当借鉴国外经验，在一定情况下允许合理性审查，但法院对科技法规的审查应当表现自我克制精神[7]。第三种观点认为，法院对规范性文件审查，奉行合法性审查原则，这既有宪政上分权原则的支持，也有司法权不能胜任的因素[8]。

笔者倾向于第三种观点，理由如下。(1)人民法院对规范性文件的审查不是全面审查，而是对其能否作为具体行政行为合法性依据的附带审查，这不同于国外的司法审查。2015年《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条明确规定，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。(2)《行政诉讼法》规定人民法院对于“明显不当”的行政行为可以判决撤销或变更，这显然是针对具体行政行为，不包括抽象行政行为。(3)规范性文件包含着大量的专业性、技术性规定，其中开发区管委会规范性文件还包含着一些政策因素的考量，此外，规范性文件因其普遍适用性和在一定时间内的反复适用性，其合理性判断需要综合考量多种因素，包括文件所依据的“事实问题”及实施实践等，而不能基于某个特定案件得出结论，这使得法院难以做出评判。(4)规范性文件的合理性问题可以通过备案审查、异议审查、行政复议附带审查等多种方式解决，行政诉讼附带审查只能监督规范性文件的方式之一。

目前，《行政复议法》和《行政诉讼法》都没有规定规范性文件的附带审查标准，但《立法法》《监督法》及地方规范性文件立法中关于备案审查标准的规定*如2015年《河南省行政规范性文件管理办法》第14条规定：“合法性审查主要包括下列内容：(一)是否超越制定机关的法定权限；(二)是否与法律、法规、规章和相关政策相抵触；(三)是否违反本办法第七条的禁止性规定；(四)是否经过征求意见的程序；(五)其他依法需要审查的内容。”可以为司法审查提供借鉴。具体而言，人民法院对于开发区管委会规范性文件的合法性审查应注意以下几个方面。

1.制定权限方面的合法性审查

开发区管委会作为行政授权的组织，应在所在地政府依法授权的范围内制定规范性文件。不同种类的开发区所承载的功能不同，其行政管理工作所涉及的领域也不同。如根据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第8条第2款的规定，开发区管委会可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限。《上海自贸区条例》第8条规定，自贸区管委会负责自贸试验区内投资、贸易、金融服务、规划国土、建设、交通、绿化市容、环境保护、人力资源、知识产权、统计、房屋、民防、水务、市政等有关行政管理工作。开发区管委会行使的职权范围广泛，在很大程度上相当于一级政府。此外，开发区在国家授权范围内还承载着部分领域的先行先试、改革创新的使命。因此，法院在审查开发区管委会是否超越制定权限时，不仅应依据相关法律、法规、规章以及上级规范性文件的规定，还应结合各类开发区的功能定位和中央及所在地政府的配套政策和授权决定等。如2014年上海自贸区管委会制定的《中国(上海)自由贸易试验区商业保理业务管理暂行办法》第1条规定的制定依据包括《国务院关于印发中国(上海)自由贸易实验图总体方案的通知》《商务部关于商业保理试点有关工作的通知》《商务部办公厅关于做好商业保理行业管理工作的通知》《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》等相关法律法规和规定。《上海自贸区审查规则》第2条第3款规定法律审查应依据法律、行政法规、国务院决定、地方性法规以及规章,或者国家促进自贸试验区发展的政策。

法院对规范性文件制定权限的审查还包括规范性文件之间是否存在冲突。由于开发区管委会的规范性文件制定权来自所在地政府的依法授权，因此，一般情况下不得违反所在地政府制定的规范性文件，如果与所在地政府部门之间的规范性文件发生冲突，应由所在地政府裁决。但由于开发区还承担着先行先试的改革试点任务，如果开发区管委会根据合法授权就试点事项制定的规范性文件与所在地政府及其部门制定的规范性文件不一致的，参照《立法法》第81条规定所蕴含的理念和原理*《立法法》第81条第2款规定，经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。，在开发区内应优先适用开发区管委会的规范性文件。

2.制定内容方面的合法性审查

作为规章以下的规范性文件，没有法律、法规、规章的依据，不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定，不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等应当由法律、法规或规章规定的事项，对实施法律、法规、规章做出的具体规定，不得与所依据的规定相抵触。开发区管委会的职权有些来自授权，有些来自委托，但规范性文件的制定权仅限于被授权事项，不同类型的开发区管委会应根据行政授权的目的和原则以及开发区自身的功能，在授权范围内制定规范性文件。

