重建美国国家航天委员会是否是最好的选择

Is Creating a National Space Council the Best Choice?

编者注：原文作者约翰·劳斯顿（John Logsdon）是美国华盛顿大学教授，华盛顿大学航天政策研究所创始人，1987－2008年任所长，是美国乃至国际上最知名的航天政策专家之一，他曾于数年前访问中国，亦曾到访过中国空间技术研究院。

这篇文章针对的是一个简单、直接的问题：如果美国为谋求国家目标，打算发挥民用、军用、情报、商业航天能力的最大作用，那么在总统层次上，有没有可采用的一种最佳的航天组织机构或者途径？在政府换届的时刻，人们对于重新激活国家航天委员会（NSC）来达成这个目标进行了大量讨论，但这只是协调美国航天活动、制定应用战略方案的可能手段之一。而正如本文结论将要指出的那样，这未必是最佳选择。如果把航天相关的协调与战略发展角色赋予国家安全委员会，可能是更好的选择。

两种选项之一的鉴别因素是副总统的角色。如果航天委员会由一名强势副总统为首，而且这位副总统倾向于将航天委员会作为他发挥政治影响力的主要领域之一，那么，来自白宫的指示就能压倒来自执行部门的——尤其是国家安全界——根深蒂固的阻力。如果领导航天委员会的副总统没有强大的政治基础或担当，那么，将这个机构应当承担的航天战略职责暂移到其他机构，可能会带来更好的结果。总统需要靠这些职责来控制国家其他的安全职能。

这就必定需要一些方式来协调不同航天参与者的行为，以实现国家目标。美国航天中有太多彼此独立的利益和离心力量，因此人们期望不同参与者在实施航天活动以追求不同国家目标时，自动建立起一种协作机制。构成美国航天力量基础的能力不是受总统控制，而是受不同执行部门控制，例如国防部及其下属单位、美国航空航天局（NASA）、国家海洋和大气管理局（NOAA）、国家侦察局（NRO），国务院也与美国外交政策目标中的航天能力有关，并负责《国际武器贸易条例》（ITAR）的执行，而ITAR影响着航天技术出口。美国商务部、交通部、联邦通信委员会（FCC）也在美国商业航天中扮演着重要的管理角色，这些商业航天管理部门与私人资本的能力成为美国航天力量的重要组成部分。各航天参与者及其下属机构（例如NASA下属的科学任务委员会）与其各自的非政府支持机构有着千丝万缕的联系，将这些机构联合起来追求一个共同目标，是一项极具挑战性的任务。

假设这些不同航天系统同属一个国家航天战略，那么它必定是从同一政府中心发出：“官僚体系要想完成政府计划的宏大设计，并不会比试图成为建筑设计师的木匠、电工或管道工做得更好。但假如一位建筑设计师打算亲手建造一栋房屋，后果可能是灾难性的。”白宫必须扮演美国航天战略设计师的角色，协调联邦政府内外彼此利益不同的各力量中心，来共同执行这个战略。

1 可选择的机构途径：历史回顾

从白宫角度回顾一下航天政策制定和协调的历史，可以对现在的状况提供有用的视觉。从艾森豪威尔政府开始，白宫采取过几种形式来管理航天事务。当年的艾森豪威尔政府面临着如何协调美国航天机构，以应对1957年苏联发射第一颗人造卫星的问题。本文简要陈述了战后历届美国总统采取了哪些方式来管控美国航天事务，目的是为特朗普政府提供可能的选项。需要强调的是，虽然白宫在过去的58年中，有19年设立了国家航天委员会，但它也曾两度被白宫的其他部门所取代。

那么，今天的情况和过去有什么不同？有哪些因素促使国家航天委员会第三次重现？

艾森豪威尔政府

当苏联连续两次发射卫星后，时任美国总统的德怀特·艾森豪威尔（Dwight D. Eisenhower）任命麻省理工学院詹姆斯·克利安（James Killian）作为他的科学技术顾问，并责成其策划一个负责航天的组织方式。1957年12月，克利安了解到国防部“已决定制定一个航天计划，并正在实施之中”，但这项计划又“与航天相关的非军事基础性研究存在着很广泛的联系”。他指出，这些非军事航天研究可以有几种方式实施，其中包括由国防部来管理，或成立一个专门的民用航天部门来实施。克利安说，无论艾森豪威尔选择哪种方式，“都会存在某种需要广泛协调的机制”。从美国航天计划的肇始，人们就认识到了拥有一个中央协调机制的必要性。

