土地财政、制度依赖与税收逻辑

廖正方

“土地财政”中隐含了寻租、土地资源利用代际不公、土地资源配置效率损失、财政风险加大等一系列问题。“土地财政”的制度依赖在于分税制形成的地方政府财权不能匹配事权和畸形的政绩观。解决“土地财政”的税收逻辑在于增加土地税收收入比重，来缓解土地出让收入规模急剧下降带来的财政收支风险；开征物业税，从保有和转让两个环节均衡调节土地增值收益；加快完善“营改增”配套措施的落实，确保地方财政收入稳步增长。

土地财政；制度依赖；税收逻辑；风险防控

一、引 言

随着我国改革开放的逐步深入和城市化步伐的加快，对国有建设用地的需求逐年增加。从表1可以看出，我国土地出让面积从2001年的90 394.12公顷增加到2016年的208 200公顷，16年间增加了130%。

表1 2001～2016年中国国内生产总值、一般公共预算收入、土地出让面积与土地出让收入

续表

资料来源：根据中国统计年鉴(2001～2016)、中国国土资源统计年鉴(2001～2014)加工整理，2015年、2016年土地出让面积、土地出让金收入根据搜狐财经数据整理。

从表1可以看出，土地出让金收入从2001年的1 295.8896亿元增加到2016年的35 600亿元，增长了26.5倍，土地出让单价从2001年的143元/平方米增长到2016年的1 710元/平方米。土地出让金收入占一般公共预算收入的比重从2001年的7.9%飙升到2016年的22.3%，地方政府对“土地财政”的依赖度进一步提升。

地方政府对“土地财政”的高度依赖，制约了政府宏观调控的手段和效果。中央政府与地方政府的分税制模式，造成了地方政府对“土地财政”的依赖(吴群、李永乐，2010；……