单素敏

限定网约车从业者的户籍，限制车型，其实是对网约车进行了数量的管制

后厂村位于北京市西北五环外，2015年，这个普通的城中村却跟互联网发生了奇妙的关系。

当时，网约车平台烧钱、补贴大战升级，吸引了租住于此的外地务工者纷纷加入滴滴，他们或自购车辆、或从租赁公司租车，就这样“一带一”集体做起了全职快车司机的工作。

由于从业者多而集中，“滴滴村”“快车村”一度成为后厂村最为外界熟知的标签。

然而，这样的“繁荣”并没有维持多久。

2017年4月之后，滴滴公司开始逐步清理平台上不符合北京网约车新政《细则》要求的司机和车辆，非北京户籍、开外地牌照车的后厂村人首当其冲。从曾经月入万元到一朝失业，村里的网约车司机境遇犹如过山车一般。

“京人京车”“沪人沪牌”的规定以及车辆轴距、排量等严格准入条件，是否造成了就业不公，阻碍了新兴商业模式和共享经济的发展？是否又剥夺了出行者低价方便出行的权利？

“大家都来北京开网约车，人人出门都享受打车，这可能吗？我们的道路资源是有限的，而城市交通的规划是有度的。”交通部深化出租汽车改革首席专家徐康明在接受《瞭望东方周刊》采访时直言。

在他看来，出租汽车行业的核心问题是车辆规模该不该控制。而网约车新政的管理与其背后的城市交通管理有着逻辑上的一致。

规范还是限制

在传统出租车从业者的眼中，网约车是没有经营资质的“黑车”，网约车司机是未经严格培训和审核的“黑车”司机，他们的违法经营是一种“赤裸裸的不公平竞争”。这样的对抗从2014年专车兴起到后来滴滴快车上线，不断加剧。

直到2016年7月28日，《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号，以下简称国办发58号文）和交通运输部、工信部、公安部等七部委《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）出台，网约车终于被明确定位为“出租汽车服务”的一种。

《暂行办法》明确规定：想要经营网约车的平台需要经过线上线下服务能力认定，获取网约车经营许可证;车辆必须达到一定的安全标准和营运要求;司机则需要有3年以上驾龄、无犯罪记录等条件，通过考试后获取驾驶员证，上路运营须携带车辆运输证和驾驶员证。

“从国家层面上承认网约车的合法地位，这在全世界都是首例。让网约车的管理有法可依，规定网约车的经营条件和准入门槛，既是给出租车市场营造公平公正的经营环境，也是保障消费者的安全和利益。”徐康明告诉本刊记者。

而网约车新政及各地方相继出台的严苛的实施细则，也遭到了一些业内人士的质疑。

“限定网约车从业者的户籍、限制车型，其实是对网约车进行了数量的管制。新政中要求网约车和巡游出租车实行错位发展和差异化经营，是在人为制造分层市场，把网约车定位为高端服务，避免其与传统出租车竞争，这算不算是在保护落后的业态？”一位不愿具名的汽车租赁公司负责人对《瞭望东方周刊》表达了这样的观点。

“‘优先发展公共交通，适度发展出租汽车，这是写在国办发58号文和城市交通发展规划里的重要原则，中国环保方面的法律明确提出要发展公共交通、限制小客车。出租车是受限制产业，网约车同样如此，这没什么可争论的。”徐康明认为。

300年的管制逻辑

那么，为什么要从政策设计上对网约车和巡游出租车实行分层分类监管、错位发展呢？

“政府对巡游车进行价格管制并要求其担负普遍服务的义务，来保障消费者享受无差别、无歧视的服务，这也意味着巡游车具备准公共服务的属性。要保证失去自由定价权和择客权利的司机收入和他们的服务品质，就需要对运力规模进行控制，来保持市场的平衡。”徐康明解释说，这是出租车行业存在300多年以来的管制逻辑。

