文/罗赞

美国社区警务的形成

文/罗赞

当前美国社会主导的社区警务模式自20世纪70年代开始，经历了几十年的研究与发展，逐渐形成了完整的理论体系与实践框架，在维护社会稳定、提高民众生活质量方面发挥了巨大的作用。社区警务本身是一个比较宽泛的概念，它包括一系列警务原则，迦诺维茨（Trojanowicz）把社区警务原则总结为“社区警务既是一种哲学又是一种组织策略，它使得社区居民与警察密切合作，以新的方式解决犯罪问题、居民对犯罪行为的恐惧、社会的无序状态及社区的衰退”。

一、美国社区警务产生的历史背景及发展

了解之前的警务模式和理念有助于更好地理解美国的社区警务，在社区警务出现之前，美国的警务制度就已经经历了两个重要的时期——政治时期和改革时期。

第一个时期为政治时期。1829年罗伯特 ·皮尔创建了伦敦都市警察，标志着现代警务的诞生。随之在19世纪30年代，美国各城市开始效仿伦敦大都市警察设立自己的警察机构。从那时起至20世纪20年代为政治时期。在这最初阶段，警察机构被市政府及选区领袖所控制，他们不仅对警力如何使用、调配施加强大的影响，还往往被选为警官，丝毫没有按照实际能力选拔警官的客观标准。他们是以政治上的忠诚性为必要条件而被选用的，往往带有家族纽带、种族或民族及朋友关系的特征。警察机构与政府的这种密切关系往往会滋生各种腐败。这一时期的警务活动很随意，没有组织的授权、明确的办事程序和警察角色定位。各个社区的政治人物决定警务目标及活动，导致警务活动的碎片化，各个不同的社区差异性很大。警察机构成了政治机器的附属物，只听从于时任者。因此，当新的政府官员上台，往往会对警察机构进行大清洗以安排自己人。警察有很大的自主裁量权，通过徒步巡逻发现问题，警务工作是以人为中心而非侵害。总之，这一时期的警察机构及人员都处于非专业化阶段。

第二个时期为改革时期。从20世纪20年代至60年代。改革者们致力于修正前一个阶段存在的问题，特别是贪污、腐败、以权谋私、野蛮执法等问题。警察机构尽力摆脱地方政治力量的影响，为了解决贪污、腐败、以权谋私，警务工作重点不再是徒步巡逻，以淡化与当地居民的个人关系。警察职业化的要求使得他们不再把处理邻里琐事作为自己的工作内容，主要工作目标是打击犯罪，以精细化促进专业化。并且随着20世纪30年代汽车的大规模生产及普及，警局开始以警车巡逻代替徒步巡逻，他们能够迅速到达事件现场，缩短了反应时间，这有助于提升他们的专业化和高效率的改革目标。但这种专业化只是初期的，还没有对警察培训的内容及数量进行系统的考量，警察职业仍被看做是蓝领工种，每个身体强健的人都可以从事，警察的深入专业化，例如重视警察候选人的学历背景，对警员实施专业培训等直到社区警务阶段才被加以实施。

警察为社区项目筹款

在20世纪60年代，当时的社会状况发生了空前的变化。各种社会运动、思潮风起云涌。如女权运动、民权运动、同性恋权利运动，再加上反战抗议示威活动。以维护社会稳定为职责的警察更容易成为公众攻击的对象，导致警民关系紧张，甚至发展成警察与各种群体的暴力冲突，这对当时的警务工作形成了严峻的挑战。而各种研究都对当时的专业化警务策略提出批评，认为缺少人文因素，之前警察所标榜的专业化已与迅速发展的社会形势脱节。基于此，改革的呼声日渐高涨，如对警察培训和教育制定明确的指导手册，招募哪些更契合所服务对象社会特征要求的警务人员。为了重塑由于与民众的暴力冲突而受损的警察形象，显示出他们是本着互相合作与尊重的原则，切实想要为民众解决问题，警方放弃了之前的犯罪控制专业化的职业诉求。为了树立积极的形象，开始在社区中维持治安，提供服务，以更科学的方式研究和解决社区问题，为了使警员能胜任多重工作要求，管理者更注意提高警员的教育层次，不仅是“硬技能”，如最新的警务技术，还有“软技能”，如人际关系能力，在需要的时候还要充当心理咨询师、社工、社会学家等角色。不难看出，在这一阶段警察机构想要显得更加友善，并期望通过密切与民众的关系来获取更多的信息，使公众更有安全感，通过及早发现问题，从根源上遏制犯罪行为的发生，提高生活质量，使民众满意。