艾森豪威尔起初并没有认识到建立一个新的、独立的航天局的必要性，他最初倾向于由国防部来管理美国所有的航天活动。但他很快被劝服，认为空间科学与探索活动应该在民用部门控制之下。这个决策使美国政府的航天能力被分配到两个部门：国防部和新成立的NASA。此外，1958年2月，通过把早期的美国侦察卫星“科罗娜”（CORONA）计划的控制权赋予一个新成立的、独立于国防部和中央情报局的部门来监管，艾森豪威尔又为组建一个独立的航天情报机构（NRO）打下了基础。1958年4月，当艾森豪威尔向国会提交成立民用航天局的建议时，当时并未包括协调国家航天活动的机制，但是当国会在辩论政府这一提案的时候，无论众议院还是参议院都认为这样的机制是必要的。众议院提议建立一个航空航天咨询委员会，其中应包括政府之外的专家，并且每年仅会晤4次，这个立场也得到克利安的赞同。而参议院在多数党领袖林登·约翰逊（Lyndon B. Johnson）的领导下，倾向于在国家安全委员会内建立一个高层政策委员会，来实施中央性质的政策制定管理，以实现协同的国家航天计划，并保证规划航天项目时就考虑到广泛的国家安全问题。参议院的立场得到了广泛赞同，1958年发布了首部航天法，要求在总统行政办公室内建立一个9人的国家航空航天委员会。这个委员会应当由总统亲自担任主席，成员包括国防部部长、国务卿、NASA局长、原子能委员会主席以及其他高级政府官员和3名平民。

虽然艾森豪威尔在约翰逊的要求下建立了一个航天委员会，但并没有完全按照国会的要求来办。实际上，他只是在国家安全委员会里安排了一些人来处理航天事务，并在国家安全委员会流程内处理航天政策问题。当国家安全委员会要讨论航天问题时，就邀请NASA局长参加。1960年，艾森豪威尔得出结论，试图制定一项综合性、一体化的美国航天计划的想法是不正确的。因此他要求对1958年航天法进行修订，删除那些“反映单一军民一体航天计划概念的条款：既能包括军用也能包括非军用航天活动的计划”，因为“在实际操作中，并不存在单一的军民融合计划，实际上也是做不到的”。基于这个结论，艾森豪威尔政府断定，不需要为航天事务建立一个单独的委员会，有关建议被拒绝了。

NASA和众议院都支持艾森豪威尔的提议，但这项提议在参议院辩论时被约翰逊驳回了。约翰逊认为，总统大选将在数月后举行，“新一任总统可能对军民航天计划的组织和分工有相当不同的看法”。他在1960年8月31日提出这项看法前就认识了约翰·肯尼迪（John F. Kennedy），而且他自己不知道会在后者的总统任期内担任民主党被提名人。但他依然相信，航天具有战略重要性，需要在国家层面上加以处置。

1960年1月，美国政府以国家航空航天委员会文件的形式制定了一项综合性国家航天政策陈述文件，篇幅为21页，但这份文件仅在政府内部发布，并未公开。这份陈述指出，“虽然航天的全部潜力和象征意义还需要大力探索，但已经很清楚，航天对国家安全具有重要的科学、民事、军事和政治意义。”艾森豪威尔政府的这份航天政策文件是此后18年内唯一经过总统批准的国家航天政策陈述。

肯尼迪政府

肯尼迪在1960年赢得总统大选、准备就职前，他的高参理查德·努斯塔德（Richard Neustadt）提出建议，认为有必要在军民航天计划之间进行协调，并重建国家航空航天咨询委员会，这个委员会应当包括更少的成员（不吸纳政府外人士），由副总统而不是总统本人出任主席，这或许是达成此类协调的有用方式。肯尼迪接受了他的建议，并提出一项立法提案，希望修订1958年航天法，并根据这个思路建立国家航空航天委员会。