3.制定程序方面的合法性审查

我国对于规范性文件的制定程序缺少统一的规定，2002年《规章制定程序条例》第36条规定，规范性文件的制定参照规章制定程序执行。但何为“参照执行”缺少明确的标准，由地方立法分别规定。目前我国大陆地区31个省、自治区和直辖市均制定了专门调整规范性文件的地方政府规章，其中，山东、湖南等地还在省级行政程序规定中对规范性文件的制定程序又专门做出规定。但对比表1和表3可以发现，地方规范性文件立法中关于制定主体的列举性规定与地方开发区立法衔接不够，尽管有近一半的地方开发区立法明确规定管委会为政府派出机构，但只有上海、重庆、辽宁、海南的规范性文件立法明确规定政府派出机构可以制定规范性文件*如2010年《上海市行政规范性文件制定和备案规定》第6条规定，依据法律、法规、规章的授权实施行政管理的市人民政府派出机构可以制定规范性文件。2015年《重庆市行政规范性文件管理办法》第40条第3款规定，政府派出机构规范性文件参照本办法规定报送设立该派出机构或者授权代管的人民政府备案。，天津、广东和甘肃的地方立法则笼统规定“派出机构”不得制定规范性文件*如2007年《天津市行政规范性文件管理规定》第12条规定，各级人民政府及其工作部门的派出机构不得制定行政规范性文件。2004年《广东省行政机关规范性文件管理规定》第7条规定，派出机构不得制定规范性文件。2008年《甘肃省规范性文件管理办法》第7条规定，行政机关的派出机构、受行政机关委托执法的机构不得制定规范性文件。。从另一个角度考察，河北、江苏等约17个地方规范性文件立法规定“法律、法规授权的组织”可以制定规范性文件，约6个地方立法使用的是“法律、法规、规章授权的组织”，甘肃、广东使用更为宽泛的表述“相关法律、法规、规章和国家政策授权的组织”。目前仍有相当数量的开发区只具有规章甚至规章以下的规范性文件的依据，这意味着有相当数量的开发区管委会规范性文件难以纳入地方规范性文件立法的调整范围，这为人民法院审查开发区管委会规范性文件的制定程序是否合法带来了制度上的障碍。

表3 省级立法中地方规范性文件制定主体统计结果

四、开发区管委会规范性文件附带审查与异议审查之间的衔接

目前除浙江、安徽、贵州等少数地方对规范性文件异议审查制度出台专门规定外，绝大多数地方规范性文件立法仅作原则性规定，没有具体程序和要求。上海和福建自贸区出台的《法律审查规则》仅适用于自贸区管委会制定的规范性文件，对于其他行政机关制定的适用于自贸区的规范性文件及其他规范性文件均不适用，由此造成规范性文件异议审查规则的不统一。如据学者统计，在针对厦门自贸区有关事项出台的18件规范性文件中，由厦门自贸区管委会制定的只有3件，其余15件分别由市政府及其办公厅、政府部门制定[9]，但后者并不能适用福建自贸区出台的《法律审查规则》，只能适用《福建省行政机关规范性文件备案审查办法》和《厦门市行政机关规范性文件管理办法》。上海自贸区也存在同样的问题。由此再次反映出开发区立法与地方规范性文件立法之间的不协调。

开发区的先行先试性和更大程度的开放性决定了有必要为其规范性文件构建更为适合的审查规则，但开发区的改革创新离不开所在地政府及相关职能部门的制度支持，因此，开发区的制度创新应注意与其所在地的制度建设之间的衔接。具体地说，开发区管委会规范性文件的异议审查制度应在地方规范性文件立法的框架下，结合开发区的目的、功能和发展需要加以细化或创新，如适当扩大申请主体和审查内容，缩短审查时间，在以书面审查为主的同时辅以实地调查和听取当事人意见*《贵州省公民法人或者其他组织提出规范性文件审查工作规定》第13条规定，异议审查以书面审查为主，审查机关认为必要的，可以实地调查核实，听取当事人意见。这一规定颇具创新意义和推广价值。，与备案审查、行政复议审查和行政诉讼审查有效衔接等。

行政诉讼附带审查与异议审查的共同点在于都由公民、法人或其他组织对规范性文件提出审查申请，区别在于以下几个方面。一是申请主体上，前者的申请主体限于认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；后者允许任何公民、法人或者其他组织对规范性文件单独提出审查申请，其中上海、福建自贸区还专门规定“境外投资者”也可以提出审查申请*《上海自贸区法律审查规则》第3条第2款规定，境外投资者提请市人民政府对管委会规范性文件进行法律审查的，适用本规则。福建自贸区法律审查规则也有同样的规定。，以适应开发区建设的需要。二是在审查主体上，前者是异体监督，即司法权监督行政权；后者是行政系统内部的自我监督。三是审查内容上，前者主要审查规范性文件的合法性，而且是作为具体行政行为的“依据审查”；后者是全面审查，包括合法性与合理性，法律依据与政策因素等，不与具体行政行为挂钩，也不受申请人申请审查的范围限制。如《上海自贸区审查规则》第9条第2款规定，审查机构可以就前款规定的事项对文件进行全面审查，不受申请人申请审查的范围限制。四是在审查时间上，前者的审理期限相对较长，一般在六个月以上；后者在审理时间上取决于各地立法规定，多数为30日或60日，相对较短。