社区警务从20世纪70年代末产生至今经历了三个发展阶段。第一个阶段是创新阶段，从20世纪70年代末至20世纪80年代中期，主要局限于一些大城市的警察局，诸如密歇根州的弗林特、新泽西州的纽瓦克、马里兰州的巴尔的摩、德克萨斯州的休斯敦等。联邦政府通过提供资金支持，开展一些社区警务的实验和项目。这一时期的社区警务主要实施一些单一的措施，如徒步巡逻，或解决一些具体的问题；第二个阶段从20世纪80年代中期至20世纪90年代中期，被称为扩展阶段，社区警务理念为更多人所熟知并向全国发展，社区警务的具体实践主要通过各种项目的开展，为此还成立了许多新的部门来实施社区警务，很多警局对已有的部门进行调整来适应新型的社区警务。这一时期的社区警务不仅局限于大城市，开始扩展至许多中等城市；第三个阶段即从20世纪90年代中期至今为制度化阶段，联邦政府下拨了高达100亿美元的资金帮助州和地方警局进行相应的改革以实施社区警务，不仅大中城市，小城镇甚至乡村的警务活动都开始贯彻社区警务模式，社区警务完全成为美国社会的主流警务模式。

美国社区警察与儿童交流

美国警察与所辖社区居民合影

二、社区警务产生的理论基础

对社区警务研究具有先驱及引导作用的理论主要有两个：“破窗效应”理论及 “问题导向型警务”理论。

1. “破窗效应”理论

斯坦福大学的心理学家菲利普 ·津巴多在1969年做了一项实验，他把一辆没有牌照、车顶打开的车放在比较混乱的纽约布朗克斯区，而另一辆一模一样但完好的汽车放在加州的中产阶级社区帕洛阿尔托。第一辆汽车不到十分钟就开始遭到破坏，先是雷达和蓄电池被卸掉，接着各种有价值的零件都被人拿走，随后就是各种随意的破坏，最后只剩一个空壳子，成了孩子们的嬉戏场所。而第二辆车在原地放置了一个多星期都完好无损，后来津巴多敲碎了一面车玻璃，结果在接下来的短短几个小时内，这辆车就被翻了个底朝天，彻底毁坏了。

威尔逊（Wilson）和凯琳(Kelling)把这项实验的结果应用于犯罪心理的研究，提出了著名的“破窗效应”理论: 如果一扇窗户破了个洞而没有被修复，其他所有的窗户都会被打碎，因为未被修复的窗户意味着无人看管，破窗的存在实际上形成一种心理暗示，即破坏行为是不需要付出代价的，就会引发更多的破坏行为。“不被关注的行为”往往会使人产生社会治安无序的印象，就会滋生后果更严重的犯罪行为。社会上一些看似后果不甚严重的治安问题如酗酒、打架、小偷小摸，甚至随意乱扔垃圾等没有公德心的行为都有可能成为滋生犯罪的诱因。威尔逊和凯琳认为，警务工作不能只把重心放在打击犯罪上，应该从根源上加以治理，如同医生要意识到维持身体整体健康状态的重要性，而不是头疼医头，脚疼医脚。

“破窗效应”理论主要包括三点：1. 邻里之间的无序——酗酒、沿街乞讨、年轻人聚众，妓女，还有其他一些城市不文明行为都会使市民产生恐惧心理。2. 正如破窗暗示着无人在意一座建筑一样，无人过问的失范行为传递一个信号，即没人在意这个社区，这会导致更严重的失序及犯罪。诸如无人看管的物产、行为不当的人、醉汉、吵闹的年轻人等既会使居民产生恐惧心理，还会招致侵害者。3.如果警察想要纠正这些无序行为，降低居民的恐惧感和犯罪率，就必须依靠市民的帮助。

据此，威尔逊和凯琳提出要恢复警察的步行巡逻，这有利于与社区民众建立密切的关系，有利于及时发现社会治安的“破窗”，及早加以解决，就不会导致更严重的犯罪行为。20世纪70年代，新泽西州曾经开展了一项“安全、整洁社区计划”，旨在提高社区居民的生活质量，作为项目的一部分，政府出资鼓励警察走出警车，在社区徒步巡逻。五年后项目结束时，通过调查发现，当地居民的安全感明显增强，对警察的态度也提升了很多。同时步行巡逻的警察职业满意度增加，对居民也更友善。警察步行巡逻有助于维持良好的社区秩序，这实际上是警方对社区的非正式掌控机制，良好的警民关系有助于警察各项工作的展开。警察的主要职责不仅仅是打击犯罪，只有维持良好的社会治安，才能从根本上解决犯罪问题。良好的社会秩序与犯罪预防之间的关系就如同一个破窗演变成许多破窗一样。