在肯尼迪政府初期，出现了一个启用航天委员会机制的机会。1961年4月12日，苏联实施了第一次载人航天飞行，肯尼迪受此刺激，要求副总统约翰逊“出任航天委员会主席，负责全面调查美国在航天领域的状况”。这个时候，航天委员会实际上只有一个人，即爱德华·威尔士（Edward Welsh），他此前曾供职于国会。威尔士和约翰逊一起匆忙组织了一次咨询活动，包括NASA、国防部、原子能委员会、冯·布劳恩（Wernher von Braun）、美国空军将军伯纳德·施里弗（Bernard Scheriever）、部分商业人士和参议院的一些资深人士参加。但是，后来由NASA和国防部的资深人士（威尔士并未参加）撰写了一份很长的备忘录，题为《对美国国家航天计划的建议：挑战、政策和目标》。这份备忘录由NASA局长詹姆斯·韦伯（James Webb）和国防部长罗伯特·麦克纳马拉（Robert McNamara）签署，于1961年5月8日提交给约翰逊。约翰逊签署之后，同时呈送给肯尼迪。这份备忘录要求全面加快美国航天活动，提高民用和军事航天计划的集成度。备忘录还建议将载人登月作为国家目标。这份备忘录虽然是以航天委员会名义上报，而不是由委员会成员起草，但它却成为肯尼迪实施载人登月工程的决策依据。

航天委员会在1961－1962年期间虽然人员很少，但在其后的肯尼迪政府执政期间却一直活跃于航天领域，尤其是在如何组织政府活动、发展和运行商业通信卫星方面。航天委员会在一定程度上更像是一个信息共享和项目协调机构，而不是讨论政治决策的场所。但是，航天委员会绝不是肯尼迪获得航天政策建议的主要来源。肯尼迪在航天事务决策上主要依赖NASA局长韦伯和其他有个人关系的人士，例如他的科学顾问杰罗米·威斯纳（Jerome Weisner），尤其是韦伯不喜欢航天委员会隔在自己和肯尼迪之间。因此，航天委员会后来曾试图起草一份综合性国家航天政策的努力未获成功。种种迹象表明，该委员会没有能够对军事和国家安全航天事务施加任何影响。

约翰逊政府

约翰逊政府时期，由副总统胡伯特·汉弗利（hubert humphrey）在1965年出任航天委员会主任。由于他在担任参议员时，对航天事务几乎没有兴趣，因此也没有迹象表明航天委员会在1964－1968年的约翰逊政府时期有特别活跃的表现。威尔士虽然一直担任该委员会的执行秘书，但是约翰逊政府更多地依赖NASA局长韦伯提供科学咨询，并依靠预算管理办公室主任查理斯·舒尔茨（Charles Schultze）提供航天政策建议。汉弗利曾经试图利用航天委员会机制来鼓励讨论和探讨如何将航天作为工具来更好地服务于外交政策，但收效甚微。到约翰逊政府末期，航天委员会已经是一个名存实亡的机构。威尔士一直留任执行秘书，直至约翰逊离任。

尼克松政府

理查德·尼克松（Richard M. Nixon）在1969年1月就任总统时，正值美国即将进行第一次载人登月的重要时刻。有人建议对国家航天计划进行一次综合性的评估，尼克松要求副总统斯皮罗·阿格努（Spiro Agnew）领导一个航天特别任务组来实施这项评估。但这项评估工作并没有通过国家航空航天委员会的机制进行，该委员会在1969年已经没有常设人员了。评估人员来自于白宫的科学技术政策办公室。

1969年6月，当航天特别任务组的评估工作接近尾声时，阿波罗－8（Apollo－8）航天员比尔·安德斯（Bill Anders）被任命为航天委员会执行秘书，他被授权复兴这个机构。在此后的3年半时间里，安德斯和他的小团队积极参与白宫关于“后阿波罗”（post-Apollo）航天计划、国际航天合作新方式、是否研制航天飞机等重要事务的讨论。但他们从未公开介入军事航天和国家安全航天事务，也没有在高层决策中起到过主要作用。安德斯及其团队只是白宫办公厅内部几个航天政策咨询单位之一。总统的科学顾问及其科学技术政策办公室，以及1970年变成预算管理办公室的机构，在白宫航天政策讨论中往往占有更重要的地位。