鉴于行政诉讼附带审查与规范性文件异议审查各自的优缺点，应通过有效的制度衔接实现优势互补，从而监督行政机关依法行使职权，更好地保护公民、法人或其他组织的合法权益。其一，公民、法人或其他组织在行政诉讼中单独对开发区管委会规范性文件提出审查申请的，法院应承担告知或转送的义务，转入异议审查程序处理。其二，公民、法人或其他组织已在行政诉讼中一并提起规范性文件审查申请，同时又提出异议审查申请的，异议审查机关应不予受理，避免产生冲突。根据2015年行政诉讼法司法解释的规定，做出裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者报送上一级行政机关。2015年《重庆市行政规范性文件管理办法》第36条规定，复议机关或者人民法院对有关规范性文件提出审查意见的，制定机关应当在收到审查意见后30日内向其书面告知处理结果，并抄送政府法制部门。这一规定在全国开创立法先河。其三，根据《浙江省行政规范性文件异议审查处理办法》第10条规定，有下列情形之一的审查建议，不予受理“生效的法院裁决文书、行政复议决定书对该异议文件合法性已经做出认定的。”笔者认为对此应区别对待。由于异议审查与行政复议附带审查都属于行政系统内部的监督，在审查主体和审查内容上基本吻合，因此，没有必要重复审查。但行政诉讼附带审查与异议审查存在很大的不同，即使法院已经对规范性文件的合法性做出认定，但如果公民、法人或其他组织认为规范性文件的有关规定不适当或其他不符合合理性要求的情形*如根据《上海自贸区审查规则》第5条规定，申请人认为管委会规范性文件违反有关法律规定，或者存在与自贸试验区试点要求不相适应等情形的，可以提出书面的法律审查申请。仅仅通过行政诉讼附带审查恐难以满足申请人的要求。，应当允许其提出异议审查申请，从而弥补行政诉讼附带审查的不足，最大限度地发挥异议审查制度的功能。

[1]程琥.新《行政诉讼法》中规范性文件附带审查制度研究[J].法律适用，2015(7)：88-94.

[2]章剑生.论行政诉讼中规范性文件的合法性审查[J].福建行政学院学报，2016(3)：9-16.

[3]《国家级开发区管理条例》拟为开发区“扩权”[N].21世纪经济报道，2007-06-19.

[4]胡建淼.有关中国行政法理上的行政授权问题[J].中国法学，1994(2)：71-82.

[5]耿宝建.行政授权新论——走出理论与现实困境的一种认知尝试[J].法学，2006(4)：51-61.

[6]程琥.新《行政诉讼法》中规范性文件附带审查制度研究[J].法律适用，2015(7)：88-94.

[7]曾祥华.论对规范性文件的司法审查[J].河北法学，2015(9)：2-11.

[8]章剑生.论行政诉讼中规范性文件的合法性审查[J].福建行政学院学报，2016(3)：9-16.

[9]张小宣.福建自贸试验区厦门片区规范性文件异议审查制度探究[EB/OL].(2016-06-13)[2016-12-06].http://www.fzj.xm.gov.cn.

[责任编辑：谭笑珉]

Discussion on the Incident Review of Administrative Litigation of Normative Documents of the Administrative Committee of Development Zone—From the “Review of Administrative Objection” of Shanghai Free Trade Zone

LI Min

(School of law, Nanjing Normal University, Nanjing Jiangsu 210023, China)

Normative documents play an important role in the reform and development of the development zone. The newly amendedAdministrativeLitigationLawbrings normative documents into the range of incidental review for the first time. Then, are the normative documents made by the administrative committee of development zone in the range of incidental review of administrative litigation? What puzzling problems will be faced in the review? The paper will discuss the above questions. In order to standardize the normative documents of the administrative committee of development zone and promote the coordination between legislation and reform, what should be done in practice: to discuss the action of the normative documents, to study the standards of the incident review of the normative documents and to connect the incident review and objection review of the normative documents.

the administrative committee of the development zone; normative document; incidental review in administrative litigation; objection review

2017-03-19

李敏(1983— )，女，河南省新蔡县人，南京师范大学法学院博士后流动站研究人员，中国人民大学法学博士，淮海工学院法学院副教授、法学系副主任，研究方向为地方立法、行政法。

D922.1

A

1002-6320(2017)04-0070-07