单素敏

各城市在牌照审批停止后的20多年时间内，出租车总量几乎没有增加，这被认为是今天大城市经常出现“打车难”现象的主要原因

2017年6月1日，上海市交通委透露，将启动新一轮出租汽车行业改革，明确“新增车辆实行无偿有期限制度”等，这被认为是体现《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号，以下简称国办发58号文）中关于“强化巡游出租汽车改革”内容的一大亮点。 走得更早的是深圳。2016年底，深圳的一场“优化的士运价体系价格听证会”，首次提出将设计出租车运价的动态调整机制，被国内交通业评论为“出租车行业改革的破冰之举”。 除了上海、深圳之外，目前包括北京、武汉、青岛等在内的全国几十个城市已经就“巡游出租车”改革出台了相关落地政策。只是在交通部出租汽车深化改革首席专家徐康明看来，“诚恳度不一。” 参与方案设计的深圳大学教授韩彪对《瞭望东方周刊》介绍，“深圳的运价动态调整将综合考虑出租车的运营成本、居民和驾驶员的收入水平，科学建立出租车运价与居民消费价格指数、生产者物价指数、社会平均工资水平、燃油价格等因素联动的计算公式。” 而有些城市所称的动态调价机制，“其实是把十多年前就有的油价运价联动机制作了重申，没有太多突破性意义。”徐康明说。 “出租车改革的呼声从上世纪90年代中期以来从未停止，而这一次以深圳为代表的城市，在一直管制过死的运价机制上实现历史性的突破，互联网、大数据技术的应用提供了很大的可能性。一定意义上说，网约车这几年的发展，成了倒逼出租车改革的契机。”徐康明告诉本刊记者。 空姐和女大学生为什么最想嫁“的哥” “中国的出租车行业是从1984年才正式起步的，在此之前基本都是计划调配。”国家发改委城市中心综合交通研究院院长张国华对《瞭望东方周刊》介绍。 以北京为例，上世纪80年代全北京仅有首都汽车出租公司、北京北汽出租公司等三家公司经营着数千辆出租汽车，主要用于外事接待和会议接送。 随着改革开放之后老百姓出行需求的增加，政府放开了出租车的管制，允许个体和企业进入出租运输行业以补充公共交通的不足。 由于市场供不应求，率先进入这一行业的出租车司机，很快成了改革开放后的第一批“万元户”。而这一时期，全国汽车数量不多，作为“有车阶级”、有驾驶技能的出租车司机还拥有着很高的社会地位。 《中国青年报》的一项调查显示，1984年全国最受欢迎的职业，排名前三甲的依次是出租车司机、个体户和厨师。 北京“的哥”一度是空姐们理想的结婚对象，收入超过普通人十几倍的上海出租车司机则是女大学生最想嫁的人。 政策的鼓励、丰厚的收入和职业光荣，使得出租车数量和从业人数急剧膨胀，全国迎来了“全面上马，井喷发展”的时代。 北京市政府当时提出“一人招手，几辆车等候”的发展方针，以至于1994年全市出租车达6万多辆，出租车企业就有1400多家。 “3年时间上了4万辆天津大发（一种微型面包车），满大街都是黄色‘面的。连好多老龄委、幼儿园这样的单位都开了出租车公司。”从业20多年的北京北方出租汽车司机王浩（化名）对《瞭望东方周刊》回忆。 问题随之而来。因为行业过度竞争、管理混乱，出现了司机收入下降、服务质量无从保障的局面，社会矛盾逐渐加剧。而大量的出租车也带来了严重的交通拥堵、尾气污染等问题。 1994年，北京、上海、广州等大城市为整顿“车多为患”、市场失灵的出租车业，开始重新实施严格的准入限制，并停止审批新的出租车经营权，从此再也没有放开。 “份子钱”十年涨七成 各城市在牌照审批停止后的20多年时间内，出租车总量几乎没有新增，这被认为是今天大城市经常出现“打车难”现象的主要原因。 “全北京市约7万个出租车牌照绝大部分是20年前发放的，而这期间北京人口从1000万增加到了2000多万，翻了一番。”