对规范无人机管理工作的几点思考

2017-07-04胡钢锋

无人机 2017年11期

胡钢锋

在无人机技术发展和市场需求牵引的共同作用下，全球无人机数量近年来呈爆发式增长，产品质量稳步提升，应用领域不断拓展，发展势头十分强劲，同时也带来一定的安全问题。对于如何管理无人机，社会上存在“宽松引导”“管大放小”“严管严控”等多种不同声音。由于无人机种类繁多、技术复杂、使用需求差异大，必须合理分类、管放结合、有序引导、科学规范，才能促进无人机业态良性发展。

党的十九大报告强调，要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。这为新时代加强社会管理各方面各领域工作提出了总体要求，也指明了努力方向。近年来异军突起、迅猛发展的无人机使用管理问题，成为当前社会管理工作亟待探索解决的一个重大课题。据不完全统计，我国现有无人机制造企业就超过1000家，无人机保有量达100余万架，消费级产品稳居国际第一梯队，销售份额约占全球70%。但无人机快速发展也带来了相应问题，如“黑飞”几近常态，影响公共安全、航空安全和社会管理，甚至在一定程度上影响到国家安全。数据显示，仅今年4月21日下午2时至5时，成都双流国际机场就先后出现3起无人机扰航事件，直接导致58个航班备降、4架飞机返航、100%航班延误、超过1万名旅客滞留。如何规范和加强无人机管理，已经成为不可回避、十分紧迫的重要问题和难题。对此，业内争论较多，分歧很大。有观点认为应当适应社会需要实行宽松管理，有观点认为应当参照枪支、管制刀具或者汽车进行管理，甚至有的提出按照有人驾驶航空器模式进行统一管理等。笔者认为，无人机的迅猛发展适应了无人机市场消费应用多元化的趋势，适应了社会劳动生产升级换代的需要，适应了人民对美好生活的向往，是新时代、新业态、新技术、新市场的重要表现。我们应当顺应这种潮流，以新理念、新模式、新机制、新规章来规范和加强无人机运用管理，疏堵结合，管放有度，尽快建设具有中国特色的无人机科学管理之路，当前紧要的是做好以下基础性工作。

科学界定无人机范畴

无人驾驶航空器种类很多，包括航空模型、遥控驾驶航空器（不含遥控航空模型，下同）、自主航空器、无人驾驶自由气球，甚至系留气球、风筝、孔明灯等。由于遥控驾驶航空器和自主航空器属新兴事物，国际民航组织和有关国家均没有给出准确规范称谓，美国因没有区分清楚此类航空器与航空模型的区别，导致官方颁布的登记制度违反上位法，今年上半年曾发生法律败诉事件，国际民航组织目前仅以跨国飞行的遥控驾驶航空器为主体研究对象。无人机究竟应当如何界定更为恰当，似应结合我国的具体情况，尤其是普通民众的广泛认知，进行思考定位。一般而言，我国民众认为无人机既不包括航空模型，也不包括空飘类航空器，而是特指具有智能飞行能力的无人驾驶航空器，即遥控驾驶航空器和自主航空器。新华字典将“机”解释为“由许多零件组成，可以做功或有特殊作用的装置设备”；将“器”解释为“用具的总称”，可见“机”是“器”的子类。当把“无人机”视作具有指令与控制链路回传遥控站（台）功能或者能够按照预先设定计划自主飞行的无人驾驶航空器时，其必然是无人驾驶航空器的子类。这种航空器最典型的运动特征是具有动力和超视距正常飞行能力，不同于仅限目视视距内运行的航空模型，也不同于无动力、主要随风飘移的空飘类无人驾驶航空器。我们必须首先准确界定无人机概念的内涵外延，才有可能做到管理对象清楚、部门职责清楚、用户权利和义务清楚。

(上)遥控航空器。

(下)航空模型。

掌握不同类型无人机运行特点

一般情况下，无人机装有飞控系统，依靠远程遥控或自动驾驶完成飞行，智能化程度比较高，且人机分离，安全风险主要危及第三方。在不限制无线电发射功率、动力大小和控制高度的情况下，飞行高度和距离可以达到很高很远的水平。就消费需求而言，最简单的无人机可能仅作为会飞的玩具，有的仅作为近地、短距离飞行的“自拍神器”，还有的仅作为短距离物流配送的空中载体，主要通过对其无线电发射功率、续航时间和飞行高度进行设定限制，使之满足短距离、近地高度运行的需要。在军事和工业科研领域应用的无人机，通常需要具备载荷大、航程远、高度高、耐受性好等飞行性能，某种程度上类似通用航空飞机（直升机），甚至中小型运输机或战斗机。在农林植保、电力巡线、遥感测绘、反恐维稳、抢险救援等领域应用的无人机，通常通过装载特殊设施，发挥其他装备难以替代的重要作用。

