张沐欣

摘要：本文阐述了中医药管理体制中存在的各种问题，认为管理主体不明确、管理体系不完善、管理梯队不健全、配套制度不匹配等问题制约了中医药事业发展。提出将中医药事业上升到国家战略高度，理清改革思路，形成发展合力，在健全管理组织体系、推动《中华人民共和国中医药法》顺利实施、完善人才培养机制等方面发力，促进中医药行业持续健康发展。

关键词：中医药管理体制；改革；中华人民共和国中医药法

中图分类号：R288 文献编码：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2017.02.010

中医药是中华民族千年传承的瑰宝，是几千年来我们的祖先在悬壶济世、治病救人过程中的智慧结晶和经验积累，是我国传统文化的精华和前人留给我们的宝贵财富，为中华民族的繁荣昌盛做出过巨大贡献。经过几千年来无数中医药大师的探索和总结，逐渐形成了一套系统中医药理论体系。1949年新中国成立后，中医承担起了治病救人的重任，促成建立了新中国的初步医疗体系，一批中医药人才脱颖而出，整个行业进入繁荣期。

随着医疗体系的改革和西医主导地位的确立，中医药行业管理机制中存在的问题开始显现，影响了整个中医药行业的发展。因此，推进中医药管理体制改革，形成系统的中医药管理体制和管理构架，是目前我国中医药改革的第一重任。

1 中医药管理体制的建立

1949年新中国成立后，中医药的发展工作得到了我国各级领导和政府的重视。毛泽东同志多次接见过我国中医药行业的代表，高度称赞了中医在抗日战争和解放战争期间做出的突出贡献，并指出中医药行业的发展是我国发展的重要奠基石，可以在改善我国几亿人口的卫生环境方面做出重要贡献，提出中医药的主要任务就是要获得快速发展，使其承担治病救人，提升广大人民群众医疗水平的重任。1958年，毛泽东同志就曾做出指示，中医是祖先留给我们的一个巨大的宝藏，要充分的挖掘并努力提高中医医学水平。在中共中央的政策引领下，中国医疗体系出现中医、西医和中西医结合三足鼎立的局面。

1954年，卫生部在《关于加强中医工作的请示报告》中指出：“我国中医工作目前还存在大量问题，因此要加强中医的学习和研究，发掘中医学的精华部分，并设立中医院校，培养专门的中医人才，为中医的储备大量的后备人才，推动中医药事业的蓬勃发展”。并着手开始中医药管理体系的建设，由此形成了完善的中医药管理体系构架。

改革开放后，中医药事业重新获得党和国家的重视，开始步入发展快车道。在《关于卫生工作的决定》及《国民经济和社会发展十年规划和第十一个五年计划纲要》两个报告中，我国明确提出“中西医并重”的发展策略，第一次确立了中医的地位，成为推动我国中医药事业的蓬勃发展有效保障政策。

为推动中医药事业健康发展，国务院通过建立监管部门、监察制度和法律建设来完善中医药管理体制，确立了完整的中医药事业发展管理构架，推动了我国中医药事业健康发展。1988年，国务院专门批准成立了国家中医药管理局，隶属于卫生部，成为中医药管理的最高行政机构，负责管理全国的中医药事业发展。2003年，国务院出台了《中华人民共和国中医药条例》，这是我国第一部为中医药行业制定的行政法规，从法律上规范了中医药行业的行医准则，为保障中医药事业健康、有序发展提供了法律依据。与此同时，各地地方政府也专门针对辖区内中医药事业的发展，出台了系列规章制度，中医药发展全面获得政策保障。党的十八届三中全会提出：“完善中医药事业发展政策和机制”，为中医药发展指明了方向，2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《中华人民共和国中医药法》，成为我国第一部中医药方面的专门法律，将于2017年7月1日正式实施，将为我国中医药管理体制改革与发展提供法律保障。

2 香港、台湾地区的中医药管理体制

台湾地区和中国大陆的中医药行业同宗同源、一脉相承，受限于各种现实因素，台湾地区的中医药管理体系在不断发展中逐渐形成了自己的特色。了解臺湾地区的中医药管理体制，能够为大陆中医药管理体制改革与完善提供借鉴。

