翁锦玉+李金惠

摘要：近年来，广东制定实施了多项在全国先行先试的科技创新政策法规。本文从创新驱动发展战略政策顶层设计、科技创新地方立法、普惠性政策、简政放权与市场化改革政策、创新创业政策等五个方面，对广东近期科技创新政策法规制定经验进行总结，分析广东科技创新政策法规制定实施存在的问题，并提出相关的完善建议。

关键词：科技创新政策法规；地方立法；普惠性政策

中图分类号：D922.7；D630 文献编码：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2017.02.009

党的十八大以来，广东省委、省政府陆续出台系列重大创新政策举措，全省创新驱动发展取得重要进展。2016年，广东区域创新能力综合排名连续9年位居全国第二，全省研发（R&D）投入占GDP比重提高到2.58%，发明专利申请量和PCT国际专利申请量同比增长均超过50%，关键核心技术不断取得突破，技术自给率达71%。全省高新技术企业数量达19857家，跃居全国第一；高新技术产品产值超过5.3万亿元，占全省工业总产值的39%，以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式正在加速形成。近年来，广东把创新驱动发展作为经济结构战略性调整的总抓手和核心战略，充分发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用，全面深化科技体制改革，不断推进简政放权，陆续出台系列重大科技创新政策法规30多项，推动广东初步构建起覆盖创新全链条的政策法规体系，其中相当部分政策法规为全国首创或先行先试。本文重点从创新驱动发展战略政策顶层设计、科技创新地方立法、普惠性政策、简政放权与市场化改革政策、创新创业政策等五个方面，对广东近期科技创新政策法规制定经验进行总结，分析广东科技创新政策法规制定实施存在的问题，并提出相关的完善建议。

1 广东近期科技创新政策法规制定实施的总体情况

1.1 制定实施系统创新驱动发展战略及政策

2014年6月，广东省委省政府出台《关于全面深化科技体制改革 加快创新驱动发展的决定》。2015年1月，广东省人民政府出台《关于加快科技创新的若干政策意见》及配套实施细则，是广东关于促进科技创新迄今最具普惠性、引导性的文件。为加强创新驱动发展全面改革试验，省委省政府又出台了《关于加快建设创新驱动发展先行省的实施意见》、《广东省系统推进全面创新改革试验行动计划》，从科技、经济、社会、知识产权等方面提出一系列先行先试改革举措。

与此同时，积极推动建设国家自主创新示范区，出台《珠三角国家自主创新示范区建设实施方案（2016-2020年）》，深化体制机制改革和完善科技创新政策，推进以广州、深圳为核心，珠三角各市協同发展的“1+1+7”自主创新示范区建设格局。加大创新政策先行先试，落实国家在激励企业研发、扶持高新技术企业、发展创业投资、加速成果转移转化、经营性领域技术入股、创新人才激励等方面的系列政策，加快建设创新驱动发展先行省和国际一流的创新创业中心。

1.2 强化科技创新政策地方立法

广东积极推进科技创新地方立法，加强科技创新法制保障。2016年3月，广东省人大常委会审议通过了《广东省人民代表大会常务委员会关于修改〈广东省自主创新促进条例〉的决定》，从职务创新成果转化奖励比例、科技项目人力资源成本费、科技新业态新载体、大型科学仪器设施共享服务平台、鼓励和支持大众创新创业等方面，进一步规范健全相关制度和机制。《广东省自主创新促进条例》第一次在立法层面明确了自主创新的概念定义和逻辑框架，构建了覆盖自主创新全过程的法规体系。例如，针对科研项目人头费偏低问题，条例规定承担项目人员的人力资源成本费可以从项目经费中支出，可占项目经费的40%，软科学研究项目、社会科学研究项目和软件开发类项目最高可占60%。人力资源成本费除了包括项目承担单位的项目组成员、项目组临时聘用人员的人力资源成本费，还包括为提高科研工作绩效而安排的相关支出。

2016年12月，广东人大常委会表决通过《广东省促进科技成果转化条例》，着力补充上位法尚未涉及的重点内容，突出地方立法的可操作性。条例建立高校、科研机构等单位自主处置权操作规范，对高校、科研机构等单位自主处置权进行了细化规定，包括集体决策制度、职工代表大会制度等。明确高校、科研机构科技成果转化净收入的计算基准，细化高校、科研机构等单位成果转化收益的财务管理制度，明确科技成果转化收益使用范围。明确科技成果转化“定价免责”保障性制度，彻底消除高校、科研机构和科技人员后顾之忧，着力解决广东科技成果转化的突出问题。