当尼克松在1973年1月开始第二个任期时，他宣布撤销国家航空航天委员会以及科学技术政策办公室。他向国会陈述：美国国家航天活动的基本政策问题已经解决，跨部门的必要联系已经建立起来。他得出结论并得到副总统认同，（航空航天）委员会不应当继续保留。所需要的政策协调工作可以通过现有执行部门的资源（例如NASA）来达成，同时也可以通过咨询部分委员会前成员而得到。

福特政府

在杰拉尔德·福特（Gerald R. Ford）担任总统的绝大多数时间里，并不存在一个对航天政策负有具体责任的执行办公室。主要的科学技术建议工作由国家科学基金会负责，这个机构还充当福特的科学顾问。1976年，美国国会通过法案，要求重建白宫科学技术政策办公室（OSTP），为福特提供全面的科学技术政策建议，其中包括航天。由于将航天定义为科学技术事务而不是影响广泛的国家政策，因此，科学技术政策办公室对非研发性质的航天事务，尤其是国家安全活动的影响力有限。

卡特政府

在吉米·卡特（Jimmy Carter）担任总统的4年期间，航天政策依然是白宫科学技术政策办公室的职责。由于科学技术政策办公室职权广泛和人力有限，只有一两名职员负责处理航天问题。在该办公室的领导下，继艾森豪威尔政府之后，第一次制定了2份国家航天政策文件，但这些文件是以国家安全委员会名义发布的。由于科学技术政策办公室高层领导同时也是国家安全委员会成员，从而建立了2个机构之间就航天事务紧密合作的典范。从那以后的绝大部分时间里，这种合作都坚持了下来。这种安排使得具体人员可以接触高度保密的军事和情报计划。国家安全委员会里也有一名高级军官主要负责航天事务。

里根政府

罗纳德·里根（Ronald Reagan）出任总统后的前18个月里，白宫科学技术政策办公室依然是制订航天政策的主导机构；该办公室主任由国家安全界人士担任，其下属制订了里根政府的第一份国家航天政策声明，并于1982年7月4日发布。这份政策改变了以往的航天政策协调方式，首次将主导权赋予国家安全委员会及其成员。声明中说：

为了最大程度地实施本文件中阐明的政策，将主要采用常规性的跨部门协作机制，以便给所有联邦政府部门提供一个各自对于政策问题观点的论坛，评估并对国家航天政策修订提出建议；为了有序、快速地向总统转呈用于决策的国家航天政策问题，将建立一个高层跨部门航天工作组。这个跨部门航天工作组应当由总统国家安全事务助理担任主席，成员包括国防部长或副部长、商务部长或副部长、中央情报局局长、参谋长联席会议主席、军控和非武器化局局长、NASA局长。

国家安全委员会利用跨部门航天工作组机制，在里根政府执政期间负责航天政策制定工作。该机构制定了很多保密的航天政策指南以及用于公开发布的非密“情况简报”。一般情况下，国家安全委员会中只有一名空军官员负责支持跨部门航天工作组，但国家安全委员会的资深成员也会介入航天政策问题。科学顾问办公室同样也会涉及航天政策，但处于绝对的从属地位。其他的跨部门实体，例如里根第一任期内的内阁商业贸易委员会和第二任期内的经济政策委员会也涉及航天事务，主要是商业应用。