2. 问题导向型警务理论

问题导向型警务是由被誉为“问题导向型警务之父”的戈汀斯坦（Goldstein）提出来的，其核心理念就是警察的工作不仅是打击犯罪，还包括要解决处理社区中存在的各种各样的行为或社会问题。如街道抢劫、入室抢劫、家庭暴力、破坏他人财产、超速、孩子离家出走、各种事故、恐怖主义行为，甚至居民的害怕心理等。 这与之前普遍认为的警察的工作就是打击犯罪的各种执法活动大相径庭。戈汀斯坦认为，早期的警务工作处于无序、混乱状态，人员无组织，装备差，缺乏必要的训练，低效，甚至腐败。沃尔默（Vollmer）,史密斯（Smith）及威尔逊（Wilson） 提出要整治警务系统使之规范化、专业化是必要的，但接下来的管理者们在这条路上走得太远，反而忘记了他们努力的最终目的是要解决问题，执法活动只是为达到某种目的的手段，人们强调警察的执法活动只是对手段的误解。并且戈汀斯坦认为，如果认定警察的工作就是打击犯罪，那么就要对什么是犯罪行为有一个界定，还要对各种各样的犯罪种类进行划分，相应地警察被分为各个警种，如果去除掉这些围绕着是否犯罪行为而贴上的各种标签，就会降低警察工作的复杂性。更为糟糕的后果是，人们会认为，对一些不符合犯罪行为条件的行为，警察是不会干预的，这就会导致一些人打擦边球，在规则之间找漏洞、钻空子。戈汀斯坦提出了确定问题、研究问题、寻求解决方案“问题导向型警务”三个重要的环节，并对三个环节中具体的实施策略和方法进行了详细的分析。后来的研究者又以此为基础提出了SARA，即问题导向型警务的实施策略：

浏览(Scanning)——初步明确社区中需要解决的问题。

分析(Analysis)——搜集信息并进行数据分析。

反应(Response)——制定应对问题的策略。

评估(Assessment)——评估干预或反应的有效性。

“破窗效应”理论与“问题导向型”警务理论引发了警界和学界对社区警务这一新的警务理念和模式的大讨论，他们分别从不同的角度以不同的方式对社区警务进行研究，对社区警务所折射的哲学理念、框架构建、管理模式、评价体系等进行了广泛的讨论。当然，也有质疑之声。但无论如何，从20世纪70年代开始，社区警务已经在美国的各个州县得以不同程度的实施，美国警务全面进入了社区警务时期。

三、社区警务的主要特点

1.社区警务是一种提前防范型警务

与其说社区警务是一种新的警务模式，不如说是一种新的警务哲学。社区警务之前的改革时期强调警务工作的专业化，以打击犯罪为警察的工作定位。打击犯罪依靠三种方式：警车巡逻、对报警电话的迅速反应，以及对犯罪行为的深入调查，最终抓获犯罪分子，绳之以法，起到震慑作用。电话、无线电、汽车等科技手段可以大大提高警察的反应能力；因可视报警系统、目标巡逻、刑事科学技术的发展而使警察对严重犯罪行为更加关注。虽然这些战术都有其成功的一面，但从实质上而言，都是被动反应型、而非主动预防型的。警察远离社区以保持中立，只在民众召唤时或犯罪行为发生时才迅速赶到，这种模式被批评为被动反应，警察控制犯罪的能力应远不止于此。亡羊补牢不及未雨绸缪，犯罪行为或侵害一旦发生，就会造成财产和人身损失，也会对受害者造成不同程度的精神伤害，其恶劣影响往往很长时间内难以消除，使民众没有安全感，严重影响人们的生活质量。并且犯罪行为造成的伤害往往会引发新的问题，又可能会导致新的犯罪行为，形成一个问题——犯罪——问题——犯罪的恶性循环。只有提前预防，防患于未然，才是治本之举。因此，分析导致犯罪行为的深层原因是非常必要的，如社会不公、脆弱的家庭结构、缺乏教育、精神疾病等。对于容易发生犯罪行为的热点地区事先采取措施，如提高地铁站附近区域夜间的光亮程度；社区开辟儿童玩耍区域，防止他们跑到马路上玩耍产生交通事故；对酗酒或吸毒人员的关注，因为很多犯罪行为跟醉酒和吸毒有关等。正因为社区警务理念能以更广阔的视野看待问题，分析事件的前后因果关系，因此能够从犯罪行为发生的前一个环节入手，阻断犯罪发生的链条。