1.3 制定落实普惠性科技创新政策

广东全面实施激励企业创新普惠性政策，深入落实国家高新技术企业税收优惠、研发费用加计扣除等普惠性政策，广东地税数据显示，2015年全省企业共享受研发费加计扣除金额61.64亿元，按照25%的税率计算，减免企业所得税15.41亿元，相当于给每户企业增加了139万元的研发费用；截至2016年9月，帮助758户企业享受高新技术企业所得税优惠政策，减免税款27.41亿元。2015年，广东出台企业研究开发财政补助政策，在全国首创财政补助激励企业建研发准备金。2015年，对建立研发投入准备金的1494家企业进行了普惠性财政补助，补助总金额12.11亿元；2016年，补助企业3770家，补助总金额23.15亿元。补助实施两年来，获补助企业普遍建立了企业研发准备金制度，引导企业研发投入1047.55亿元，财政资金的引导作用达到1：30，撬动企业研发持续投入效果显著，获得企业广泛好评，江苏、浙江、山东、重庆等省市纷纷效仿。

1.4 推进科技创新简政放权和市场化改革

广东在全国率先开展科技计划管理体制改革。2013年广东开始实施省级科技业务管理“阳光再造行动”，将省级科技专项资金进行梳理整合，搭建了统一公开的科技管理“阳光政务平台”，实现科技业务管理全过程的“痕迹”管理和信息公开，形成了制度完备、权责明确的科技计划管理新机制。2016年，为巩固提升“阳光再造行动1.0”改革效果，广东又启动实施了“阳光再造行动2.0”行动，逐步减少对科技计划项目事务性管理，加强科技发展战略、发展规划、政策法规和评估监督管理职能。

另外，广东着力探索实施市场导向类科技创新政策。广东积极借鉴国内外先进经验，相继在国内率先探索实施科技创新券、创新产品与服务远期约定政府购买等政策措施，充分发挥市场在科技研发、技术服务等方面的决定性作用。例如，通过制定实施《科技创新券后补助试行方案》，以创新券后补助方式无偿资助企业开展创新活动，由企业自主选择合作的院所、服务机构，自主购买科技服务，自主开展科技创新活动，政府不干预科技创新具体过程，更加凸显技术创新市场导向机制，更加突出企业创新主体地位。制定实施《关于创新产品与服务远期约定政府购买的试行办法》，政府委托第三方机构向社会发布现有市场未能满足的产品与服务购买需求，择优确定供应商并商定远期约定购买合同，当创新产品或服务满足约定的要求时，购买单位则按约定的规模和价格实施购买。这种制度通过采购未满足的需求推动创新，充分体现了创新政策的市场导向功能。

1.5 加强科技政策对创业的支持

广东着力培育发展新型创新创业主体，相继出台科技企业孵化器后补助、孵化器风险投资补偿资金政策，保障科技孵化器建设用地，赋予新型研发机构可享受国有科研机构待遇，并实施新型研发机构减免税政策，大力支持新型创新创业平台建设。2015年，全省拥有科技企业孵化器399家，其中国家级43家，孵化场地面积达1348万㎡，在孵化企业超1.5万家。新型研发机构达到180家，在突破产业发展关键技术、促进创新创业发挥重要作用。

近年来，广东陆续出台《广东省人民政府办公厅关于促进科技和金融结合的实施意见》、《科技金融产业融合创新发展重点行动》、《广东省科技金融支持中小微企业专项行动计划》、《关于科技企业孵化器创业投资及信贷风险补偿资金试行细则》等政策措施，引导社会资本投向科技创新，积极打造科技金融投资平台和服务体系，努力打通科技、产业、金融三者之间的通道，促进科技产业与金融三者的创新发展。构建起全省科技金融综合服务中心的线上和线下网络，建成29家科技金融综合服务中心，推动一批金融机构与广州、佛山、珠海、肇庆、云浮、韶关等国家级、省级的高新区合作共建科技金融创新服务基地。据统计，2015 年，广东省共发生知识产权质押融资事件169 起，融资金额达58.94 亿元，居全国前列；创业投资案例数427 起，投资规模达到36.69 亿美元，其中投资案例数占全国总数的12.39%，投资规模占全国投资规模的2.84%，全国排名第三，仅次于北京和上海。

2 广东科技创新政策法规制定实施存在的问题

2.1 部分政策有待进一步调整完善

由于部分政策属于国内首創或先行先试，在政策执行中需要不断调整完善。如创新券后补助政策要求地市先行投入地方财政资金才能拿到省财政补助，导致部分财政实力薄弱地市无法落地实施，各地市发行的创新券也存在无法跨市流通等问题。新型研发机构扶持政策，还存在落地难问题。目前，广东仅有一个由科技部门印发的《关于支持新型研发机构发展的试行办法》，该文件属于部门规范性文件，政策效力较低，内容尚不全面。对于新型研发机构的定义、主体地位等缺乏明确、清晰的规定，对新型研发机构缺乏系统性的管理规定，导致相关扶持政策不能有效落实。如新型研发机构如何落实职称评审自主权；是否有权实施招投标；企业化运作的新型研发机构，如何享受税收优惠政策等都缺乏明确指引。