作为国会多数党的民主党并不乐于看到里根政府把航天政策管辖权赋予国家安全委员会的做法，这意味着航天决策将在国家安全委员会的保密模式下进行，国会也无法强迫国家安全委员会负责人在国会听证会上作证，因为他并不是由参议院批准的总统班子成员，这和科学技术政策办公室主任是不同的。1987年，国会曾试图通过立法来重建独立的航天委员会，参议院为此试图提名一人出任航天委员会执行秘书，并有权强迫此人作证。里根否决了这项法案。1988年，国会又在NASA的1989年拨款法案中加入了创建国家航天委员会的条款。根据修订后的这项条款，航天委员会执行秘书将不再是需要国会批准的总统班子成员。里根签署了这项法案，但这项法案直到里根离任之后，才由下一任总统落实。该条款至今有效。虽然1993年航天委员会停止了活动，但其法律基础并没有被撤销。

小布什政府

新的国家航天委员会在1989年2月1日开始运行，副总统丹·奎尔（Dan Quayle）出任主席。在批准成立该委员会的法律文书中，并没有对其组成成员做出明确规定，但允许执行秘书指定最多6名成员。奎尔指派有关内阁部长和其他航天相关执行部门派员参加国家航天委员会。

在其后4年中，国家航天委员会的6名成员以及一些来自其他部门的成员共同起草了一些法律文件，为陷入停滞的民用航天计划复兴起到了非常积极的作用。乔治·小布什（George H. W. Bsush）总统在1989年7月20日提出的“太空探索倡议”计划，其主要幕后鼓动者就是国家航天委员会及其成员。这项计划提出重返月球、载人登火星。1989年12月，由于国家航天委员会对NASA落实“太空探索倡议”的态度感到失望，召集了一次为期2天的高层会议，然后组建了一个“综合工作组”来研究载人空间探索的替代方案。1990年，国家航天委员会组织了另外一次针对民用航天计划的高层研讨会，由洛马公司（LM）执行总裁诺曼·奥古斯丁（Norm Augustine）担任主席。这个高层研讨会经过几个月的工作，提出了一份深入的分析报告。

1991年，国家航天委员会成员建议副总统奎尔和总统布什撤换时任NASA局长的理查德·特里（Richard Truly），并在挑选丹尼尔·戈尔丁（Daniel Goldin）继任NASA局长的过程中发挥了重要作用。

苏联解体后，国家航天委员会开展外延性工作，在与新的俄罗斯政府建立商业及政府间航天合作中发挥了领导作用。1992年中，奎尔副总统终于组建了副总统航天政策咨询委员会，这是国家航天委员会当年立法中要求组建的。该咨询委员会聘任了12名非政府成员，他们均在美国航天活动的不同领域中拥有长期经验，并于1992年下半年提交了3份咨询报告。

但是，航天委员会的影响力局限在民用和商业航天领域。没有证据表明，委员会成员曾在国家安全航天相关活动中扮演过积极角色。另外，航天委员会经常介入NASA日常管理活动，引起了NASA高层官员的强烈反感。奎尔副总统定期召集NASA有关部门高级官员开会讨论航天事务，起草了几稿国家航天政策草案，最终形成了一份国家航天政策声明，并在2006年8月呈交布什总统签署。

奥巴马政府

2008年8月，获得总统候选人提名的巴拉克·奥巴马（Barack Obama）公布了一份关于航天问题的声明，承诺他若当选总统，将重新振作国家航天委员会，并要求该委员会直接向他本人报告，而不是通过副总统。声明说：

当前的联邦政府中，所有涉及航天计划的各个政府部门，包括NASA、国防部、国家侦察局、商务部、交通部和其他联邦部门，都还缺乏一个权威的机构去有效监管，并采取综合性、一体化的航天战略和政策。但这种监管机构并非从未存在，在1958－1973年期间，国家航空航天委员会曾在4位总统任期内负责监管整个美国航天活动。1989－1992年期间，该委员会曾经得以恢复。奥巴马承诺将重建这个直接向总统报告的委员会。该委员会将监管和协调民用、军用、商用和国家安全航天活动，将鼓励公众参与，并与国际航天界合作，实现21世纪航天愿景，持续推动新技术进步，在扩大宇宙探索和提高民众生活质量方面平衡国家优先事项。