国家发改委城市中心综合交通研究院院长张国华在接受《瞭望东方周刊》采访时，则表达了另外一种观点：最早以打车软件形态出现的网约车，已经颠覆了传统出租车管制体制的理论基础，解决了管制都无法解决的公共性问题。

“只有放开市场，让大家进来进行充分自由竞争，才能知道一个城市需要多少辆出租车。而网约车的出现，互联网、大数据技术的应用，让市场有可能在出租车运力资源配置中充分发挥作用。”张国华告诉本刊记者。

但在徐康明看来，互联网技术应用于出租汽车行业，对其信息交互、经营模式都有了提升，但是出租车行业经营场所依然是流动的，服务能力依然是不可储备的，这些导致市场机制失灵的因素都没有得到改变。

“因此，规模的控制仍然是需要的，而市场根本不需要更多同类的公司。”徐康明说。

北京交通发展研究院院长郭继孚也公开评论称，“网约车千万不要沦为和巡游车一样，失去自己的特色，市场需要的是与巡游车不一样的差异化服务。”

实际上，网约车与巡游车分层治理在国际上也是常见做法。

本刊记者了解到，目前世界上巡游车规模较大的国家对网约车的管制方式主要有两种：一是完全禁止，比如西班牙、意大利;第二种模式是分层监管，让网约车的服务品质高于巡游车，作为后者的补充，印度、韩国等国家都是这样的制度设计。只有极少数巡游出租车数量很少的地区，才会出现网约和巡游同质化发展，比如美国加州、科罗拉多等个别的州。

“所以，网约车与巡游车分类分层监管、融合并存的制度设计，是参照了全球多个国家的监管思路，经过广泛的调研和业内充分沟通、讨论，并且获得普遍认同的。”徐康明说。

网约车是真正的共享经济吗

“专车刚起步的时候，无论是滴滴还是优步、易到的平台上，确实是有很多上下班路上分享座位赚外快的兼职私家车主，但后来的网约车平台完全成了专职司机提供专业付费出行服务的另一种出租车公司，跟共享经济已经没有任何关系了。”嘀嗒拼车创始人宋中杰告诉《瞭望东方周刊》。

新政把网约车纳入到出租车的管理体制范畴，要求所有司机持证上岗的规定，令一些观点认为“打击了兼职司机提供共享出行服务的积极性”。

宋中杰对此并不认同。“这是混淆了网约车和私人小客车合乘即拼车、顺风车模式的概念。事实上，政策对于真正的共享出行一直都是支持和鼓励的。”他说。

国办发58号文中明确提到：“私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展，制定相应规定，明确合乘服务提供者、合乘者及合乘信息服務平台等三方的权利和义务。”

网约车《暂行办法》则要求，“拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行。”

在郭继孚看来，不管是兼职还是专职，运营就应该按照运营要求来，比如车辆、人员要符合标准，要有安全前置机制。如果是不以营利为目的共享出行，那就按照地方政府关于小客车合乘出行的相关规定来。“就好比你做的饭给朋友吃可以，但要拿到街上去卖就得受管制。”他曾举例称。

但部分城市出台的《关于小客车合乘出行的意见》（以下简称《意见》）最受诟病的地方在于，为了将非法运营车辆排除在外，对拼车的界定管得过“死”，有“口惠而不实”之嫌。

比如北京要求顺风车“每车每日派单不超过2次”，深圳要求“合乘平台每天为同一合乘车辆提供的合乘供需信息整合服务不得超过三次”，等等。

不过据宋中杰对本刊记者透露，“尽管政策文件当中的表述有不够科学不够合理的地方，但政府的态度一直是比较开放和宽容的。北京早在2014年1月6日就出台了《意见》，第一个主动找我们沟通。新政之后出的《意见》相比之前的征求意见稿，有很多不符合实际的规定都改掉了。”

“政府对拼车的认识，随着行业的发展会有一个逐步加深的过程，管理也会更科学。实际上网约车新政的设计思路也是如此，不排除未来《暂行办法》会根据实际的市场需求，继续调整。”宋中杰判断。