2.2 部分政策需要加大力度督促落实

由于广东地区差异较大，创新政策在各地市进展不一，珠三角地区各项政策执行情况相对较好，粤东西北地区限于各种原因，在政策执行上力度较弱；同时，由于部分政策涉及面较广，协调难度较大，部分单位和人员的意识观念尚未转变，导致落实情况不理想。2016年，广东省相关部门对全省各地市落实“科技创新12条”政策进行的第三方评估。结果显示，大部分地市落实情况总体较好，其中珠三角多个地市评分80分以上，粤东西北个别地市评分在60分以下。

2.3 部分政策仍受制于各类“政策红线”

近年来，国家和广东出台了大量松绑性科技政策，逐步破除制约科技创新的体制机制障碍，但仍有部分政策受制于各类“政策红线”，较难落实。主要是各类事业单位的管理红线难以突破，高校、科研机构往往受制于国家和省关于事业单位绩效工资管理、编制管理、资金管理等方面的政策红线，自主权难以真正实现。如《广东省自主创新促进条例》规定的科技项目人头费最多可占40%或60%，受事业单位工资管理限制，难以落实到地。在落实过程中，特别是在高校、科研机构等事业单位实际支出中，人力资源成本费同样被纳入事业单位工资管理。因此，由于受事业单位工资管理的限制，部分高校、科研机构不允许在编的项目组成员从项目中支出人力资源成本费，更不允许科研绩效支出。另外，条例中规定的横向课题经费管理与政府纵向课题分开，可按照实际合同支出，在落实中也存在一定障碍。如部分高校在科研项目经费管理中，不管是纵向课题经费，还是横向课题经费，全部纳入学校财务统一管理，导致横向课题经费仍然按照纵向课题经费管理。同时，对于横向课题经费是否纳入事业单位绩效工资总额管理，广东尚未出台明确的政策。这些问题，都导致横向经费暂不能按照委托合同实现自主支配经费。

3 广东科技创新政策法规制定实施的完善建议

3.1 建议加强科技政策顶层设计

一方面部分政策权限在国家层面，各省市难以突破，建议从国家层面加强科技政策的顶层设计，针对各地面临的共性问题出台相应政策；另一方面国家和各省市都出台了大量的科技创新政策，在操作方式和力度上均存在较大差别，建议国家在鼓励各地先行先试的前提下加强各地政策的协调和指导，避免出现“竞相加码”的不良政策竞争。

3.2 强化政策督导评估工作，及时完善现有政策

积极开展政策监督评估，针对政策制定实施的不同阶段组织相关部门对已颁布或即将颁布的创新政策开展事前评估、事中评估、事后评估工作，准确把握政策进展，把脉存在问题。密切结合当前科技创新工作的实际，及时调整现有科技法规政策的相关条文，提高政策的针对性，有效指导各地落实好创新驱动发展相关政策，切实发挥政策效力。

3.3 加强普惠性政策制定工作，扩大政策惠及面

针对目前创新政策以竞争性政策为主的现象，建议国家积极展开调研，找准普惠性政策需求，加强普惠性政策制定工作，完善政策体系，强化科技政策的服务特性，及时修订突破已有普惠性政策的相关条文，扩大政策普惠面，加快普惠性政策实施落地，引导全国各省市积极开展区域性普惠性政策制定工作，扩大科技创新政策覆盖面。

3.4 增强政策制定部门协同，合力突破机制障碍

要突破科技体制机制障碍，不能靠科技部门“单兵突进”，需要与财政、经信、发改、人力资源、编办等部门协同推进。因此，建议国家在制定科技政策时，积极协调有关部门，强化科技政策制定部门协同，打破部门分工界限，使多部门目标一致推动科技政策落地实施，避免如科研经费改革等一系列重大利好科技政策因部分规定与人社部门、编办等相关规定相冲突，没能最大限度发挥科技政策的政策效力。

3.5 积极开展政策试点，提升政策前瞻性

聚焦科技发展前沿，着重研究分析科技政策需求和我國科技政策缺口，开展前瞻性政策研究制定，并在全国范围内选择条件成熟的省市地区进行先行先试，将试点成功的经验向全国范围内推广，加快我国科技创新的进程，推进建设创新型国家的步伐。

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（编辑：龙蓉）

Analysis and Suggestion on the Policies and Regulations of Science and Technology Innovation in Guangdong

WENG Jinyu，LI Jinhui

（Guangdong Techno- Economy Research & Development Center，Guangzhou 510070，Guangdong，China）

Abstract：In recent years，Guangdong has developed a number of national science and technology innovation policies and regulations. From the top innovation-driven policy design， technology and local legislation， decentralization policy， inclusive policy， innovation and entrepreneurship policy in five areas， this paper summarizes the experience of Guangdong science and technology policies and regulations， and puts forward some suggestion，

Keyword：Science and technology policies and regulations；Local legislation；Inclusive policy；Suggestion