但是奥巴马就任后，上述选战中的承诺并未落实。因为涉及航天的不同政府部门均对集中化的航天管理体制提出了反对意见，尤其是国家安全航天界。而新政府总体上是反对扩大白宫人员规模的。实际上，奥巴马政府处理航天政策的程序和布什政府非常相似，国家安全委员会对航天的影响力也类似：国家安全委员会的一名小参谋与白宫科学技术政策办公室的不知名干事合作，就能在制定航天政策时处理跨部门的事务。航天政策协调委员会被更名为航天政策跨部门委员会，但依然保持着跨部门论坛的主要地位。在奥巴马就任后的前18个月中，跨部门流程产生了一份各部门共同认可的国家航天政策文件，并在2010年6月由总统签署颁布。在奥巴马政府的后续岁月里，其他工作占据了政府的主要精力，航天政策问题很难再引起最高层的重视。

2 经验教训

从上述历史回顾中可以清晰地看到，在白宫对航天政策的管理问题上，有很多可能的模式。在过去50多年中，多数模式都得到了尝试。未来可能出现的任何组织管理结构，都可能类似于此前的结构，或包括此前结构中某些已经尝试过的要素。经验表明，并不存在某种“最佳”的总统航天事务组织管理模式。

第二条经验教训可能与航天委员会更加直接相关。经验表明，独立的白宫航天委员会作为一种组织形式，从未成功地证明自己在制定航天政策或协调不同部门航天活动中占有多大优势。虽然国家航空航天委员会在1958－1973年期间一直存续，但从未成为一个综合性、一体化国家航天政策主要制定者，充其量只是制定者之一。期间只有几次例外，就是在其他执行机构，特别是科学技术政策办公室、国家安全委员会、预算和管理办公室等执行部门不打算妨碍航天委员会作为给总统提供航天政策选项主要议事机构的情况下。

1989年重建国家航天委员会的案例，是在白宫并不情愿的情况下，由国会强迫推行的。在航天委员会为期4年的运行中，一名活跃的委员会成员设法使各个执行部门彼此疏远。委员会提出的主要政策—“太空探索倡议”—“流产”了；委员会无法证明自己是一个能为“太空探索倡议”聚拢广泛支持的有效机构，也没能说服NASA领导层坚信这个计划的决策是正确的。航天委员会缺乏影响力的可能原因之一，是领导它的副总统与总统之间并没有结成紧密联盟，或副总统本人在美国政界高层没有强大人脉基础，因此无法调动总统或副总统的权力来支持航天委员会及其成员提出的“太空探索倡议”。另外，由于航天委员会游离在国家安全委员会的框架之外运作，很难对国家安全航天事务施加任何影响力。

从好的一面说，1989－1992年期间的国家航天委员会，曾受委任对航天事务实施了2项高层次的外部评估任务，建立了由高层次外部专家组成的航天政策咨询委员会，并在短时间内拿出了3份有见地的报告，证明这样的咨询机构是有价值的，也证明国家航天委员会的执行秘书可以充当白宫关于航天政策事务的发言人。但航天委员会机制存在的有效价值在1993年政府换届后就终止了。

在卡特和克林顿政府期间，白宫科学技术政策办公室主导航天政策的制定，这种机制是把航天作为研究开发问题来处理，因此在政策讨论中往往存在偏见。从研发这个视角去解决航天问题，并不能把握国家航天政策战略方式的全部维度。此外，科学技术政策办公室是总统办公室之下的、一个影响力较小的机构，总统科学顾问也没有强大的组织基础。事实上，在过去20年内，科学技术政策办公室和国家安全委员会尚能紧密合作，其上级机构也非常负责。但是从决策活动的高层分析，科学技术政策办公室的领导人来自不同的背景，比国家安全委员会的领导人差异性更大。当科学技术政策办公室按照其内部指令流程来处理航天事务时，白宫圈子内的各级领导对航天的看法是不同的。在他们看来，如果以广泛国家安全政策的视角来看，航天问题的重要性就小多了。

3 扩大国家安全委员会的航天角色

白宫在管控整个国家航天活动过程中面临的难题是，始终存在分散的机构和不同国家安全部门对航天领域的强烈而根深蒂固的本位主义，白宫及其办公厅成员很难介入并影响这些不同部门或不同领域的内部工作。专职的航天委员会在处理民用和国家安全航天协作中，也不会比其他监管方式更加成功，甚至可能更差。在白宫架构内，只有国家安全委员会看似拥有所需的前瞻性和专业立场，拥有正当权利来有效推动美国航天力量的发展，并增进其与美国科学、经济、国家安全利益的联系。