台湾地区在“行政院”专门设立了“卫生署”，中医药管理是其职能之一，负责制定中医医疗机构的行医标准，审查中医药行业执业人员资质，并出台中医执业人员标准对中医执业人员进行规范化管理。同时，针对中医药行业人才需求特点，发展成熟了一套中医人才培养体系，扩大了中医行业的人才储备。此外，专门设立台湾中医药委员会，以此推动中医的现代化、国际化和中西医的融合，推动中医走向世界。

在中药管理方面，台湾地区专门设立了“卫生署药政处”，其职能之一就是加强中药生产、采购和使用各环节的监管，通过出台一系列中药生产规范、采购规范和使用规范，使中药从生产到使用的整个流程都处于透明监管之下，可以避免因药物问题而出现重大医疗事故，推动台湾地区中药事业健康发展。

由于长时间被英国侵占，港英殖民政府不重视中医药事业的管理，西医占据主导地位，1997年之前香港的中医药管理体系非常混乱，问题频出。1997年之后，香港地区中医药事业逐步走上正轨，1999年成立了香港中医管理委员会，明确其主管中医药的职能，通过制定完善法律法规规范管理体制、人才培养、科研创新和药物生产等环节，推动香港中医药事业有序健康发展。

3 现行中医药管理体制存在的问题

随着医疗体系中西医主导地位的确立，重西医、轻中医趋势越来越严重，采取“一刀切”方式，用西医模式管理中医药导致国务院的一系列中医药扶持性政策难以有效落实，严重制约了中医药发展。

3.1 管理主体不明确

中医中药实行分别管理，管理主体不明确是我国中医药管理体制中存在的首要问题。中医管理方面，国家中医药管理局是主要管理机构，负责总体指导全国中医工作，管理职责较为明确。而中药管理体制方面则较为模糊，相关职责分别属于发展和改革委员会、商务部、农业部、工信部、林业总局、食药监局、科技部、教育部、质检总局、中医药管理局等多部门，每一个部门都有在某一个环节管理中药生产的职能，各部门的职权范围重叠。这种“九龙治水”的多头管理模式造成部门职能交叉、管理主体缺乏、职责不明确，同时违背了中药“源自临床、用于临床”的特殊性和“药为医用、医因药存”的相依相成的自然规律，导致中医中药学科分离，中医药整体发展战略规划缺失，阻碍了中医药学科的正常发展，严重影响中医药发展。

3.2 管理体系不完善

与中央层面缺乏明确的管理主体相同，地方各级政府也没有相应的管理机构与之匹配。虽然国家中医药管理局负责指导全国中医药事业，但是各级地方政府的管理体制却较为松散，缺乏固定有效的地方管理机构，难以与国家中医药管理局实现有效对接，没有形成上下统一的管理体系，政策落实难度增大。目前，在管理机构设置方面，全国有15个省区市设立了副厅级中医药管理局，有16个省市区成立了处级中医药管理机构，54个地级市成立了中医药管理局，仅占全国280个地级市的19.3%，不少地级市甚至没有设置中医科。至于县市区等基层政府机构设置方面，更是缺乏统一的中医药管理机构，许多县没有专人负责中医药工作；在管理职能分配方面，各省市对中医药管理职能的分配不明确，也没有统一规范中医药管理机构的行政级别和职能范围。这种纵向不健全的中医药管理体系导致国家颁布的各项中医药政策和方针难以得到真正贯彻落实。

3.3 管理梯队不健全

1998年以来，我国各级政府进行了多次政府机构的精简与调整，处于政府机构边缘的中医药管理部门受此影响较大，部分省级地方政府中的中医药管理单位人员被调整到其他岗位，由此导致这些机构中的人员配置不合理，出现工作体制不健全等问题。在地级市和县市区等基层政府中，中医药管理人员队伍更为薄弱，有些地方甚至没有专门的管理人员，造成人员梯队不完善，政策难以执行等问题。同时，受到财力和物力等条件的限制，我国中医药各级管理部门的机构编制、管理人员素质和监管设备等都没有达到应有的要求，难以开展正常的检查管理工作，限制了中医药事业发展。

3.4 配套制度不匹配

近年来，借鉴西方发达国家经验与做法建立的西医西药管理体制逐渐占据中国医疗行业的主导地位，相关组织机构认为西医和中医同属于医学范畴，两者在本质上不存在任何差别，因此西医西药的管理体制同样适用中医药管理，由此导致没有根据中医药的特点制定合理的法律法规和政策，以此为基础建立的管理配套制度并不能很好适应我国中医药事业的实际发展情况。简言之，在中医药管理机构、人员、技术准入、中医药人才培养、从业资质、中医药的研究与开发等方面，我国都没有形成一套符合中医药行业发展实情的配套管理制度。