张国华说。 出租车“紧俏”，提供服务的司机却并没有因此获得更好的收入。 “出租车目前的运价还停留在上世纪90年代中期的水平。”交通运输部出租汽车深化改革首席专家徐康明说。 他用“汉堡理论”对此作了形容：同等距离，搭乘北京出租车的花费如果是购买1个汉堡包的钱，在欧洲则需要花费4个汉堡包的钱，在日本得花费7个的钱。 另一个原因则在于出租车司机背负的高昂“份子钱”。 1994年，政府以控制出租车数量过多、市场竞争无序、公共利益受损为出发点进行高调管制，出租车行业大门紧闭。与此同时，为减少经营主体、加强出租车管理，以北京、上海为代表的大部分城市开始推行强制“公司化经营”政策。政府规定企业实行特许经营，个人要从事出租车司机的职业，则需要应聘成为公司员工。 “名义上是企业给你发工资，实际上是司机承包出租车公司的车辆和运输牌照，每月交固定的承包金。”王浩说。 尽管各地《出租汽车经营服务管理规定》明文禁止出租车公司随意上调“份子钱”，但总量受控的牌照这一稀缺资源价格仍在逐年上涨。2015年曾有媒体调查称，杭州10年间出租车份子钱上涨了70%左右。 除此之外，出租车企业也在私下暗涨。 巨大的压力令某些出租车司机的服务质量出现了问题——拒载、绕路、挑客，给乘客带来很大的麻烦。 出租车行业就这样陷入了某种程度上的惡性循环。 网约车与出租车不是替代关系 “很多人把今天出租车行业的种种弊病归咎于管制机制，认为应该取消或放开，实际上历史和国际的经验都证明这种做法是适得其反。”交通部深化出租汽车改革首席专家徐康明告诉《瞭望东方周刊》，出租车行业是个市场机制失灵的领域，这一特性决定了它必须由政府通过对数量、价格和质量来进行管制，分别对应的是经营权的分配管制机制也就是牌照管制、政府定价、车辆与司机的准入标准，这是当今世界上的大多数城市都遵循的出租车管理办法。 “管制制度本身没有问题，问题是过去20年我们的管制过死，失去了公平和效率。这样的问题不止在中国，世界各地都出现过。”徐康明坦言，在执行过程中忽视数量、服务质量、价格、司机收入动态协调机制的建立，出租车市场容易形成各种弊病，最终不被公众理解，且饱受指责。 网约车的兴起在捍卫市场原教旨主义的专业人士看来，是冲击了出租车管制体制的根基，后者应该被新商业模式所取代。 但徐康明认为，“互联网、大数据技术的应用，对传统巡游出租车的信息交互、经营模式都有了提升，网约车恰恰是倒逼传统出租车行业改革的契机，而不是替代者。” 这样的思路，最终以国办发58号文的发布得以确立。 在对网约车进行了合法化、要求新老业态融合发展的同时，国办发58号文还明确给出了“深化巡游出租车改革”的方向，其中包括： 新增出租汽车经营权不得再实行无期限制、全部实行无偿使用并不得变更经营主体，既有的出租汽车经营权不得炒卖和擅自转让;利用互联网技术更好地构建企业和驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营模式;综合考虑出租汽车运营成本、居民和驾驶员收入水平、交通状况、服务质量等因素，科学制定、及时调整出租汽车运价水平和结构，等等。 实际上，在2015年10月新政征求意见稿出台之前，改革经营权管理制度、健全利益分配制度、理顺价格形成机制等的做法，已经在一些城市进行了尝试，2016年7月28日国办发58号文发布之后，这样的改革还在深入。比如前述深圳的做法，被认为具有示范性意义。

一位市民在北京西单使用打车软件约车

“传统巡游出租车、网约出租车差异化经营，满足老百姓多元化出行需求。规范私人小客车合乘，鼓励共享经济的发展。这是新政多层次、立体化管理思路的体现。”北京交通发展研究院院长郭继孚表示，“其中最大的亮点，也是检验新政能否成功的关键点，就是借助网约车改革的动力来促进巡游车改进。”