如果人们能接受这个结论，那么下一步应该如何去做？一个明显的需要，是扩大国家安全委员会内部在管理航天业务的人员规模。在过去的大部分年代中，虽然国家安全委员会在航天政策上负有主要职责，但在该机构内只有一个人负责具体落实。而这个人往往只在国家安全航天领域有长期经验，但很少在其他航天领域有从业经历。他的多数时间都用在忙于短期处理某些航天问题，几乎没有机会来进行战略思考或领导制定国家航天政策的流程。考虑到政府民用航天部门、私营企业和国家安全航天活动之间日益复杂的交互性，在起草综合性国家航天战略时，有必要选聘更多具有广泛航天背景和经验，具备足够从业资历的人来支持航天战略的制定。

在国家安全委员会内部建立一个由精干人员组成的航天办公室，即由一名资深航天负责人领导三四名成员，其中至少有两人来自国家安全界之外，这种管理方式将比重建国家航天委员会更明智。这意味着国家安全委员会可以在内部拥有制定航天政策和战略，并加以实施的全部人力资源，而不需要依靠科学技术政策办公室。

此外，还应当设立一个常设跨部门机构来监督这个小型航天办公室的工作，所涉及的资深官员范围应该比现在更大。这个监督机构本质上是航天的高层跨部门工作组，这将为白宫提供持续的跨部门讨论机制，讨论国家航天能力的状况和满足不同国家目标的应用情况。这个监督机构的关注焦点应当超越传统的国家安全委员会，全方位反映民用和商业航天以及国防、情报、外交上的利益和远景。

是否需要创立一个在国家安全委员会支持下的总统航天咨询机构，目前尚不清晰。但过去曾有先例，在国家安全委员会下设立一个常设外部咨询委员会。这类机构只有在国家航天事务成为国家安全委员会中心焦点的时候才能发挥作用（一个符合这种情况的成功案例是美国总统的外国情报咨询委员会）。考虑到国家安全委员会所涉及的多数问题都极具敏感性，这类咨询机构所审议的问题应当是严格保密的，并对其成员采取适当的保密审查措施。这种依据联邦咨询委员会条例指导下运作的咨询委员会，其运行方式与国家安全委员会有着不同的特点。一个由副总统领导的航天政策咨询委员会曾在布什政府第一个任期后期的1992年仅仅存活了6个月，因此很难判断其对航天政策制定的价值。从另一个方面说，这个委员会在短暂的存续期间拿出了3份有价值的报告，这表明一个类似于外国情报咨询委员会的外部咨询机构如果能在某种机制下运行，还是有其存在价值的，但前提是能够获得提供给总统班子和总统本人的保密信息和涉密设备。

有可能颠覆本文分析结论的变数是：出现一位强势副总统并在航天事务上有积极进取心。如果副总统彭斯（Pence）能够按照某些人的设想，有幸成为特朗普政府的“首席运营官”，假如他想在航天领域深深刻上自己的烙印，那么由一名强势副总统领导的航天委员会将成为比在国家安全委员会下成立一个总统航天咨询机构来制定航天战略、承担协调职责更加有效，至少不会比它差。

从根本上说，应当提醒特朗普总统“美国是一个在航天领域拥有至关重要利益的国家……在此问题上，需要总统自上而下发挥国家领导力”。如果这种领导力本身缺失了，那么即使建立起一个有效的总统航天领导机构，其影响力也是有限的。为了充分挖掘美国航天力量的未来价值，“必须保持（总统的）持续影响力，才能像在航天时代早期那样，引领和指导美国航天的转型，使航天服务于国家利益并充分发挥其潜力。”所有的航天管控方式，包括重建国家航天委员会或其他替代方式，或者是本文中提出的种种措施，如果没有总统在航天事务上的领导力，都是无效的。

俞盈帆/编译