4 中医药管理体制改革方向

随着中医药行业的整体发展，现有的管理体制已经不再适合中医药市场现状，制约了中医药事业的发展，改革管理体制，提升管理水平，是当前我国中医药事业发展的首要任务。应当遵守“循序渐进，逐渐深入”的原则，对中医药管理体制进行由内到外、自上而下的彻底改革。

4.1 健全管理组织体系

建议将保护促进中医药发展上升为国家战略，根据中医药行业的特点和内在要求，做好顶层设计，完善中医药发展政策和机制，建立垂直领导体系，实现国家中医药管理局、省级中医药管理局、地市级中医药管理处、县市区中医药管理科的四级机构有效对接，全面提升中医药组织管理水平。

在中央组织机构层面，明确国家中医药管理局的主体地位，将分散在其他相关机构中的中医药管理职能划归中医药管理局，建立“中央领导，一部门主管，多部门配合”模式，集中中医药生产、运行的各个环节，统筹协调各部门，加强互联互动，实现有机融合，形成多元主体共治的合力，促进中医中药协同发展。

在省级组织机构层面，规范地方政府中医药管理机构，建立省级中医药管理局，按照国家中医药管理局改革模式，将原本属于省级政府其他直属部门的中医药管理权力划归省级中医药管理局，赋予其更多中医中药方面的管理权，以便与国家中医药管理局相关职能衔接，解决政策难以有效贯彻的问题。

在地级市和县市区基层政府层面，需要改革地方政府行政机构，增加人员编制，设立与省级中医药管理局对接的中医药管理处（局），其中尤为重要的是建立健全县市区地方政府的中医药管理机构，鼓励有条件的地方设立中医药管理科（局），形成完整有效的自上而下管理体系，并赋予这些部门以明确权力和责任，使其充分发挥管理组织引领作用，促进中央政策能够得以贯彻落实。

强化各级中医药管理机构的监督管理权，使其具备强大打击各种中医药行业犯罪行为的能力，维持中医药行业的行业秩序，维护广大中医药从业者和消费者的根本利益；明确中医药管理部门对中医药行业衍生行业的监管职权，避免出现监管真空地带，避免出现损害消费者利益的现象，使中医药行业衍生的行业得到有效监管，实现衍生行业健康有序发展。

4.2 推动《中医药法》顺利实施

2017年7月1日，《中華人民共和国中医药法》将正式实施，这是我国第一部中医药方面的法律，其顺利实施将是中医药发展的关键，因此，需要做好相关配套工作，确保各项条文落地生根。首先要清理现行的中医药政策和法规，废止和修改不符合《中医药法》的法规条例；其次需要面向社会和民众做好普法宣传工作，为民众解读相关热点和难点问题，同时在中医药管理系统内部做好学法用法培训，使相关管理人员能够做到依法行政；再次尽快出台配套文件及实施细则，确保相关法律条文顺利实施，避免《中医药法》成为纸上空法。

4.3 完善人才培养机制

建立高效的支撑体系，鼓励高等院校扩大中医药专业的招生规模，加强中医药特色高校建设，加大对中医药专业教育的财政投入，持续培养大批中医药人才。完善院校教育、师承教育以及家传、自学等多层次、多元化的中医药教育与培养体系，以全体中医药工作者传承为基础，以名老中医学术经验继承为重点，重视民间医疗和民族医疗的传承与发展，确保中医药可持续发展。学习免费师范生培养模式，采用院校与师承相结合方式，加大培养力度，为基层免费、定向、带编制培养一批留得下、用得上的中医大专生。对有一技之长的中医药从业人员，通过国家或省级一定程序考核后纳入乡村医生管理。

5 结论

近年来，随着中医药的发展，现有中医药管理体制不健全、机构薄弱、职能分散、人员缺失、中医中药分别管理等问题严重制约了我国中医药事业进一步发展，本文在分析这些问题基础上，根据现有政策体系，提炼了一套体制改革方案，期望在实践中摸索出一套适合我国中医药发展现状的管理模式，提升中医药行业管理水平，促进本行业健康有序发展。

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