美国警察协助海地展开社区警务

2.社区警务重视与社区居民的密切合作关系

社区警务强调警民之间的密切合作。通过增加与社区居民的接触（例如通过徒步巡逻），设立一些社区组织，加强警民互动。有研究表明，徒步巡逻可以增加居民的安全感，提高居民对警察工作的满意度。在社区设立社区中心，社区中心其实是警察在社区的一个简单的办公场所。社区居民如有问题可及时与警察沟通，居民可在警务站讨论社区的安全问题，交流意见。同时也是社区居民和儿童在离家时可停留的一个安全场所。另外成立社区的预防犯罪组织，例如邻里联防项目，邻里之间互相监督，如有异常及时通知警察。社区居民定期开会，讨论犯罪预防的方法和计划。在发现问题的同时，能增加接触机会，增加民众对警察的亲切感。还通过其他一些活动如到住户家访、开展各种社区项目（儿童课后看管，戒酒劝导会）、对社区居民及在校学生进行安全教育等来获得居民的信任，提升警察形象，提升社区居民的安全感。

强化居民的责任意识，认识到社会安全不仅仅是警察的职责，社区所有成员都有义务维护。社区居民无论是在执法活动或是维持社会治安方面都发挥着重要作用。首先，社区居民可以为警察提供必要的信息，发挥“眼睛和耳朵”的作用; 其次，社区居民可以组成委员会或其他组织，招募志愿者参与社区的巡逻，帮助处理解决一些问题，如邻里纠纷、维持社区正常秩序等。最后，社区还应通过与警察的充分沟通，参与到警务活动的决策过程中，针对不同社区的地理位置、人员组成、宗教信仰等特点制定相应有效的打击犯罪、维护治安的策略、方法。

3.社区警务中警察角色及作用的重新定位

一直以来，警察的职责及作用被认定为执法和维护治安，只是在不同的历史时期侧重点有所变化。例如从美国建立至20世纪初期，警察的主要工作是维护治安，随着《禁酒法》的实施及大萧条时期的到来，警察的工作重点转为执法活动。而社区警务理念对警察的角色及作用又有了新的要求，即服务公众。警察的关注点不应该是犯罪分子，而是社区成员。犯罪分子并不是与生俱来的标签，究其实质，还是社会的一员。执法、维护治安、服务社会是社区警务理念下警察职责的重新定位。

当然打击犯罪仍然是警察工作的重要方面，但不是通过警车巡逻，对报警迅速反应，而是通过完成其他方面的任务（如解决社会问题）而间接地实现。因此，警察不仅仅是执法者，在很多时候更是倾听者、心理咨询师，有时候还要充当心理咨询师、社工、社会学家等角色。这就对警察的招募条件及培训提出了更高的要求。维持良好有序的社会治安，看似目标发散，但犯罪行为不是孤立事件，往往与其他事件或问题存在密切关系。如邻里纠纷，如果没有进行很好的调解，化解矛盾，很可能日后会激化为暴力甚至杀人事件。

4.社区警务带来警务管理方式的革新

在专业化打击犯罪警务时期，警察机构的管理是集中化的，命令自上而下下达，中层管理者需要对总部的决策或要求做出反应，警察的执法活动被严格标准化、程序化，自由裁量权被严格控制。而在社区警务的框架下，警察需要社区的高度参与和配合。警察需要对社区居民负责，了解他们的诉求，解决他们的问题。警察需要在非常具体的环境下制定出最有效的处置的方式，因此需要较大的自由裁量权。因此，警察的机构设置与管理相应地也要有所调整，例如减少中间管理层的数量。

新的社区警务管理框架也带来了警察考核方式的改变。在专业化打击犯罪时期，一个重要的评判警务工作能力的标准就是一些跟犯罪有关的数据，如破案率、犯罪率等。或是一些工作指标的完成，如出警次数、接警次数等。但是执法活动只是警察工作的一个方面，犯罪率并不能完全反映警察的实际能力；工作量的完成也反映不了其有效性。社区警务是通过警方与社区的密切合作，提前发现并解决问题，增加人们的安全感，进而提高生活质量。因此，其工作的有效性应体现在社区居民对警察工作的满意度，对警察工作的支持度、参与度。■