借鉴国外有关经验做法

各国普遍重视无人机管理工作，纷纷采取有力措施加强监管，力争不束缚其健康发展。据不完全统计，欧盟18个成员国和美、日、加等总计30多个国家颁布了无人机管理法规。总的来看，已出台法规的国家，基本是按照“管住该管的，放开该放的”原则统筹设计法规体系，规范管理内容。例如，欧盟将无人机分为开放类、特许运行类和审定类（简称“三分类”法）进行管理。其中，开放类无人机运行无需民航当局授权，但需在界定的边界内运行；特许运营类无人机引入了合规声明、轻型无人机运营人合格证（LUC）的概念，以风险评估（SORA）为基本手段进行管理；审定类无人机采取类似有人机的监管方法。美国对0.25kg以下无人机不做任何管理要求；对最大起飞重量小于25kg的非娱乐用途无人机按照小型商业无人机使用规章（107部）管理；对公共用途无人机，按照“豁免或授权证书”（COA）管理；对其他无人机，按照特定无人航空器系统特殊规则管理。日本规定，重量不大于0.2kg的无人机免受《航空法》限制。这些规章制度在实际管理中都发挥了积极作用，有效调整和规范了个人、企业法人、国家机构在无人机管理使用中的关系，值得我们借鉴。

深入研究管放结合的思路措施

规范和加强无人机管理，应当坚持问题导向原则，从发生无人机坠落、空中撞击其他航空器等极端情况可能产生的危害入手，确定哪些该“管”，哪些该“放”。对于运行过程中几乎没有危害的无人机，实施“放开”管理，对于运行过程中可能产生较小危害、安全总体可控的无人机，实施“宽松”管理，类似于国际上对开放类无人机的管理；对于风险较大甚至可能造成重大危害的无人机，以及运行风险不大但安全把控不易的无人机，建议给予“严格”管理措施，类似国际上对审定类无人机的管理。

不同类型无人机运行特点不同。

表1 无人机“五分类”法

在上述工作基础上，笔者认为，从我国的实际国情出发，可以借鉴多数国家按重量分类、区分运行场景进行限制的做法，综合考虑重量和飞行高度、速度、距离各基本要素对无人机进行综合分类。鉴于航空器适航与制造管理、人员资质要求、空域使用、飞行计划申请等各方面不同，参照国家民航局已发布施行的规章制度，建议把无人机分为一、二、三、四、五类（简称“五分类”法）。其中：一类无人机，指空机重量不大于0.25kg，飞行高度低、距离近、速度小的遥控驾驶航空器；二类无人机，指空机重量不大于4kg，飞行高度、距离分别控制在120m、1000m左右，飞行速度不大于一定数值的遥控航空器；三类无人机，指空机重量不大于15kg的无人机；四类无人机，指空机重量大于15kg、不大于116kg的无人机；五类无人机，是指空机重量大于116kg的无人机。

针对上述五类无人机，具体管理上可以采取不同的模式要求。例如，在制造管理方面，一、二、三类无人机实施质量安全认证，四、五类无人机实施适航管理。在注册登记方面，除一类无人机以外，均应实名登记，具有跨境飞行需求的无人机还应进行国籍登记。在飞行管理方面，把一类无人机视作玩具自行车，除特殊管控区域外可予自由飞行；把二类无人机视作自行车或电动自行车，给予较为宽松管理，在满足管理方可监视、飞行高度低并为禁限飞区以外等条件时，可予临近自由飞行；把三类无人机视为摩托车；把四类、五类无人机视为汽车，均按当前有人驾驶航空器飞行管理模式进行严格管理。如把“五分类”法与“三分类”法对比，则一、二类相近于开放类，三类近似特许运行类，四、五类即为审定类。“三分类”法的优点是分类简单，便于记忆；不足是运行管理复杂，对重量虽轻但速度大、高度高、潜在危害较大的无人机不好把控，有的还需建立专门评估机制和评估机构来具体审定连带安全管理责任。“五分类”法的优点是分类清晰，直接对应产品性能指标，有利于疏解数量庞大的消费级无人机飞行，聚焦管理潜在危害性较大的无人机，避免“一刀切”“一放就乱、一统就死”。当然，随着无人机技术和性能的快速发展，特别是智能化水平和避障能力的不断提升，相应的管理规定也要及时更新，以不断满足各方需求、促进规范有序发展。